公民參與研究述評(píng)：理論演變與焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移

□ 陳國(guó)營(yíng)

公民參與是政治學(xué)、公共行政學(xué)等學(xué)科重要的研究領(lǐng)域。公民對(duì)于公共事務(wù)的參與既是主權(quán)在民的體現(xiàn)，也是主權(quán)在民的必然要求。可以說(shuō)，沒(méi)有公民參與，就不可能有市民社會(huì)的存在，不可能有民主，也不可能實(shí)現(xiàn)善治。隨著社會(huì)發(fā)展，關(guān)注的焦點(diǎn)變化，公民參與理論取向和發(fā)展趨向不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。

一、公民參與的內(nèi)涵與外延之辯

無(wú)論是在英文還是中文里，有許多與公民參與相近的詞匯。在英文里，與公民參與相關(guān)的詞匯有participation、involvement和engagement。

citizen or political participation，一般直接譯為公民參與或政治參與，是傳統(tǒng)的用法，側(cè)重于對(duì)政治過(guò)程的參與，指在公共決策過(guò)程中，公民分享權(quán)力，參與決策過(guò)程，影響決策，其范圍包括象征意義的參與和實(shí)質(zhì)性的參與。

public involvement和 citizen involvement，直譯為公眾或公民參與或介入，是美國(guó)從上世紀(jì)六十年代“新公民參與運(yùn)動(dòng)”（new public involvement）中使用的概念，表現(xiàn)為各項(xiàng)決策中必須包含公民的作用，它在約翰遜政府推行的“偉大社會(huì)計(jì)劃”時(shí)流行起來(lái)，要求賦予公民參與管理的權(quán)力。

public or citizen engagement，直譯為公民貢獻(xiàn)或奉獻(xiàn)，是近10年來(lái)興起的概念，它強(qiáng)調(diào)公民積極并作為主人直接參與公共事務(wù)的治理，包括社區(qū)管理、環(huán)境保護(hù)、公共交通和預(yù)防犯罪，與政府建立合作關(guān)系等?！癷nvolvement”和“engagement”指涉的公民參與都是當(dāng)代“強(qiáng)勢(shì)民主”（strong democracy）和積極公民資格（active citizenship）觀念和主張的體現(xiàn)。①這里英文意義上的公民參與的詞匯和概念主要參見(jiàn)了孫柏瑛教授的闡述，見(jiàn)[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005，前言：10，注釋①。由上可知，英文里幾個(gè)和公民參與相關(guān)的概念在內(nèi)涵和外延上是有所區(qū)別的。

在漢語(yǔ)里，與公民參與相近的詞匯也有很多。如“政治參與”、“民眾參與”、“大眾參與”、“公眾參與”、“人民參與”、“民間參與”、“公共參與”等等。這些概念都有各自的適用范圍和含義，但所意指的參與行動(dòng)、意義和價(jià)值功能大致相同。從政治術(shù)語(yǔ)的角度看，政治參與和公民參與是更規(guī)范的用法，并且公民參與的范疇大于政治參與的范疇。

關(guān)于公民參與的內(nèi)涵和外延，不同學(xué)者對(duì)公民參與的涵義和和理解有所不同。主要代表性的觀點(diǎn)有：

第一，影響決策說(shuō)。公民參與是公民影響政治和政策決策的行為。亨廷頓和納爾遜就將政治參與定義為“平民試圖影響政府決策的活動(dòng)。”①Samuel P.Huntington and JoanM.Nelson.No Easy choice：Political Participation in Developing Counties.CambridgeMass，Harvard University Press，pp.1-10.決策在整個(gè)政治過(guò)程中具有突出地位，這種界定對(duì)于公民參與的范圍還取決于對(duì)決策的定義。

第二，合法程序說(shuō)。公民參與是指按照法定程序參與政治過(guò)程的行為。言下之意，未按照法定程序或者說(shuō)非法的參與不屬于公民參與的范疇。在法治比較健全的國(guó)家，公民參與有憲法和法律保障，參與途徑暢通，一般情況下，在法律范圍之內(nèi)開(kāi)展。但在專制國(guó)家，公民參與缺乏法律保障，參與權(quán)的擴(kuò)大有賴于公民的斗爭(zhēng)，包括法律之外的。因此，把參與局限于合法程序并不明智，而且公民參與權(quán)的獲得與公民斗爭(zhēng)無(wú)不關(guān)系。

第三，自覺(jué)說(shuō)。認(rèn)為政治參與是公民自覺(jué)自愿的行為，是公民自愿地通過(guò)各種方式參與政治生活的行為，強(qiáng)調(diào)公民參與的自覺(jué)性和主體性。按照這種定義，公民被動(dòng)的參與不包括在此列。公民經(jīng)由組織和政治動(dòng)員而參與政治和政策過(guò)程，都應(yīng)納入公民參與范疇。

第四，行為——態(tài)度說(shuō)。政治參與不僅包括行為，而且還包括對(duì)政治知識(shí)的學(xué)習(xí)認(rèn)知活動(dòng)和政治態(tài)度。美國(guó)學(xué)者巴恩斯等人在《政治行動(dòng)：五個(gè)西方民主國(guó)家的群眾參與》一書中，就將公民閱讀政治文章，即了解政治知識(shí)也視為政治參與。②帕特里克·J·孔奇《：政治參與概念如何形成定義》《，國(guó)外政治學(xué)》，1989（4）：7-37。這種觀點(diǎn)還將政治心理也納入?yún)⑴c范疇，混淆了通常大家所理解的行為與態(tài)度之間的區(qū)別，外延過(guò)泛。

第五，普通公民說(shuō)。它認(rèn)為公民參與指的是普通公民參與政治和政策過(guò)程的活動(dòng)，不包括政府官員、政治家和政客等職業(yè)政治活動(dòng)家的行為和活動(dòng)。很多學(xué)者持有此種觀點(diǎn)，包括亨廷頓、納爾遜等人。

可見(jiàn)，公民參與沒(méi)有固定不變的含義。隨著時(shí)代的變化、政治文化的不同，以及研究者研究側(cè)重點(diǎn)的不同，對(duì)公民參與的內(nèi)涵和外延的界定也不同。對(duì)于公民參與內(nèi)涵和外延的把握，可以從幾個(gè)主要要素進(jìn)行把握：其一，參與主體，即“誰(shuí)參與”，是僅指普通公民還是還包括政治家；其二，參與的對(duì)象（客體），也即“參與什么”，是指政治過(guò)程，還是包括政策過(guò)程和公共行政領(lǐng)域；其三，參與的途徑，也就是“如何參與”，參與的方式是什么。

基于不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)公民參與進(jìn)行不同的劃分：

從對(duì)公民參與態(tài)度來(lái)看，可以分為強(qiáng)調(diào)公民參與和限制公民參與③轉(zhuǎn)引自王浦劬《：政治學(xué)基礎(chǔ)》（第二版），北京：北京大學(xué)出版社，2006：164。；從公民參與的主動(dòng)性和意愿來(lái)劃分，可以分為主動(dòng)型參與、動(dòng)員型參與和消極型參與；按照參與的地域?qū)用娣譃槿蛐怨彩聞?wù)參與、民族國(guó)家內(nèi)部公共事務(wù)參與、區(qū)域性和地區(qū)性公共事務(wù)參與以及社區(qū)性公共事務(wù)參與等；從參與的程度分為直接參與和間接參與，高度、中度或低度參與；按照參與的主要目的分為：以獲取信息為目標(biāo)的公民參與；以增進(jìn)政策支持性和認(rèn)同度的公民參與；以構(gòu)建政府與公民間合作關(guān)系為導(dǎo)向的公民參與。④具體見(jiàn)，約翰·克萊頓·托馬斯《：公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005，第6-8章。

二、公民參與的理論流變

參與和民主直接相連。實(shí)際上，民主意味著一種參與，沒(méi)有某種參與，就沒(méi)有民主?？贫髡J(rèn)為衡量民主有三個(gè)尺度：民主的廣度、民主的深度和民主的范圍。①[美]科恩《：論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書館，1988：12-31。參與是衡量民主的廣度、深度和范圍核心指標(biāo)。達(dá)爾在論述什么是民主時(shí)，對(duì)民主界定標(biāo)準(zhǔn)的重要一點(diǎn)就是參與。②達(dá)爾對(duì)民主的判斷的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分別是：有效的參與、投票的平等、充分的知情、對(duì)議程的最終控制、成年人的資格，前四條都指向參與。見(jiàn)[美]羅伯特.達(dá)爾《：論民主》，北京：商務(wù)印書館，1999：43。因此，公民參與的理論的流變隨著民主理論的演變而發(fā)生流變。

（一）古典民主與公民直接參與

人類是一個(gè)群居的動(dòng)物。應(yīng)該說(shuō)，只要有共同體生活，就有參與。從學(xué)理上看，民主和公民參與的理論淵源最早可以追溯到古希臘雅典的直接民主模式，也即古典主義民主。在研究民主時(shí)，學(xué)者也常常把古希臘雅典民主作為民主的源頭，認(rèn)為參與型民主濫觴于雅典直接民主。③達(dá)爾認(rèn)為認(rèn)為由古希臘民主不斷發(fā)展延續(xù)到今天的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。實(shí)際上，雅典直接民主只持續(xù)了幾個(gè)世紀(jì)，但雅典人的確創(chuàng)造了民選政府，雅典民主政體也是至今為止人們最熟知、最著名的。同上，9-24。

在直接民主體制下，公民親自掌握國(guó)家權(quán)力，作出決策，而不必通過(guò)代表的中介。以雅典為例，政府的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——公民大會(huì)（assembly），所有的公民都有權(quán)參與其中，所有重大問(wèn)題在大會(huì)上投票表決，國(guó)家的日常事務(wù)則由選舉出來(lái)的委員會(huì)負(fù)責(zé)，軍事首腦和法官也由公民大會(huì)選出。雖然所有公民都有民主權(quán)力，但公民的資格只限于當(dāng)?shù)啬行裕浴⒁泼窈团`被排除在外。由于自由民（公民）只占人口的極少數(shù)，多數(shù)人是奴隸，因此古希臘的民主不是真正的大眾民主。

當(dāng)時(shí)的思想家對(duì)這種直接民主并非都持贊同的態(tài)度。蘇格拉底因?yàn)榉磳?duì)民主，被民主派以蠱惑青年罪判處死刑。蘇格拉底的學(xué)生柏拉圖也反對(duì)民主制度，他在《理想國(guó)》里把人分為黃金、白銀、銅鐵三種特質(zhì)，并主張賢人治國(guó)，政治必須置于少數(shù)人手中，認(rèn)為沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)也沒(méi)有知識(shí)的民眾的意愿左右領(lǐng)袖人物，實(shí)際上消弱了政治領(lǐng)導(dǎo)能力。④具體論述見(jiàn)，柏拉圖《：理想國(guó)》，北京：商務(wù)印書館，1986。可以說(shuō)，柏拉圖是精英統(tǒng)治的古代鼻祖。

古典民主參與理論的代表人物是盧梭。古典民主主義參與理論認(rèn)為公民是積極能動(dòng)的公民，關(guān)心政治，重視公共生活，親身參與政治討論和政策決定過(guò)程，參與共同生活，承擔(dān)責(zé)任，追求善和美德，從中獲得快樂(lè)。

（二）代議制民主與公民間接參與

18世紀(jì)之后，民主逐漸被確立普適的價(jià)值。十八、十九世紀(jì)，一種不同于古希臘的代議制民主（representative democracy）被提了出來(lái)，并成為現(xiàn)代民主的主流形式，這以洛克和密爾為代表。

代議制民主是大眾參與和精英統(tǒng)治相結(jié)合起來(lái)的產(chǎn)物。公民的民主權(quán)利主要體現(xiàn)在選舉代表的權(quán)利上，公民投完票后便退居一旁，國(guó)家事務(wù)任由“代表”們決定，對(duì)政策和公共事務(wù)的參與主要是間接的。代議制民主與精英主義民主、多元主義民主和多元精英主義民主相連。精英民主主義參與理論的現(xiàn)代鼻祖是熊彼特，達(dá)爾、莫斯卡，米歇爾斯等。熊彼特認(rèn)為，“民主政治的意思只能是：人民有接受或拒絕將要統(tǒng)治他們的人的機(jī)會(huì)”，“民主政治就是政治家的的統(tǒng)治”。⑤約.熊彼特《：資本主義、社會(huì)主義和民主主義》，北京：商務(wù)印書館，1999：429。達(dá)爾是多元主義的代表人物，他認(rèn)為“民主理論是關(guān)于普通公民對(duì)他們的領(lǐng)導(dǎo)者施加一定程度化控制的過(guò)程”。⑥轉(zhuǎn)引自[美]卡羅爾.佩特曼《：參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2006：7莫斯卡認(rèn)為每個(gè)社會(huì)中都是由一個(gè)精英階層統(tǒng)治的。米歇爾斯揭示了“寡頭統(tǒng)治鐵律”，提出了“組織處處意味著寡頭統(tǒng)治”的論點(diǎn)。⑦詳見(jiàn)羅伯特·米歇爾斯《：寡頭統(tǒng)治鐵律——現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)》，天津：天津人民出版社，2003。法國(guó)年鑒學(xué)派代表人物布羅代爾以更精辟更生動(dòng)的語(yǔ)言揭示了人類共同生活這一現(xiàn)實(shí)，具體參見(jiàn)布羅代爾《：15至18世紀(jì)的物質(zhì)文明、經(jīng)濟(jì)與資本主義》（第二卷），施康強(qiáng)譯，北京：三聯(lián)書店1993：509-515。代議制民主認(rèn)為，民主只是一種選擇統(tǒng)治者的制度設(shè)計(jì)，社會(huì)分為有權(quán)的少數(shù)和無(wú)權(quán)的多數(shù)，政治和公共決策有賴于少數(shù)精英智慧、技巧和責(zé)任心。政治和社會(huì)的穩(wěn)定、有效運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于少數(shù)精英。代議制民主和間接參與認(rèn)為，直接民主只適合小國(guó)寡民，隨著國(guó)家規(guī)模和人口數(shù)量的擴(kuò)大，直接民主在技術(shù)上無(wú)法操作，決策成本高昂；普通群眾沒(méi)有足夠的知識(shí)和理性就國(guó)家公共事務(wù)作出正確的判斷和選擇。多數(shù)公民缺乏參與公共事務(wù)的意愿，更缺乏參與公共事務(wù)的能力；過(guò)度和過(guò)泛的公民參與會(huì)使得決策效率低下，社會(huì)和政治不穩(wěn)定，乃至導(dǎo)致多數(shù)人的暴政。

（三）參與民主與公民直接參與的復(fù)興

按照胡偉教授的解釋，在歷史的發(fā)展長(zhǎng)河中，民主理論演化的過(guò)程中一直存在共和主義民主和自由主義之間的理論糾纏。①轉(zhuǎn)引自[美]卡羅爾.佩特曼《：參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2006，推薦序言1-13。

自由主義取向的民主典型是代議制民主，精英主義民主，也稱保護(hù)性民主。這種民主倡導(dǎo)經(jīng)由選舉產(chǎn)生的官員以公民代表的身份，以維護(hù)公民公共利益的名義行使權(quán)力，堅(jiān)持“法治”。這種民主理論把民主視為為達(dá)成政治決定而作出的一種制度安排，諸如通過(guò)選舉競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

自由主義取向的民主和公民參與理論由于以下原因日益遭到批判：當(dāng)代精英主義民主對(duì)個(gè)人自由的壓制；社會(huì)政治生活中普遍存在的不平等；對(duì)微觀層次上民主的忽視。精英的傲慢，官僚主義，政治生活的復(fù)雜性，性別、種族和信息獲取方面的不平等，局限于選舉等政治過(guò)程，以及對(duì)社區(qū)等微觀層面的民主和參與的忽視，導(dǎo)致自由主義取向的民主顯得越來(lái)越有些不合時(shí)宜。由此，“受到20世紀(jì)六七十年代提倡參與式民主的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的滋養(yǎng)，在過(guò)去的20年，以言論和公民參與為中心的規(guī)范性理論變得繁榮興盛?！雹赱美]羅伯特.古丁、漢斯—迪特爾.克林格曼《：政治科學(xué)新手冊(cè)》（下冊(cè)），鐘開(kāi)斌等譯，北京：三聯(lián)書店，2006：684。

共和主義民主取向的民主，包括直接民主和參與民主理論，主張公民對(duì)于公共事務(wù)由公民積極參與?！叭绻裰髦贫葍H僅允許公民為遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)的政治機(jī)構(gòu)選舉代表，以及保證這些公民不受政治濫用權(quán)力的影響，那么民主制度就是一套空洞的制度。完全意義上的民主意味著人們能夠作為公民參與在所有的主要機(jī)構(gòu)中行動(dòng)。”③同上，686。

1960年，阿諾德·考夫曼首次提出了“參與民主”概念，但主要集中于校園活動(dòng)、學(xué)生運(yùn)動(dòng)、工作場(chǎng)所、社區(qū)管理等領(lǐng)域，沒(méi)有上升到政治生活和國(guó)家層面；佩特曼的《參與和民主理論》，提出參與民主理論，主張真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民的直接、充分地參與公共事務(wù)的決策的民主，從政策議程的設(shè)置到政策的執(zhí)行。這一理論得到了麥克弗森、巴伯、哈貝馬斯、羅爾斯和畢塞等學(xué)者的支持。④轉(zhuǎn)引自[美]卡羅爾.佩特曼《：參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2006：8-11。

哈貝馬斯提出了“公共領(lǐng)域”的理論。他認(rèn)為公共領(lǐng)域是介入公共權(quán)力領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的第三域或者中間地帶，是公民自由地討論公共事務(wù)、參與政治的活動(dòng)空間。公共領(lǐng)域凸顯公共性原則，提供了一種保障公眾能夠平等參與公共活動(dòng)的理想性話語(yǔ)交流平臺(tái)，彰顯出民主政治理想——建立一個(gè)民主的、平等參與的、自由討論的社會(huì)。⑤具體論述見(jiàn)，哈貝馬斯《：公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，上海：學(xué)林出版社，1999。巴伯認(rèn)為自由主義民主是一種弱勢(shì)民主，存在內(nèi)在的緊張，它的無(wú)政府主義傾向、最小政府傾向和現(xiàn)實(shí)主義傾向之間是矛盾的，不能形成有關(guān)公民資格、參與、公共利益和公民美德的堅(jiān)實(shí)理論。巴伯的解決方案是強(qiáng)勢(shì)民主，以擴(kuò)大公民對(duì)政治的參與為核心，賦予參與思想以制度和智力上的活力，將擴(kuò)大公民參與予以制度化，促使強(qiáng)勢(shì)參與變?yōu)榭赡芎同F(xiàn)實(shí)。⑥具體論述見(jiàn)，本杰明.巴格《：強(qiáng)勢(shì)民主》，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006。

需要指出的是，包括強(qiáng)勢(shì)民主在內(nèi)的參與民主理論并非要全盤推翻或者取代自由主義民主參與理論，而是對(duì)其局限性和狹隘表示不滿，并提出完善民主和參與的理論。

三、公民參與的關(guān)注焦點(diǎn)與發(fā)展趨向

在民主發(fā)展過(guò)程中，民主究竟意味著某種大眾化的權(quán)力——諸如人民當(dāng)家作主、人民的統(tǒng)治、自主治理，還是意味著為達(dá)成政治決定而作出的一種制度安排——諸如通過(guò)選舉競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)治權(quán)，二者之間一直存在根深蒂固的沖突。⑦轉(zhuǎn)引自[美]卡羅爾.佩特曼《：參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2006：2。

（一）公民參與的關(guān)注焦點(diǎn)

第一個(gè)論及政治和公民參與在實(shí)踐和理論方面重大意義的是托克維爾。⑧[美]安東尼.奧羅姆《：政治社會(huì)學(xué)》，張華青、孫嘉明等譯，上海：上海人民出版社，1989：281。1831年，托克維爾踏上剛剛獨(dú)立不久的美國(guó)，新興的美洲大陸之行給年輕的托克維爾留下深刻的印象，并在回國(guó)之后寫就了不朽名著《論美國(guó)的民主》。托克維爾敏銳地觀察和意識(shí)到，美國(guó)的新制度——民主體制完全不同于古老的歐洲大陸體制，公民廣泛地參與政治生活和社會(huì)公共生活，上至間接選舉國(guó)家元首，議員，下至直接參與村鎮(zhèn)公共事務(wù)；從政治領(lǐng)域——選舉，到行政領(lǐng)域再到司法領(lǐng)域——陪審團(tuán)制度。托克維爾認(rèn)為，這種民主或許“并不給予人民以最精明能干的政府，但能提供最精明能干的政府往往不能創(chuàng)造出來(lái)的東西：使整個(gè)社會(huì)洋溢持久的積極性，具有充沛的活力，充滿離開(kāi)它就不能存在和不論環(huán)境如何不利都能創(chuàng)造出奇跡的精力”。①[法]托克維爾《：論美國(guó)的民主》（上卷），北京：商務(wù)印書館，董果良譯，1997：263。

總體說(shuō)來(lái)，對(duì)公民參與的關(guān)注焦點(diǎn)包括兩個(gè)層面：工具層面和價(jià)值層面。

自由主義取向的公民參與理論對(duì)公民參與的探討主要出于功利主義目的，對(duì)公民參與持警惕乃至懷疑的態(tài)度。在西方，這種擔(dān)憂最早可以追溯到對(duì)古希臘蘇格拉底之死的反思。源自對(duì)法國(guó)大革命過(guò)程出現(xiàn)的過(guò)度暴力與恐懼的深刻反省，也就是多數(shù)暴政問(wèn)題。法國(guó)大革命有著廣泛的公民參與，但是這種參與是無(wú)序的，非理性的，容易被政治人物操縱和利用，參與過(guò)程中充滿暴力和恐懼，并最終以新的專制取代舊的專制而落幕。德國(guó)希特勒通過(guò)民主選舉方式上臺(tái)，納粹制造的大屠殺和二戰(zhàn)帶來(lái)的浩劫更是令人不寒而栗。②許多學(xué)者對(duì)民主和公民參與的警惕和憂慮源自對(duì)多數(shù)暴政的恐懼。勒龐從大眾心理和政治心理層面進(jìn)行了揭示了民主通向獨(dú)裁的心理機(jī)制。當(dāng)個(gè)體加入群體當(dāng)中，其個(gè)性將就被群體所淹沒(méi)，非常容易被蠱惑，被富有政治野心的人物操縱，群體支配著個(gè)人行為，而群體往往是失語(yǔ)的，無(wú)異議的，情緒化和非理性，可能破壞社會(huì)秩序，造成社會(huì)的動(dòng)蕩不安。有關(guān)具體的論述見(jiàn)，古斯塔夫.勒龐《：烏合之眾》，北京：中央編譯出版社，2005。

在中國(guó)，對(duì)公民參與的警惕，同西方的警惕邏輯是一樣的。尤其是，在我國(guó)，對(duì)公民參與的關(guān)切與政治精英和社會(huì)大眾對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的渴求與切膚之痛相聯(lián)系。中國(guó)自清末陷入長(zhǎng)期戰(zhàn)亂動(dòng)蕩，建國(guó)以后，政治運(yùn)動(dòng)和群眾運(yùn)動(dòng)對(duì)社會(huì)的損害在文化大革命達(dá)到頂峰。痛定思痛，政治精英，乃至社會(huì)公眾對(duì)穩(wěn)定的訴求置于首要位置。另一方面，對(duì)公民參與持有深深的懷疑，其理由諸如中國(guó)缺乏民主和自由的傳統(tǒng)，處于發(fā)展的初步階段，人口眾多，大眾文化素質(zhì)普遍比較低，人民缺乏參與公共事務(wù)的能力等。這種論調(diào)一直持續(xù)不衰。

因此，自由主義取向的公民參與關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題是公民參與和政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、決策質(zhì)量和效率之間的關(guān)系，學(xué)者如孫柏瑛、王偉國(guó)、魏星河，等認(rèn)為參與主要是工具意義上的，③由于公民社會(huì)發(fā)育不良，公民參與制度機(jī)制和公民參與意識(shí)能力不足，在此情況下，公民過(guò)度參與勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有社會(huì)秩序造成巨大沖擊，基于此，黨的十七大報(bào)告和國(guó)內(nèi)許多學(xué)者主張公民有序參與，諸如孫柏瑛《：我國(guó)公民有序參與：語(yǔ)境、分歧與共識(shí)》《，中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009（3）：65-71；王維國(guó)《：公民有序政治參與的途徑》，北京：人民出版社，2007；魏星河《：當(dāng)代中國(guó)公民有序政治參與研究》，北京：人民出版社2007；褚松燕《：公民有序參與的影響因素分析》《，學(xué)習(xí)論壇》，2007（7）：73-76，等等。參與使得精英統(tǒng)治獲得一種合法的大眾化基礎(chǔ)。政治體制的穩(wěn)定和決策效率需要不關(guān)心政治階層的存在，過(guò)度的公民參與會(huì)損害政府的效率。亨廷頓認(rèn)為民主不過(guò)是確立權(quán)威的一種手段，過(guò)度的政治參與會(huì)消弱政府權(quán)威，制約統(tǒng)治能力；有效地發(fā)揮民主政治制度的作用往往需要某些個(gè)人或集團(tuán)某種程度上的不關(guān)心和不參與政治。④Crozier，M.，Samuel P.Huntington.The Crisisof Democracy，New York University Press，1975.實(shí)際上，在精英主義民主參與理論眼里，參與不具有特殊的或關(guān)鍵性的地位。

共和主義取向的民主和公民參與理論認(rèn)為公民參與本身就是價(jià)值。持這種觀點(diǎn)包括古典民主、參與民主和巴伯的“強(qiáng)勢(shì)民主”等參與民主理論，以及社群主義和公共行政中的新公共行政理論和新公共服務(wù)理論等等。哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”理論首先是哲學(xué)意義上的，巴格的強(qiáng)勢(shì)民主理論是對(duì)現(xiàn)代“瘦民主”的批判，主張更多地由公民自主治理而不是由代表治理。因此，其對(duì)公民參與的關(guān)注焦點(diǎn)是公民參與和憲政框架、民主、法治和自由等價(jià)值的內(nèi)在聯(lián)系，關(guān)注公民參與和公民精神、公民的自立、自主、自治精神和自主治理的關(guān)系。

（二）公民參與的發(fā)展趨向

公民參與經(jīng)歷了一個(gè)從直接參與到間接參與，再到對(duì)間接參與的不滿和對(duì)直接參與的強(qiáng)調(diào)和嘗試；從狹隘的政治參與再到對(duì)包括政治在內(nèi)的政策過(guò)程和公共事務(wù)的參與；從宏觀的政治、政策和公共行政參與到社區(qū)層面的微觀參與；從現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的參與到虛擬參與的興起。

其一，從直接參與到間接參與再到直接參與

如前所述，在公民參與發(fā)展和理論演變過(guò)程中，古典民主主義參與是直接參與。但古典主義民主主義和直接參與是短暫的，隨著城邦和國(guó)家規(guī)模的擴(kuò)大，社會(huì)分工和參與以及決策成本考量，公民直接參與開(kāi)始衰落，代議制民主和間接參與開(kāi)始興起，并長(zhǎng)期以來(lái)成為主流形式。

但代議制民主和間接參與又受到了參與民主的批判，參與民主、強(qiáng)勢(shì)民主和協(xié)商民主是其中的典型代表，主張公民更多更廣泛地參與公共生活各個(gè)層面和領(lǐng)域之中。與此同時(shí)，在政治選舉層面，公民對(duì)政治人物的選舉則經(jīng)歷了從間接選擇（參與）到直接選舉參與，也就是普選。

其二，從政治參與到政策過(guò)程、公共行政參與

在代議制民主流行之后，公民參與更多地局限于政治領(lǐng)域，即選舉政治人物和代表（議員）。選舉投票完畢之后，公民然后就退居一旁。很顯然，如果公民參與僅僅局限于選舉、投票等政治領(lǐng)域，未免過(guò)于狹隘了。政府職能的擴(kuò)張，行政國(guó)家的出現(xiàn)，公共行政和政策對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活影響越來(lái)越大，狹隘的政治參與越來(lái)越受到了批判。

公共政策作為對(duì)社會(huì)資源和價(jià)值的一種權(quán)威性分配①D.Easton.The Political System.New York：Kropf，1953，pp.29-130.，公民對(duì)公共政策過(guò)程和公共行政的參與日益顯得重要?？梢哉f(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)，如果公民不能參與政策過(guò)程和公共行政，主權(quán)在民將會(huì)變得空洞，民主根基將會(huì)受到動(dòng)搖，公民的聲音和利益將無(wú)法得到有效保障。因此，托馬斯等人認(rèn)為，有效吸納公民參與公共決策，參與政策過(guò)程是公共管理者需具備的新技能和新策略要求。②具體論述見(jiàn)，約翰·克萊頓·托馬斯《：公共決策中的公民參與——公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005。

其三，從政治等宏觀層面的參與到社區(qū)等微觀層面的參與

公民參與一個(gè)重大轉(zhuǎn)向和發(fā)展趨向是對(duì)公民參與社區(qū)等微觀領(lǐng)域治理的重視和強(qiáng)調(diào)。長(zhǎng)期以來(lái)，公民參與的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域是政治領(lǐng)域，尤其是政治選舉層面，其后強(qiáng)調(diào)對(duì)公共政策和公共行政領(lǐng)域的參與。實(shí)際上，社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，公民參與首先是微觀領(lǐng)域的參與。

新公共行政代表人物弗雷德里克森認(rèn)為，美國(guó)建國(guó)的初期，公民自動(dòng)地組織成公眾組織，積極處理現(xiàn)實(shí)中不斷出現(xiàn)的各種公共事務(wù)。但隨著都市化、專業(yè)化和工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，活躍的公民精神開(kāi)始衰退，公民組織起來(lái)不是為了直接解決問(wèn)題，提供社區(qū)公共服務(wù)，而是組織成利益集團(tuán)對(duì)政府施加壓力。因此，他認(rèn)為，需要重建充滿活力、自我管理的公民精神。因此，微觀層面的參與，諸如鄉(xiāng)村自治、社區(qū)自治、鄰里互助、志愿組織和非政府組織等參與治理日漸受到重視。③Frederickson H.G.，The Spiritof Public Administration，San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1997：3-5.

其四，從物理空間參與到虛擬參與的興起

在人類的長(zhǎng)期歷史長(zhǎng)河里，人類活動(dòng)都是在物理空間展開(kāi)的，公民參與公共事務(wù)是在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景進(jìn)行的。自從計(jì)算機(jī)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)以及互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，一種新的參與形式和模式——虛擬參與崛起?；ヂ?lián)網(wǎng)構(gòu)筑了一個(gè)全新的空間——虛擬空間，一個(gè)個(gè)人隱匿在電腦背后，其結(jié)構(gòu)情境不同于現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的公共空間。網(wǎng)絡(luò)是新生的寵兒，集文字、圖像、聲音與視頻于一體。網(wǎng)絡(luò)是非中心化的結(jié)構(gòu)，開(kāi)放，突破時(shí)空約束，可以進(jìn)行一對(duì)多，多對(duì)多互動(dòng)；網(wǎng)絡(luò)信息幾乎是無(wú)限量的，不受版面限制，在技術(shù)上，不會(huì)造成擁擠。在這個(gè)虛擬空間里，公民參與公共事務(wù)模式不同于現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中公民參與公共事務(wù)的模式，網(wǎng)絡(luò)參與是自由的，參與形式更加多樣和豐富。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)信息可能失真，有失偏頗；參與是匿名的，更有可能不負(fù)責(zé)任，非理性的。

從參與角度而言，在虛擬參與形式下，非網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公民參與隱患可能不復(fù)存在。物理空間的參與下，制度的滯后和公民社會(huì)發(fā)育不全，憲政框架不夠成熟背景下，公民過(guò)度參與會(huì)對(duì)現(xiàn)有秩序和穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)參與則不然，虛擬的辯駁，思考過(guò)程中最終占據(jù)上風(fēng)的意見(jiàn)將是理性的聲音，而不是謊言和語(yǔ)言暴力；從網(wǎng)絡(luò)參與到物理空間參與，有一個(gè)轉(zhuǎn)換過(guò)程，因此網(wǎng)絡(luò)參與并不直接對(duì)現(xiàn)實(shí)秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)和沖擊。一個(gè)顯而易見(jiàn)的例子是，50萬(wàn)人集聚街頭、廣場(chǎng)參與公共議題和50萬(wàn)網(wǎng)民在在線參與同一公共問(wèn)題的討論，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)秩序的挑戰(zhàn)迥然有異。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)社會(huì)影響究竟為何，未來(lái)會(huì)怎么樣，并沒(méi)有形成定見(jiàn)，烏托邦和反烏托邦觀點(diǎn)并存。但可以肯定是，網(wǎng)絡(luò)參與的影響力在日漸凸顯，忽視網(wǎng)絡(luò)參與的力量顯然是不明智的。

四、簡(jiǎn)評(píng)

由于我國(guó)政治體制與西方政治制度迥然不同，公民文化也存在巨大差異。因此，在解讀西方公民參與理論演變和焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移，必須將東西方發(fā)展階段的不同，制度差異納入考查的視野，否則將不可避免地對(duì)西方公民參與理論產(chǎn)生誤讀。

沒(méi)有公民的積極有效參與，將無(wú)法保證精英決策合乎公益，保證決策和執(zhí)行的效率。其緣由在于，一方面，精英也受困于如哈耶克所言的知識(shí)與理性的有限性約束。哈耶克令人信服地指出，由于理性的不及性、知識(shí)信息的天然分散性和社會(huì)科學(xué)不可仿自然科學(xué)性的洞見(jiàn)，任何個(gè)人、組織的能力都極為有限。①哈耶克對(duì)此的具體論述見(jiàn)，[英]哈耶克《：通往奴役之路》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997《；致命的自負(fù)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000，等。另一方面，制定和執(zhí)行公共政策的政治官員和行政官僚都是經(jīng)濟(jì)人，“那些處于掌握決策權(quán)的政治和管理地位上的人和我們其他人并沒(méi)有多大差別，他們總想成為個(gè)人效用最大化者”。②詹姆斯.M.布坎南《：赤字中的民主：凱恩斯勛爵的政治遺產(chǎn)》，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院，1988：116。精英主義決策在缺乏公民參與的情況下，更難以符合普通公民的利益。的確，把政治等同于市場(chǎng)，借用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)或許過(guò)于簡(jiǎn)單；但是，若把公職人員假設(shè)都是大公無(wú)私者，就過(guò)于天真了。

因此，公民參與極其重要。公民參與既關(guān)系到主權(quán)在民理念的落實(shí)和體現(xiàn)問(wèn)題，又關(guān)系到對(duì)精英和官僚的監(jiān)督制約問(wèn)題；既關(guān)系到公民利益和聲音的表達(dá)和保障問(wèn)題，又關(guān)系到公民精神的培育和公民自主治理能力問(wèn)題。

在我國(guó)，就直接參與和間接參與而言，我國(guó)現(xiàn)有的直接參與還顯得不足。在選舉過(guò)程中，公民的參與主要還是動(dòng)員型和被動(dòng)型的，積極、主動(dòng)的參與比較缺乏。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市實(shí)行的直接選舉，但缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)；在地市及省以上實(shí)行的是間接選舉。直接選舉是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，也正因?yàn)槿绱?，鄧小平同志曾?jīng)在上世紀(jì)指出，中國(guó)在下個(gè)世紀(jì)（也就是本世紀(jì)），約建國(guó)一百周年時(shí)，條件成熟了，可以搞直選。③《鄧小平文選》第三卷第220頁(yè)。

我國(guó)公民參與更多表現(xiàn)在公共政策和公共行政領(lǐng)域，遵循的是“行政吸納政治”的邏輯。在政策過(guò)程和公共行政領(lǐng)域，我國(guó)傳統(tǒng)公民參與方式和政府吸納民意機(jī)制都存在諸多問(wèn)題，信訪和群體性事件都難以有效保障民意的輸入。由于公民社會(huì)發(fā)育不全，公民在社區(qū)等微觀層面的參與和自主治理的意識(shí)和能力不足，與此同時(shí)，這方面的參與開(kāi)始受到重視，民間組織和參與日趨活躍。尤其是網(wǎng)絡(luò)參與引人注目，影響力不斷增強(qiáng)，許多重大事件中都凸顯了網(wǎng)絡(luò)參與和網(wǎng)絡(luò)輿論的魅力和魔力。

由于公民參與機(jī)會(huì)有限，制度保障不足，導(dǎo)致公民參與實(shí)踐匱乏，進(jìn)而影響公民參與的能力和意識(shí)，群體性事件沖擊現(xiàn)有社會(huì)秩序，對(duì)社會(huì)急劇變革的適應(yīng)能力較差；同時(shí)，由于渴求穩(wěn)定，畏懼公民參與而對(duì)公民參與采取了抑制和控制，使得公民參與權(quán)難以落實(shí)，由此陷入兩難境地而無(wú)法自拔。

因此，國(guó)內(nèi)研究公民參與和公民參與實(shí)踐的重點(diǎn)應(yīng)該是探索如何擴(kuò)大公民參與權(quán)和有效引導(dǎo)公民有序參與問(wèn)題，包括公民參與權(quán)途徑與渠道的擴(kuò)大，公民參與權(quán)的制度保障，引導(dǎo)公民有序參與的策略，媒體和網(wǎng)絡(luò)參與的有效利用等?！?/p>