突破中心鎮(zhèn)治理藩籬

文/岑劍國

突破中心鎮(zhèn)治理藩籬

文/岑劍國

中心鎮(zhèn)應(yīng)是體制機(jī)制改革的先行區(qū)，重在突破現(xiàn)有的發(fā)展矛盾和體制限制

周巷鎮(zhèn)位于世界第一長橋——杭州灣跨海大橋南橋墩旁，是長三角環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃體系中的五級(jí)小城市、寧波都市區(qū)北部中心余慈中心城的重要組成部分。1997年以來，周巷鎮(zhèn)先后被列為全國綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署可持續(xù)發(fā)展的中國小城鎮(zhèn)試點(diǎn)單位、全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，以及省、寧波市中心鎮(zhèn)。依托發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的政策機(jī)制優(yōu)勢(shì)，歷屆黨委、政府圍繞行政管理、經(jīng)濟(jì)體制、城鎮(zhèn)建設(shè)等制度進(jìn)行了一系列改革探索，城鎮(zhèn)發(fā)展的政策機(jī)制優(yōu)勢(shì)已轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的發(fā)展成果。

但是，與中心鎮(zhèn)發(fā)展的定位和目標(biāo)相比，周巷仍存在較大的差距。中心鎮(zhèn)應(yīng)是提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，拓展農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)門路的重要載體；應(yīng)具有產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和轉(zhuǎn)移功能，且符合協(xié)調(diào)、特色、升級(jí)三個(gè)導(dǎo)向；應(yīng)是產(chǎn)業(yè)鏈由資源地向消費(fèi)地延伸、需求鏈由中心鎮(zhèn)向居民點(diǎn)延伸的重要環(huán)節(jié)；應(yīng)是體制機(jī)制改革的先行區(qū)。對(duì)照以上定位與目標(biāo)要求，周巷鎮(zhèn)主要存在以下四方面問題：

一是城鎮(zhèn)規(guī)劃體系有待完善。城鎮(zhèn)規(guī)劃仍缺乏應(yīng)有的戰(zhàn)略高度和地區(qū)特色，規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀、上位規(guī)劃與下位規(guī)劃，總體規(guī)劃與控制性規(guī)劃，以及“三規(guī)”互相銜接中存在一定的時(shí)間差和空間落地中的錯(cuò)位，給城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的落地和推進(jìn)帶來了困難。

二是城鎮(zhèn)公共建設(shè)檔次有待提升。由于規(guī)劃、資金、土地等要素制約，當(dāng)前周巷鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求之間的矛盾、公共服務(wù)設(shè)施供給與需求之間的矛盾比較突出。特別是交通、環(huán)保等公共設(shè)施不到位，文化、體育等城市功能不完善，綠化等市政公共設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)水平不高等問題比較突出，影響了城鎮(zhèn)的整體形象和檔次。

三是城鎮(zhèn)經(jīng)營管理有待加強(qiáng)。土地集約利用率比較低下，“城中村”、“園中村”現(xiàn)象比較突出，違法用地、違章建筑、違規(guī)經(jīng)營等現(xiàn)象較多存在；城鎮(zhèn)管理權(quán)責(zé)不對(duì)稱，管理缺位、錯(cuò)位時(shí)有發(fā)生。

四是農(nóng)村居民的生活質(zhì)量有待提高。公共設(shè)施布局和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象仍然比較明顯，廣大農(nóng)民在居住方式、社會(huì)保障水平、教育醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)能力和層次等方面，都與城鎮(zhèn)居民有較大差距。

針對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)改革發(fā)展中存在的突出問題，筆者認(rèn)為，核心是如何突破現(xiàn)有的發(fā)展矛盾和體制限制，建構(gòu)一個(gè)更加公平有效、充滿活力的城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，以組織管理體系和工作機(jī)制的改革創(chuàng)新來推動(dòng)發(fā)展。

——構(gòu)建責(zé)權(quán)利相匹配的行政管理體制是加快小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的牛鼻子。在依法落實(shí)法律法規(guī)賦予中心鎮(zhèn)職權(quán)的基礎(chǔ)上，采取行政執(zhí)法職能委托授權(quán)的辦法，建立編制在部門、工作在鎮(zhèn)、待遇原渠道的工作機(jī)制，并通過“三限四規(guī)范”來明確界定委托授權(quán)行為，“三限”即限定委托執(zhí)法領(lǐng)域、主體、范圍，“四規(guī)范”即規(guī)范委托執(zhí)法權(quán)限、方式、責(zé)任、罰沒及收入管理。對(duì)于確實(shí)不能委托的，通過充實(shí)現(xiàn)有派出機(jī)構(gòu)職能或增設(shè)派出機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)管理前移。同時(shí)，理順條塊關(guān)系，除國家規(guī)定實(shí)行重直管理部門外，其它機(jī)構(gòu)和人員行政上都以屬地鎮(zhèn)黨委政府管理為主，業(yè)務(wù)上接受主管部門領(lǐng)導(dǎo)；垂直管理的駐鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)及主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核要納入鎮(zhèn)級(jí)考核體系，接受鎮(zhèn)黨委政府監(jiān)督。駐鎮(zhèn)各部門黨組織統(tǒng)一實(shí)行屬地管理。

——扶持政策適度傾斜是加快小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的基礎(chǔ)?；谥行逆?zhèn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，按照“少取、多給、多投、多留”的原則，對(duì)中心鎮(zhèn)給予適度政策傾斜。合理確定分成稅種和提高鎮(zhèn)級(jí)分成比例，在一定時(shí)期內(nèi)基數(shù)外新增財(cái)力全額留鎮(zhèn)。在土地指標(biāo)、財(cái)政和金融資金、人才引進(jìn)和配置等方面給予單列考慮和重點(diǎn)傾斜。在重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局和建設(shè)中充分考慮中心鎮(zhèn)的需求，并增加上級(jí)財(cái)政建設(shè)資金的投入比重。在增量擴(kuò)大中增值部分作為貢獻(xiàn)付出的同時(shí)，將存量盤活中增值部分留鎮(zhèn)作為發(fā)展的潛力投入。

——出臺(tái)符合改革導(dǎo)向的政策措施是加快小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)于中心鎮(zhèn)建設(shè)用地中的集體土地（包括宅基地、宅旁地、拆遷地、新增建設(shè)用地），在符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許土地使用權(quán)在城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，可以轉(zhuǎn)為國有，出讓金上交部分全額返還鎮(zhèn)村用于發(fā)展。同時(shí)，允許依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地使用權(quán)進(jìn)行公開規(guī)范轉(zhuǎn)讓，并在符合規(guī)劃的前提下享有與國有土地同等權(quán)益。逐步將村級(jí)用于公共

事業(yè)的剛性支出納入公共財(cái)政體系，并根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要對(duì)土地使用稅合理分成到村，村級(jí)存量資產(chǎn)盤活中上交給上級(jí)部門的相關(guān)稅費(fèi)也全額返還到村，用于發(fā)展村級(jí)各項(xiàng)事業(yè)。

（作者為中共周巷鎮(zhèn)黨委書記）