我國物流立法存在的問題及其完善對策——以《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》為視角

鄒曉美

（北京物資學(xué)院法政系，北京市 101149）

2009年國務(wù)院出臺的《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確指出：“加強對物流領(lǐng)域的立法研究，完善物流法律法規(guī)體系，促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展?！薄兑?guī)劃》是我國政府應(yīng)對國際金融危機的一項重要產(chǎn)業(yè)政策，而法制手段正是產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)的重要方式。同時，隨著經(jīng)濟全球化趨勢的加快與科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，現(xiàn)代物流業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟體系中舉足輕重的重要產(chǎn)業(yè)。但是，目前我國物流業(yè)發(fā)展的瓶頸恰恰在于法制方面的缺陷和不足。因此，以《規(guī)劃》為視角研究完善物流立法的對策，對于物流業(yè)振興和發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國物流立法的基本現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行物流立法，從法律效力來看，主要可分為三類：一是法律。即最高國家立法機關(guān)頒布實施的規(guī)范性文件，如《海商法》、《鐵路法》等。二是行政法規(guī)。即國務(wù)院頒布實施的規(guī)范性文件，如《公路管理條例》等。三是中央各部委頒布的部門規(guī)章。如《外商投資國際貨物運輸代理企業(yè)管理辦法》、《商品條碼管理辦法》等。除此之外，還有部分國際條約、國際慣例以及地方性法規(guī)、物流技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等。

從我國現(xiàn)行物流立法的內(nèi)容和領(lǐng)域上看，主要包括：（1）調(diào)整物流活動主體與市場準(zhǔn)入方面的法律規(guī)范。如《公司法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《關(guān)于開展試點設(shè)立外商投資物流企業(yè)工作有關(guān)問題的通知》等。（2）調(diào)整物流經(jīng)營活動的法律規(guī)范。其中廣泛適用于物流活動各環(huán)節(jié)的法律主要有《民法通則》、《合同法》等，但更多的是適用于物流某一環(huán)節(jié)的法律規(guī)范，像運輸、裝卸、倉儲、包裝、流通加工、信息處理等各環(huán)節(jié)的法律規(guī)范。如《民用航空法》、《海商法》、《鐵路貨物運輸管理規(guī)則》等。（3）調(diào)整物流作業(yè)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。如《集裝箱名詞術(shù)語》（GB/T1992—1985）、《包裝術(shù)語基礎(chǔ)》（GB/T4122.1—1996）、《標(biāo)準(zhǔn)物流術(shù)語》（GB/T18354—2001）等。（4）調(diào)整物流基本建設(shè)方面的法律規(guī)范。如《港口法》、《鐵路法》等。（5）調(diào)整物流市場監(jiān)管方面的法律規(guī)范。如《對外貿(mào)易法》、《海關(guān)法》、《反不正當(dāng)競爭法》等。[1]

可以看出，物流活動涵蓋了物品從原材料形態(tài)經(jīng)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)的半成品、產(chǎn)品形態(tài)，最后通過流通環(huán)節(jié)到達(dá)消費者手中的全過程。此外，還包括物品回收和廢棄物處理的過程，涉及運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送、信息處理等諸多環(huán)節(jié)。[2]因此，調(diào)整物流的法律規(guī)范涉及運輸、倉儲、包裝、配送、搬運、流通加工、信息管理等各個方面，在法律規(guī)范的表現(xiàn)形式上有法律、法規(guī)、規(guī)章和國際條約、國際慣例以及各種技術(shù)規(guī)范等不同的層次。我國現(xiàn)有法律法規(guī)在一定程度上緩解了物流領(lǐng)域“法律空白”的狀況，在物流領(lǐng)域方面基本做到了有法可依，對物流業(yè)健康發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。

二、我國物流立法存在的主要問題

我國現(xiàn)有物流法律法規(guī)仍然不能滿足物流業(yè)飛速發(fā)展的需要，物流立法方面還存在許多問題，主要是：

1.物流法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性

由于物流所涉及的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)眾多，我國與物流相關(guān)的法律法規(guī)分散于貿(mào)易、運輸、倉儲、流通加工等方面的法律規(guī)范中。這些立法涉及鐵路、民航、郵政、交通、工商、海關(guān)、商務(wù)等眾多部門，形成了多頭而分散的局面，加之部門間協(xié)調(diào)不夠，在制定相關(guān)法規(guī)時基本上各自為政，法規(guī)間缺乏統(tǒng)一性，甚至?xí)霈F(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。以貨物運輸為例，不同的運輸方式（如鐵路運輸、公路運輸、航空運輸）就有鐵道部、交通運輸部、中國民用航空局等不同的業(yè)務(wù)主管部門，以至于物流方式不同，物流代理人設(shè)立的條件也有所不同，所要提供的文件資料也存在一定的差異，經(jīng)營范圍、設(shè)立條件等規(guī)定不一，法律地位及權(quán)利義務(wù)不夠明確，經(jīng)常導(dǎo)致相同的物流代理業(yè)務(wù)情節(jié)因物流方式不同而產(chǎn)生不同法律后果的尷尬局面。[3]正是由于物流所涉及的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)眾多，在我國又是各部門多頭管理，相互間缺乏協(xié)調(diào)與配合，又加之缺乏全國性物流政策指引和立法規(guī)劃，導(dǎo)致了上述現(xiàn)象的發(fā)生，不利于便捷、安全、透明、開放、統(tǒng)一的全國性物流系統(tǒng)的建立，不利于物流業(yè)的健康發(fā)展。

2.物流法律規(guī)范層次較低，法律效力不強

從法律效力來看，目前我國物流領(lǐng)域內(nèi)較為直接、具有操作性的法律規(guī)范屬于法律、行政法規(guī)層次的數(shù)量不多，大多數(shù)物流法律規(guī)范由各部委或地方制定頒布，在形式上大多表現(xiàn)為“辦法”、“條例”、“通知”、“意見”，甚至有的是內(nèi)部規(guī)定。這些法規(guī)、規(guī)章法律層次較低，法律效力不強，有些規(guī)范性文件還帶有地方、部門分割色彩。在人民法院審理的物流糾紛案件中，這些法規(guī)和規(guī)章只能在辦案時參照執(zhí)行，而不能作為判決案件的直接法律依據(jù)引用。這種狀況不能適應(yīng)現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的趨勢和特點，不利于從宏觀上引導(dǎo)物流業(yè)發(fā)展，不利于規(guī)范物流經(jīng)營行為和處理物流糾紛。

3.物流立法相對滯后，仍然存在不少立法空白

我國大部分物流法律規(guī)范是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制過渡的社會經(jīng)濟環(huán)境下制定并沿用下來的，在很多方面都難以適應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境下物流業(yè)發(fā)展的要求。特別是我國加入世界貿(mào)易組織后，物流業(yè)作為一個主要的服務(wù)業(yè)已經(jīng)對外開放，物流業(yè)也要逐漸國際化，這就要求對與世界貿(mào)易組織要求不相適應(yīng)的法律規(guī)范進(jìn)行徹底調(diào)整。另外，現(xiàn)代物流業(yè)經(jīng)過充分發(fā)展，與最初相比已經(jīng)大為不同了，對現(xiàn)代物流帶來的新業(yè)務(wù)、新情況、新問題，我國物流立法顯得相對落后，存在不少立法上的空白。比如，我國頒布的《國民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼》（GB/T 4754－2002）中只有“交通運輸、倉儲和郵政業(yè)”，不存在“物流業(yè)”，以至于很多物流企業(yè)在進(jìn)行工商登記時只能將自己的經(jīng)營范圍登記為運輸、倉儲、貨代等；又如，我國《合同法》沒有“物流合同”的概念與相關(guān)規(guī)定，而物流合同特別是第三方物流合同往往是綜合性的物流服務(wù)合同，是集運輸、委托、倉儲等各種合同于一身的混合合同，這給第三方物流合同的法律適用帶來了一定的困難。[4]這些問題的存在，直接導(dǎo)致物流業(yè)在許多領(lǐng)域無法可依，可能會出現(xiàn)一定的混亂局面，不利于物流業(yè)健康發(fā)展。

4.物流立法缺乏國際視野，立法水平低

健全而完善的物流法制是物流業(yè)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗之一。以美國和日本為例，從20世紀(jì)80年代開始，美國政府制定了一系列法規(guī)放寬物流市場準(zhǔn)入管制，如《汽車承運人規(guī)章制度改革和現(xiàn)代化法案》、《斯塔格斯鐵路法》、《州際商務(wù)委員會終結(jié)法案》等。這些立法為美國物流業(yè)發(fā)展奠定了良好的法律和政策環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)了美國物流業(yè)20世紀(jì)80年代以后的迅速發(fā)展。[5]同樣，日本政府在該國物流業(yè)發(fā)展中也起到了重要的指導(dǎo)和引導(dǎo)作用。20世紀(jì)90年代以來，日本頒布了《物流二法》（即《貨物自動車運送事業(yè)法》和《貨物運送經(jīng)營事業(yè)法》）、《物流效率化法》（即《中小企業(yè)流通業(yè)務(wù)效率化促進(jìn)法》）、《綜合物流施政大綱》、《新綜合物流施政大綱》等一系列綜合的促進(jìn)物流業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，全面指導(dǎo)物流業(yè)發(fā)展。[6]相對而言，我國物流立法缺乏對國際經(jīng)驗的借鑒，沒有充分發(fā)揮物流立法對物流業(yè)發(fā)展的推動和保障作用。其主要原因在于我國物流立法技術(shù)和立法水平不高，部分法規(guī)、規(guī)章更像原則性的政策宣示，規(guī)范性文件的內(nèi)容主要是宣示指導(dǎo)思想、原則，分析現(xiàn)狀、形勢，發(fā)布大綱性的政策措施等，缺乏準(zhǔn)確、具體、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的法律用語。另外，由于部分物流立法缺乏科學(xué)論證，缺乏國際視野，倉促出臺，導(dǎo)致立法水平不高，目前大量物流法規(guī)、規(guī)章的頻繁修改與廢止也是立法質(zhì)量不高的體現(xiàn)。這些導(dǎo)致立法可操作性不強，前瞻性不足，穩(wěn)定性較差。

三、加強和完善我國物流立法的對策

市場經(jīng)濟條件下，沒有完善的法律制度，任何行業(yè)或產(chǎn)業(yè)都不可能健康持續(xù)發(fā)展，物流業(yè)更是如此。同時，還應(yīng)看到，調(diào)整和振興物流業(yè)，實現(xiàn)傳統(tǒng)物流業(yè)向現(xiàn)代物流業(yè)的轉(zhuǎn)變，有效貫徹實施《規(guī)劃》提出的物流業(yè)調(diào)整和振興的十大主要任務(wù)和九項重點工程，也必須以完善的物流法制作為保障和條件，物流法制是物流產(chǎn)業(yè)政策實施的重要途徑。針對我國物流立法中存在的問題，結(jié)合《規(guī)劃》提出的“完善物流政策法規(guī)體系”的要求，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面加強和完善物流立法：

1.制定統(tǒng)一的物流立法規(guī)劃，提高物流立法的協(xié)調(diào)性

對我國而言，物流立法應(yīng)立足于規(guī)范市場競爭秩序，防止政出多門，打破地區(qū)、部門和行業(yè)局限，清除部門和地方保護(hù)主義的政策與法規(guī)，加強協(xié)調(diào)，全面統(tǒng)籌，整體布局，盡快建立全國統(tǒng)一開放的市場，像《規(guī)劃》所提出的那樣，“打破行業(yè)壟斷，消除地區(qū)封鎖，依法制止和查處濫用行政權(quán)力阻礙或限制跨地區(qū)、跨行業(yè)物流服務(wù)的行為，逐步建立統(tǒng)一開放、競爭有序的全國物流服務(wù)市場”。為此，要制定統(tǒng)一的物流立法規(guī)劃，確立現(xiàn)代市場經(jīng)濟下物流運行應(yīng)共同遵循的基本原則，避免物流法律法規(guī)體系內(nèi)部出現(xiàn)重復(fù)和矛盾。物流立法規(guī)劃還要確定好物流立法的重點領(lǐng)域，解決好中央立法與地方立法、立法機關(guān)立法與行政機關(guān)立法、中長期立法與近期立法的關(guān)系，提高物流法律法規(guī)內(nèi)在的協(xié)調(diào)性，維護(hù)法制的尊嚴(yán)和統(tǒng)一，為改革物流管理體制，促進(jìn)物流服務(wù)規(guī)范化、市場化、國際化提供堅實的法制基礎(chǔ)。

2.建立和完善物流法律法規(guī)體系，提高物流立法的系統(tǒng)性

現(xiàn)代物流業(yè)的健康發(fā)展離不開良好的市場法制環(huán)境，需要政府通過制定和實施完善的物流法律制度加以有效干預(yù)?！巴晟莆锪鞣煞ㄒ?guī)體系，促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展”也是《規(guī)劃》提出的一項重要任務(wù)。從我國目前的經(jīng)濟體制及物流業(yè)發(fā)展的實際來看，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的物流法律法規(guī)體系主要應(yīng)從五個方面著手：（1）物流主體和市場準(zhǔn)入法。應(yīng)通過立法明確從事物流經(jīng)營活動的市場主體的基本要求和基本資格，規(guī)范各類物流主體設(shè)立的條件和程序，設(shè)置進(jìn)入物流市場的“門檻”。這是物流業(yè)健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。（2）物流經(jīng)營行為法。這類法律涉及運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送、信息處理等諸多環(huán)節(jié)，覆蓋物流活動的全過程，也應(yīng)通過立法明確物流活動當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任，使整個物流過程在合法、有序、公平的條件下健康發(fā)展。（3）物流宏觀調(diào)控法。主要指調(diào)整國家和物流主體之間以及各物流主體之間市場監(jiān)督管理關(guān)系的法律規(guī)范。其目的在于為物流業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，制止壟斷與不正當(dāng)競爭，促進(jìn)全國統(tǒng)一、高效、透明物流市場的形成。（4）物流標(biāo)準(zhǔn)化法。指與國際技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)體系接軌的我國物流技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)方面的法規(guī)。應(yīng)加緊制定和完善物流計量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)傳輸標(biāo)準(zhǔn)、物流設(shè)施和裝備標(biāo)準(zhǔn)、物流作業(yè)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為提高物流效率奠定基礎(chǔ)。（5）物流爭議處理法。主要指涵蓋訴訟與非訴訟的物流爭議處理的程序性法律規(guī)范。由于物流爭議具有廣泛性和復(fù)雜性、爭議處理機構(gòu)和處理程序的多樣性以及法律適用的特殊性等特征，與訴訟相比，物流糾紛仲裁具有明顯的優(yōu)越性，是解決物流爭議的最佳方式。[7]總之，要用系統(tǒng)化思想和現(xiàn)代物流理念建立物流法律法規(guī)體系，促進(jìn)我國物流業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

至于我國要不要制定一部專門的《物流基本法》，本文認(rèn)為，目前制定和出臺專門《物流基本法》的條件尚未成熟。這是因為，物流立法的許多基礎(chǔ)性工作還沒有展開或完成，制定物流方面的單行法規(guī)仍然是當(dāng)前主要的工作。當(dāng)然，也要著眼長遠(yuǎn)，根據(jù)我國物流業(yè)發(fā)展的實際情況，研究探討條件成熟時制定我國《物流基本法》的可行性。

3.加強物流重點領(lǐng)域立法，使物流業(yè)有法可依

應(yīng)針對目前尚無法律規(guī)范調(diào)整或規(guī)制的物流領(lǐng)域，及時制定新的單行物流法律規(guī)范，盡可能使物流活動過程有法可依，特別是加緊制定并完善與《規(guī)劃》提出的十大主要任務(wù)和九項重點工程相關(guān)的法律規(guī)范。比如，制定物流標(biāo)準(zhǔn)化、多式聯(lián)運、物流園區(qū)、城市配送、大宗商品和農(nóng)村物流、應(yīng)急物流、綠色物流等方面的法律規(guī)范，抓緊解決影響當(dāng)前物流業(yè)發(fā)展的土地、稅收、收費、融資、交通管理等方面的法律障礙與問題。同時，我國由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)市場狀況、企業(yè)素質(zhì)、融資能力不同，物流業(yè)發(fā)展規(guī)模和水平存在較大差異，近期內(nèi)在建立全國性物流法律法規(guī)體系的同時，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的基礎(chǔ)和條件，制定一些適合本地區(qū)特點的物流法規(guī)。這樣，既能為逐步建立全國性的宏觀物流法律法規(guī)提供依據(jù)和經(jīng)驗，也有利于各地區(qū)物流企業(yè)根據(jù)本地區(qū)特點加快發(fā)展?？傊?，要針對當(dāng)前物流業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題，確定立法重點，填補立法空白，使物流業(yè)有法可依。

4.重視借鑒國際經(jīng)驗，提高物流立法質(zhì)量

物流業(yè)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗表明，健全而完善的物流法制是現(xiàn)代物流業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的依托和動力，營造良好的物流法制環(huán)境是政府的重要職責(zé)。這就需要我們具備國際視野，大膽吸收和借鑒發(fā)達(dá)國家物流立法方面的成功經(jīng)驗，不斷提高立法質(zhì)量。一方面要研究和分析發(fā)達(dá)國家的物流法律制度，結(jié)合我國實際進(jìn)行大膽吸收和借鑒；另一方面物流立法要經(jīng)過科學(xué)論證，提高立法技術(shù)和立法水平，取得各方共識，充分發(fā)揮物流社團(tuán)組織、專家學(xué)者在物流立法中的作用，增強物流法律法規(guī)的可操作性、前瞻性和穩(wěn)定性，提高立法質(zhì)量。

＊本文系北京市社會信用與社會保障研究基地科研創(chuàng)新團(tuán)隊“經(jīng)濟、勞動法制建設(shè)研究中心”的研究成果之一。

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