影響山西省農(nóng)村居民點整理的現(xiàn)實因素分析

韓武波，殷海善，安祥生，

（1.山西省國土資源廳，山西太原030024；2.山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源綜合考察研究所，山西太原030006；3.太原市師范學(xué)院城市與地理學(xué)院，山西太原030006）

影響山西省農(nóng)村居民點整理的現(xiàn)實因素分析

韓武波1，殷海善2，安祥生3，

（1.山西省國土資源廳，山西太原030024；2.山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源綜合考察研究所，山西太原030006；3.太原市師范學(xué)院城市與地理學(xué)院，山西太原030006）

研究目的：通過農(nóng)村居民點整理的影響因素分析，探索山西省農(nóng)村居民點整理的可行性。研究方法：理論分析與實證分析相結(jié)合。研究結(jié)果：（1）從房屋的結(jié)構(gòu)和利用來看，山西省農(nóng)村居民點整理的潛力為6.2%—8.0%；（2）從當(dāng)前農(nóng)村人口遷移的角度看，農(nóng)村居民點整理的潛力很大，全省總體水平應(yīng)該在20%以上；（3）從農(nóng)村人口遷移前后農(nóng)村居民點條件差異的角度，土地整理后增加耕地、建設(shè)用地數(shù)量要打折扣；（4）整村搬遷和拆舊平空是農(nóng)村居民點整理的兩種方式，適合不同情況；（5）農(nóng)村居民點整理需要政府在資金方面給予大力支持；（6）向小項目傾斜、向基層傾斜是分散、小型的農(nóng)村居民點整理的管理模式。研究結(jié)論：山西省農(nóng)村居民點整理有巨大潛力，應(yīng)該優(yōu)先從耕地整理潛力大的幾個盆地開展，優(yōu)先實施拆舊平空的舊村改造。

土地整理；農(nóng)村居民點整理；影響因素；現(xiàn)實潛力

1 問題的提出

現(xiàn)階段，國內(nèi)有關(guān)農(nóng)村居民點整理的研究主要側(cè)重于理論潛力和影響因素，對現(xiàn)實工作的指導(dǎo)性不強。首先，農(nóng)村居民點的理論整理潛力和現(xiàn)實整理潛力有較大差距。用人均150 m2的農(nóng)村居民點面積標(biāo)準(zhǔn)來衡量農(nóng)村居民點的整理潛力是非常大的，但現(xiàn)實能夠整理出多少，既沒有統(tǒng)一的研究方法，也沒有明確的結(jié)論。人均150 m2的標(biāo)準(zhǔn)與其稱為整理的“理論潛力”，不如稱作整理的“理想潛力”。另外，農(nóng)村居民點整理的現(xiàn)實潛力如何轉(zhuǎn)化成為耕地、建設(shè)用地，仍然面臨復(fù)雜的現(xiàn)實難題?？梢哉f，農(nóng)村居民點整理的潛力估算和實現(xiàn)還有待深入研究。本文就影響理論潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實可行的整治潛力的現(xiàn)實因素，以及實際推動農(nóng)村居民點整治的現(xiàn)實措施進行探討，以期對該領(lǐng)域研究的實踐有所幫助。

2 理論潛力現(xiàn)實轉(zhuǎn)化的影響因素分析

農(nóng)村居民點整理，首先面對的是住宅的結(jié)構(gòu)和利用情況；其次，應(yīng)該判斷農(nóng)村人口的變遷情況，即農(nóng)村人口的發(fā)展趨勢，包括生死、遷入遷出；此外，農(nóng)村居民點的地理條件對整理有重大影響，山西省是一個山區(qū)、丘陵、盆地分明的地域，掌握人口遷入遷出地的情況，才能更精確地評估全省農(nóng)村居民點整理的結(jié)果。

2.1 房屋的結(jié)構(gòu)與利用情況

（1）房屋結(jié)構(gòu)的影響。房屋結(jié)構(gòu)分為窯洞、土坯房、磚木房、磚混房等。如果是土窯洞，沒有有價值的建筑材料，也基本沒有占地，搬遷容易，且搬遷以后農(nóng)村居民點整理的工程措施簡單。土坯房，墻體結(jié)構(gòu)基本是黃土土坯，建筑時間一般在20世紀(jì)80年代以前，使用壽命一般為20年。目前，部分已經(jīng)塌毀，大部分無人居住，少數(shù)為老人或貧困者居住。這部分房屋價值小，容易和群眾達成協(xié)議，拆遷容易，是目前農(nóng)村居民點整理的重點。磚木房是20世紀(jì)80年代到90年代的建筑，目前仍有使用價值，居住的主體為40歲到50歲的群眾，拆遷有一定難度。磚混房是21世紀(jì)以后的建筑，投資比較大，居住的多為年輕人，拆遷難度更大。根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查公報[1]，山西省農(nóng)村住宅中土坯結(jié)構(gòu)占8.0%。因此，從住宅結(jié)構(gòu)看，山西省農(nóng)村居民點整理的潛力占農(nóng)村居民點面積的8.0%。

（2）房屋利用的影響。建新不拆舊是農(nóng)村居民點土地利用率低的原因。因此，還可以從戶有住宅的數(shù)量來評估農(nóng)村居民點整理的潛力。一戶多宅是《土地管理法》禁止的，依法拆除一戶一宅外的住宅，成為農(nóng)村居民點整理的主要內(nèi)容。2006年12月山西省農(nóng)戶中擁有一處住宅的比例為92.3%，擁有兩處住宅的比例為6.0%，擁有三處以上住宅的比例為0.2%，如果將一處以外的住宅作為整理對象，農(nóng)村居民點整理的潛力為6.2%[2]。

2.2 人口變遷的影響

農(nóng)村人口變遷是農(nóng)村居民點整理的前提。根據(jù)山西省各縣歷年人口資料，從1980年到2005年，山西省太行山、呂梁山59個縣中，只有16個縣的農(nóng)業(yè)人口增長率在山西省平均水平之上，9個縣在山西省平均水平之下但尚在增長，34個縣的農(nóng)業(yè)人口屬于負增長。山區(qū)縣農(nóng)業(yè)人口低增長、負增長是因為山區(qū)人口外遷多。以右玉縣為例，2004年右玉縣全縣常年在外的戶數(shù)是4216戶，占全縣總戶數(shù)的21.4%；全縣戶在人不在的有19788人，占全縣總?cè)丝诘?5.1%。其中，個別鄉(xiāng)戶在人不在的人口超過全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?0%[3]。

人口遷移的一個后果是村莊消失，特別是小型村莊的消失。1981年6月晉城市沁水縣地名普查統(tǒng)計[4]，全縣自然村落2322個，已經(jīng)荒廢的有307個。據(jù)1995年沁水縣土地管理局調(diào)查，從1980年到1993年的14年間，全縣山莊窩鋪荒蕪現(xiàn)象十分嚴(yán)重，耕地全荒蕪的山莊窩鋪達到502個。而沁源縣2005年自然村數(shù)量更是遠少于1982年[5]。如赤石橋鄉(xiāng)、聰子峪鄉(xiāng)、法中鄉(xiāng)、官灘鄉(xiāng)、郭道鎮(zhèn)21個行政村在1982年有93個自然村，到2005年僅留存了43個自然村，20余年里超過50%的自然村都消失了。

山西省山區(qū)縣多面臨著農(nóng)村人口外遷導(dǎo)致出生人口減少、縣域鄉(xiāng)村總?cè)丝诮档偷内厔?。若從?dāng)前農(nóng)村人口發(fā)展看，農(nóng)村居民點整理的潛力很大，保守估計全省總體水平在20%以上。如果農(nóng)村居民點能夠整理出10%，按2005年山西省農(nóng)村居民點總規(guī)模估計，可以整理出4.9萬hm2土地，數(shù)量相當(dāng)可觀。

2.3 遷出地與遷入地的差別

農(nóng)村居民點整理的理論潛力轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實潛力是一個復(fù)雜的過程，不僅有土地數(shù)量的增減，還有土地質(zhì)量的變化。農(nóng)村居民點整理首先需要考慮的是人口遷出地與遷入地的土地差異。山西省農(nóng)村人口的遷移方向主要是山上往山下遷、山區(qū)往平川區(qū)遷。按照山西省扶貧移民搬遷規(guī)劃，2002—2010年，山西省人口小于100人的山莊窩鋪要搬遷總數(shù)達25萬人，而人口的遷入地都是自然條件占優(yōu)勢的城邊、河邊、路邊。單從土地數(shù)量看，原來村莊具有巨大的整理潛力，但是，山區(qū)人口遷移后農(nóng)村居民點整理方向一般是林地、草地，不容易整理成為耕地和建設(shè)用地，而人口遷入地，一般來說是水、土條件好的土地。從山西省地形地貌情況出發(fā)，盆地的農(nóng)村居民點整理方向是保證為耕地和建設(shè)用地，黃土覆蓋的丘陵區(qū)農(nóng)村居民點整理的方向是力爭為耕地和建設(shè)用地，土石山區(qū)和地形起伏較大的偏遠丘陵區(qū)的農(nóng)村居民點整理方向則不必是耕地和建設(shè)用地。

從全省來看，農(nóng)村人口遷移后農(nóng)村居民點整理的結(jié)果，一方面是土地利用集約化水平得到顯著提高，群眾生活條件明顯改善，另一方面，可增加的耕地、建設(shè)用地供應(yīng)量要打折扣。山西省是一個多山的省份，地形主要是丘陵和山地。因此需要對山區(qū)、丘陵、盆地廢棄村莊的整理方向認真評估，同時對人口遷移的規(guī)模認真評估，才能確定全省農(nóng)村居民點整理后增加的耕地、建設(shè)用地數(shù)量。當(dāng)前，應(yīng)該優(yōu)先在盆地、緩坡丘陵區(qū)這些土地條件好、氣候條件好的區(qū)域開展農(nóng)村居民點整理。

3 農(nóng)村居民點整治的關(guān)鍵因素和措施

3.1 整理方式的設(shè)想

農(nóng)村居民點整理主要有兩個方式，一是整村搬遷，二是拆舊平空[6]。整體搬遷若和城鎮(zhèn)化結(jié)合，即搬遷的新居民點在集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)，新居民點面積比原址規(guī)模小，同時搬遷村民的生活條件改善比較明顯，這是最理想的農(nóng)村居民點整理模式。山西省農(nóng)村居民點整體搬遷模式現(xiàn)在主要有兩種，一是企業(yè)征地，尤其是煤炭企業(yè)采煤占地，企業(yè)支付搬遷資金充足，搬遷徹底，但是搬遷村莊數(shù)量少；二是政府移民搬遷，包括扶貧移民搬遷和地質(zhì)災(zāi)害治理搬遷，優(yōu)勢在于村民積極性比較高。

拆舊平空是在原村址的基礎(chǔ)上，拆除破舊、塌毀房屋，平整空閑地。這適宜于空地、舊宅基比較多的村莊。2006年末山西省農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積117.2 m2[2]，如果按戶均4人計算，人均住宅面積不足30 m2，可見農(nóng)村居民點面積超標(biāo)主要不是宅基地超標(biāo)，而是村莊閑置土地多，表現(xiàn)為平川區(qū)村莊空閑地多、山區(qū)難利用地多。拆舊平空型整理模式的特點是調(diào)解任務(wù)重、工作難度大、花費時間長。舊村改造模式有兩種，一是新農(nóng)村建設(shè)，優(yōu)點是有政府支持；二是集體企業(yè)力量雄厚的村莊自己建設(shè)，優(yōu)點是資金有保障，村集體組織能力比較強。

整村搬遷模式，農(nóng)村居民點整理潛力最大，完全可以按照人均150 m2的標(biāo)準(zhǔn)甚至110—130 m2的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃新居民點，原村莊土地完全整理為耕地、建設(shè)用地。山西省2005年農(nóng)村居民點人均占地251.8 m2，如果整村搬遷，平均每人可以整理出100 m2土地，數(shù)量非?？捎^。山西省沁水縣梁圪坨村地處沁水煤田腹地，共轄5個自然村。長期以來，5個自然村都因長期高強度的煤炭開采導(dǎo)致地面嚴(yán)重塌陷，耕地大多棄耕。經(jīng)當(dāng)?shù)乜h政府組織，由當(dāng)?shù)孛禾科髽I(yè)出資，將梁圪坨村整體搬出采煤區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃，在新址上建設(shè)新村。原來的舊村、自然莊由煤礦統(tǒng)一復(fù)墾，交由原村民承包耕種。經(jīng)過5年的實施，新村比原有自然村少占地100畝，還預(yù)留了30畝農(nóng)村集體建設(shè)用地[7]。

拆舊平空模式也能增加耕地、建設(shè)用地，但是不徹底，超標(biāo)宅基地難以拆除，對一人戶、二人戶的宅基地（按人超標(biāo)、按戶不超標(biāo)）更是束手無策，且整理出的土地是零星、分散的，可以成為耕地，但作為建設(shè)用地，僅適合村莊內(nèi)部新農(nóng)村建設(shè)用地、養(yǎng)殖業(yè)用地、小型加工企業(yè)用地，不適合被大企業(yè)利用。山西省晉城市城區(qū)大張村是一個依托煤炭資源的村莊，和大多數(shù)農(nóng)村一樣該村建設(shè)缺少系統(tǒng)規(guī)劃，富裕后的村民在村莊四周找地建房，布局混亂、結(jié)構(gòu)分散。近年來，通過實施舊村改造，舊村占地由原來277畝減少為178畝，可安排住戶增加了150戶，新村可滿足大張村未來10年人口自然增長的住房需求[7]。

3.2 政府資金投入是基礎(chǔ)

農(nóng)村居民點整理投資巨大，因此，不論是政府還是企業(yè)、村集體從事農(nóng)村居民點整理，資金不足都是主要限制因素。壺關(guān)縣百尺鎮(zhèn)炭場坪經(jīng)過整體搬遷建設(shè)了炭場坪新村，建設(shè)居民別墅55棟，配有小學(xué)、辦公樓、大禮堂等公共設(shè)施，新村投入7000萬元，戶均62萬元，才保證了新村的順利建設(shè)[8-9]。實際上，新建一戶住房一般需要8—10萬元，政府補助嚴(yán)重不足，在自愿搬遷的背景下常常做不到整村搬遷，影響村莊整理效果。若是整體搬遷，按照一戶占地250 m2，新建房屋成本10萬元估算，不算拆遷成本，大體上農(nóng)村居民點整理費用為400萬元/hm2。高昂的安置費用，決定了需要安置的農(nóng)村居民點整理適合土地價格比較高的大中城市近郊。

3.3 管理制度保障是關(guān)鍵

原來的土地整治辦法對農(nóng)村居民點整理的管理已不適應(yīng)。農(nóng)村居民點整理分布分散、規(guī)模小，不適合確立國家級、省級項目區(qū)。對于分散、小型的的農(nóng)村居民點整理，應(yīng)該調(diào)動廣大群眾的積極性，具體做法是在項目管理上向小項目、基層傾斜。向小項目傾斜指以行政村為單元，拆除宅基地整理2—3 hm2耕地和建設(shè)用地為目標(biāo)開展工作。向基層傾斜，是指實施農(nóng)村居民點整理的主體不再是大型土地整理公司。拆除住房、恢復(fù)耕地需要農(nóng)民聯(lián)戶、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)群眾關(guān)系，共同完成農(nóng)村居民點的整理工作；國土管理部門需要做好質(zhì)量監(jiān)督工作、按照國家確定的土地整理費用標(biāo)準(zhǔn)出資補償，讓農(nóng)民聯(lián)戶、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得農(nóng)村居民點整理的經(jīng)濟利益。一些集體經(jīng)濟力量雄厚的村莊，社會動員能力大，可以優(yōu)先承擔(dān)農(nóng)村居民點整理的任務(wù)。政府不僅應(yīng)該出資“回收”基層的農(nóng)村居民點整理的耕地，甚至可以對可靠的基層墊付前期經(jīng)費，以保證農(nóng)村居民點整理工作的啟動。

4 結(jié)論

山西省農(nóng)村居民點整理的現(xiàn)實潛力受到住房的結(jié)構(gòu)類型與利用情況、農(nóng)村人口變遷和農(nóng)村人口遷移方向的影響，農(nóng)村居民點的潛力轉(zhuǎn)化成為耕地和建設(shè)用地，有整體搬遷和拆舊房平空地兩個模式，不論哪種模式都需要政府資金支持，在項目管理上可以實行向小項目、向基層傾斜的管理模式。山西省農(nóng)村居民點整理應(yīng)該優(yōu)先從耕地整理潛力大的幾個盆地開展，優(yōu)先實施拆舊平空的舊村改造型。

（References）：

［1］山西省朔州市統(tǒng)計局.山西省朔州市第二次農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報［EB/OL］.www.shuzhou.gov.cn.2008-04-09.

［2］山西省統(tǒng)計局.山西省第二次農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報［N］.山西日報，2008-03-16.

［3］右玉縣統(tǒng)計局.2004年右玉統(tǒng)計年鑒［R］.2004：248-249.

［4］沁水縣志編撰委員會.沁水縣志［M］.太原：山西人民出版社，1986：13-35.

［5］沁源縣志編撰委員會.沁源縣志［M］.太原：山西人民出版社，1996：19-40.

［6］王富山.農(nóng)村居民點整理現(xiàn)實潛力初探［J］.華北國土資源，2008，（2）：30-32.

［7］杜燕.集約節(jié)約合理用地促進農(nóng)村科學(xué)發(fā)展［N］.太行日報，2006-12-18.

［8］王彥德.昔日貧窮小山莊今日如畫新農(nóng)村［J］.山西農(nóng)業(yè)，2007，（1）：27-28.

［9］白如光，王高和，張云平，等.岢嵐山里小康村［N］.忻州日報，2008-11-12.

Analysis on the Practical Factors Influencing the Consolidation of Rural Residential Land in Shanxi Province

HAN Wu-bo1,YIN Hai-shan2,AN Xiang-sheng3
（1.Department of Land Resources of Shanxi Province,Taiyuan 030024,China;2.Agricultural Resources Integrated Survey Institute of Shanxi Academy of Agricultural Sciences,Taiyuan 030006,China;3.City and Geography Academy，Taiyuan Normal University,Taiyuan 030006,China）

The purpose of this paper is to explore the feasibility of land consolidation in rural residential areas in Shanxi Province based on analysis of the influential factors.The results indicate:（1）in terms of the structures and utilizations of the current buildings,the potentiality of land consolidation in rural residential area in Shanxi Province is from 6.2%to 8.0%;（2）in terms of current rural population migration,there is significant potentiality of land consolidation in rural residential area in Shanxi Province,the overall rate of the whole province is above 20%;（3）in terms of the different condition in rural residential areas before and after the migration of rural population,the increase amount of farmland and constructions land through land consolidation is reduced;（4）the relocation of entire village and rebuilding of the brownfield are two the main methods for land consolidation in rural residential area in terms of different circumstances;（5）land consolidation in rural residential area needs financial supports from the governments;（6）Small and bottom-level oriented projects are suitable for the management of consolidation in scattered and small scale rural residential areas.It is concluded that there are significant potentialities of land consolidation in rural residential area in Shanxi Province,among which the basin areas could take the prior position to implementation,and the brownfield consolidation and rebuild within the areas is a suitable starting point.

land consolidation;rural residential area consolidation;influential factors;potentiality

301.2

A

1001-8158（2010）04-0051-04

2009-11-09

2010-03-09

山西省軟科學(xué)研究項目（2008041038—02；2009041042—02）

韓武波（1977-），男，山西臨猗人，工程師，博士研究生。主要研究方向為土地整理與規(guī)劃。E-mail:hanwubo@163.com