區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制協(xié)調(diào)機(jī)制淺析

周 菊

(廣東省委黨校,廣東 廣州 510053)

從長(zhǎng)江三角洲、泛珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成到環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展,從推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地到促進(jìn)中部地區(qū)崛起,我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)取得令人注目的成就,并日益凸現(xiàn)出在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展需要有統(tǒng)一、完善的法制作保障。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,各地經(jīng)濟(jì)法制的不協(xié)調(diào),直接影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程,已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的羈絆。只有建立和健全區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制,才能消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的不一致、不協(xié)調(diào),減少交易成本,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與社會(huì)和諧發(fā)展。

一、建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法制協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性和可行性

(一)國(guó)家統(tǒng)一的法制往往滿(mǎn)足不了特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展需要有統(tǒng)一、完善的法制作保障。近些年,國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)對(duì)克服資源浪費(fèi)、避免重復(fù)建設(shè)、解決地方發(fā)展不均衡等問(wèn)題作了一些規(guī)范,國(guó)務(wù)院也及時(shí)制定了一系列解決問(wèn)題的政策,提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),但相對(duì)于地方而言,這些法規(guī)政策往往是原則性強(qiáng)、操作性弱,在執(zhí)行過(guò)程中即使制定了實(shí)施性的地方性法規(guī),也因各地規(guī)定不盡一致,進(jìn)而使遇到的問(wèn)題不能從區(qū)域發(fā)展的角度得到妥善解決。因此,要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,國(guó)家統(tǒng)一的法制往往滿(mǎn)足不了特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問(wèn)題還需要在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌解決,需要在區(qū)域內(nèi)建立起長(zhǎng)效的法律機(jī)制,依靠法律手段整合區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源,保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有均衡性和連續(xù)性。這樣,法制建設(shè)的任務(wù)也就只能由區(qū)域內(nèi)各獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)分別完成,各自實(shí)現(xiàn)。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,省一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、省會(huì)所在地的市及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有地方性法規(guī)制定權(quán),省一級(jí)人民政府、省會(huì)所在地的市及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府具有地方政府規(guī)章制定權(quán)。它們通過(guò)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章,可以彌補(bǔ)國(guó)家法律的不足,進(jìn)一步健全和完善法制。但地方性法規(guī)和規(guī)章都只能在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生作用,各地所進(jìn)行的法制建設(shè)都有區(qū)域邊界,而不能作用于其他行政區(qū)域。因此,對(duì)多區(qū)域、多主體的法制建設(shè)和法律實(shí)施活動(dòng),要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,必須予以協(xié)調(diào)。

(二)建立區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制是克服地區(qū)利益沖突的前提條件

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)地方政府已逐步成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立主體。根據(jù)政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,各地方政府都可以看作是一個(gè)個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的 “理性人”,都想盡可能實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化,地區(qū)之間必然存在利益沖突。特別是目前在對(duì)地方政府工作業(yè)績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)上,地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度往往是最重要的指標(biāo),從而使得地方保護(hù)主義盛行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同和地區(qū)間重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象比比皆是。發(fā)生地區(qū)利益沖突最明顯的領(lǐng)域是區(qū)域環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、土地資源開(kāi)發(fā)、資本市場(chǎng)資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等幾個(gè)方面。這幾個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)對(duì)上述地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度產(chǎn)生重大的影響,從而形成最大的地區(qū)利益沖突和協(xié)調(diào)障礙。在這些障礙的影響下,市場(chǎng)配置資源的功能受阻、地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象頻發(fā)、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、環(huán)境污染惡化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、人才資源浪費(fèi)等一系列現(xiàn)象,使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展成為空話(huà)。[1]盡管區(qū)域內(nèi)各地方國(guó)家機(jī)關(guān)都認(rèn)識(shí)到共同體的利益同一于各成員的共同利益,但由于該共同利益并不同一于各成員的自我利益,因此對(duì)地方法制建設(shè)和統(tǒng)一法律在本地區(qū)的實(shí)施往往會(huì)采取以追求自身利益最大化為目的的機(jī)會(huì)主義行為。[2]這種行為顯然不符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,且又無(wú)法運(yùn)用統(tǒng)一法律來(lái)予以規(guī)范。解決這些問(wèn)題,往往不是哪一個(gè)地方政府或其他國(guó)家機(jī)關(guān)所能勝任。區(qū)域內(nèi)各地方國(guó)家機(jī)關(guān)怎樣做出積極的充分的回應(yīng),怎樣通過(guò)法律規(guī)范降低合作關(guān)系的交易成本,如何建立有效的跨域或跨界的法制協(xié)調(diào),值得我們認(rèn)真思考。

(三)我國(guó)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的實(shí)踐嘗試說(shuō)明其不僅必要而且可行

為了解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題,國(guó)內(nèi) “長(zhǎng)三角”、“泛珠三角”、“京津冀”、“中部”、“西部”和東北老工業(yè)基地等地區(qū)都紛紛進(jìn)行法制協(xié)調(diào)嘗試,目前主要是通過(guò)政府間協(xié)議機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。例如,2001年 7月,上海市與江西省在上海簽訂《上海市江西省加強(qiáng)全面合作協(xié)議》,這是改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)第一份由不同地區(qū)政府部門(mén)簽署的省級(jí)政府間協(xié)議。2004年 6月 3日,泛珠三角區(qū)域政府行政首長(zhǎng)在廣州簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》,這是中國(guó)迄今為止規(guī)模最大、范圍最廣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。2005年 7月 25日,在第二屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇上,“9+2”各方代表討論通過(guò)了《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006一 2020)》。其中,泛珠三角區(qū)域合作的一項(xiàng)重要方面就是立法合作。近些年,泛珠三角各成員之間簽訂了大量的政府間協(xié)議,廣泛涉及交通、能源、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、投資、旅游、就業(yè)服務(wù)、信息化、科教文化、環(huán)境保護(hù)及公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。2009年 1月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 (2008-2020年)》,提出了“推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、推進(jìn)粵港澳更緊密合作、深化泛珠江三角洲區(qū)域合作”的政策建議。為推進(jìn)《綱要》的實(shí)施,廣東省人民政府和香港特別行政區(qū)政府于 2010年 4月 7日在北京正式簽署了《粵港合作框架協(xié)議》?！痘洶暮献骺蚣軈f(xié)議》也將于近期完成并上報(bào)中央?？梢灶A(yù)見(jiàn),泛珠江三角洲區(qū)域的省級(jí)政府間今后會(huì)簽署更多的合作協(xié)議。

從我國(guó)區(qū)域合作的實(shí)踐來(lái)看,政府間協(xié)議已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作和解決區(qū)域爭(zhēng)端的最為重要的法制協(xié)調(diào)機(jī)制之一。[3]這些政府間協(xié)議為地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中調(diào)整和創(chuàng)新政府及政府部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)造了新的范例,對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域性立法資源共享,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等,起到了十分重要的作用,也對(duì)縱深推進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生了積極影響。

2006年 7月 17日,黑龍江、吉林、遼寧三省正式簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》,確定采取緊密型、半緊密型和分散型三種協(xié)作方式。對(duì)于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目,三省將成立聯(lián)合工作組;對(duì)于共性的立法項(xiàng)目,由一省牽頭組織起草,其他兩省予以配合;對(duì)于三省有共識(shí)的其他項(xiàng)目,由各省獨(dú)立立法,而結(jié)果三省共享。在工作方式上,每年年底三省政府法制辦將舉辦一次主任聯(lián)席會(huì)議,研究確定立法協(xié)作項(xiàng)目和論證項(xiàng)目,協(xié)調(diào)立法區(qū)域協(xié)作的重大事項(xiàng);而每年一兩次的立法業(yè)務(wù)會(huì)議則執(zhí)行落實(shí),具體工作由立法項(xiàng)目的承辦處室負(fù)責(zé)。[4]《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)區(qū)域性立法協(xié)作框架的先河,率先打破政府立法隔閡,嘗試橫向間的協(xié)作立法,用以消弭區(qū)域間沖突。同時(shí),協(xié)議的簽訂有利于整合三省立法資源、降低立法成本、提高立法質(zhì)量和效率。[5]

二、美國(guó)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國(guó)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的實(shí)踐

從美國(guó)的法律史來(lái)看,同時(shí)具有州法和合同性質(zhì)的州際協(xié)定是最重要的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制,而行政協(xié)議的盛行則是其最新的發(fā)展趨勢(shì)。美國(guó)的州際協(xié)定最早起源于北美殖民地時(shí)代英屬殖民地間邊界和土地爭(zhēng)端治理中的“協(xié)議”程序。到美國(guó)建國(guó)后,對(duì)持續(xù)地解決殖民地間邊界爭(zhēng)端的方法的要求最終導(dǎo)致了“州際協(xié)定”最早在《邦聯(lián)條例》中體現(xiàn),并隨后在美國(guó)聯(lián)邦憲法中被繼承和被正式制度化,標(biāo)志著州際協(xié)議進(jìn)入了正式化與永久化發(fā)展階段。

《邦聯(lián)條例》中第 6條規(guī)定:“除非經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)會(huì)的同意,并且具體指出該協(xié)定的目的以及持續(xù)的期間,任何兩個(gè)或者更多的州不能簽訂州際協(xié)定、結(jié)成邦聯(lián)或同盟?！泵绹?guó)《憲法》第 1條第10款第 3項(xiàng)最終出臺(tái)了 “協(xié)定條款”: “任何一州,未經(jīng)國(guó)會(huì)同意……不得與它州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟?！痹凇案ゼ醽喸V田納西州”案中,確定了只有那些觸及到聯(lián)邦政府權(quán)力或可能改變聯(lián)邦體制內(nèi)力量平衡的政治性協(xié)定仍需國(guó)會(huì)批準(zhǔn),其他的非政治性協(xié)定則不必經(jīng)國(guó)會(huì)明示批準(zhǔn)亦可生效。

由于美國(guó)《憲法》的授權(quán)和州際法律制度的不斷完善,州際協(xié)定開(kāi)始廣泛地適用于各個(gè)領(lǐng)域。從 1941年到 1969年,美國(guó)各州締結(jié)了 100多個(gè)州際協(xié)定。到了 20世紀(jì) 60年代,州際協(xié)定已經(jīng)成為美國(guó)最為重要的區(qū)域法制的協(xié)調(diào)機(jī)制。各州開(kāi)始逐漸增加使用州際協(xié)定的頻率。各州政府習(xí)慣于通過(guò)州際協(xié)定的方式來(lái)設(shè)立一些州際機(jī)構(gòu)。[6]州際協(xié)定的最新發(fā)展趨勢(shì)是行政協(xié)議的興起。近年來(lái),新締結(jié)的州際協(xié)定數(shù)量開(kāi)始逐年下降,而正式和非正式的州際行政協(xié)議卻為各州的官員所熱衷,其簽訂數(shù)量急劇上升。與州際協(xié)定相比,行政協(xié)議的成立及生效并不需要經(jīng)過(guò)州的立法程序,也不需要征得美國(guó)國(guó)會(huì)的同意,只要行政首長(zhǎng)達(dá)成一致意思表示,行政協(xié)議就能成立。對(duì)于非正式的行政協(xié)議,締結(jié)程序則更為簡(jiǎn)便。同樣,行政協(xié)議的修改程序也相對(duì)簡(jiǎn)單,這種相對(duì)簡(jiǎn)易的程序使得行政協(xié)議具有很強(qiáng)的彈性或靈活性,足以應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)變遷。[6]

(二)美國(guó)法制協(xié)調(diào)機(jī)制的可借鑒之處

作為單一制國(guó)家,我國(guó)中央與地方的立法關(guān)系的運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)法制協(xié)調(diào)機(jī)制的依賴(lài)要小得多,但是隨著中央的放權(quán),目前我國(guó)地方立法對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整在深度和廣度上持續(xù)加強(qiáng),總體呈膨脹趨勢(shì)。在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過(guò)程中,地方立法之間的沖突問(wèn)題日漸突出。我們必須設(shè)計(jì)出區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制解決我國(guó)地方立法之間的橫向沖突,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障。而美國(guó)的法制協(xié)調(diào)機(jī)制比較發(fā)達(dá),值得我們借鑒。

1.區(qū)域法制協(xié)調(diào)活動(dòng)一定要限于立法權(quán)限范圍內(nèi)。在聯(lián)邦制下,美國(guó)州權(quán)相對(duì)較大,所以美國(guó)州際協(xié)定所涉及的內(nèi)容非常廣泛,但是也有一定限制,那些觸及到聯(lián)邦政府權(quán)力或可能改變聯(lián)邦體制內(nèi)力量平衡的政治性協(xié)定需國(guó)會(huì)批準(zhǔn),方可生效。在我國(guó),各個(gè)地方立法主體也要恪守其立法權(quán)限,在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行區(qū)域立法協(xié)調(diào)行動(dòng),不能與中央立法有所抵觸。區(qū)域立法協(xié)調(diào)的事項(xiàng)應(yīng)該集中在區(qū)域各行政區(qū)所面臨的共同問(wèn)題以及與其他區(qū)域相比的特殊問(wèn)題上,以彌補(bǔ)國(guó)家立法的不足。

2.在區(qū)域法制協(xié)調(diào)過(guò)程中一定要尊重各行政區(qū)的平等地位。平等是美國(guó)各州達(dá)成州際協(xié)定的基礎(chǔ),地位平等才有合作的可能。地位平等引申出利益平等,締約各州的利益都是平等的,確保各方利益的充分表達(dá),也才可能有合作的可能。我國(guó)區(qū)域范圍內(nèi)各省 (自治區(qū)、直轄市)的地位也是平等的,利益也是平等的,在區(qū)域法制協(xié)調(diào)過(guò)程中要充分注意民主性,才有可能達(dá)到立法共贏的目標(biāo)。

3.地方政府和地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該在區(qū)域法制協(xié)調(diào)中扮演主要角色。美國(guó)州際協(xié)定是由州政府簽訂由州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)從而具有法律意義。在我國(guó),地方立法主體是地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然,目前實(shí)踐中,各省的行政機(jī)關(guān)合作的緊密程度相對(duì)比較高,我國(guó)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的實(shí)踐主要是集中在政府層面的立法協(xié)調(diào)。

4.在區(qū)域法制協(xié)調(diào)過(guò)程中不必改變各省 (自治區(qū)、直轄市)的行政區(qū)劃。美國(guó)州際協(xié)定的經(jīng)驗(yàn)表明,除了聯(lián)邦的法制統(tǒng)一工作外,各州通過(guò)合作或協(xié)調(diào)也可以在原有的法治的框架下實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法的和諧有序和行政上的合作與協(xié)調(diào),而不必改變各自的版圖。我國(guó)區(qū)域法制協(xié)調(diào)工作也完全可以借助區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制,解決跨界問(wèn)題,推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,而不必改變行政區(qū)劃,從而觸動(dòng)我國(guó)的憲政體制。

5.目前我國(guó)的區(qū)域合作協(xié)議法律效力模糊不清,普遍缺乏可操作性,也沒(méi)有責(zé)任條款和救濟(jì)途徑,其運(yùn)行現(xiàn)狀并不理想。而在美國(guó),因?yàn)槊绹?guó)憲法的充分保障以及本身具有的合同性質(zhì),州際協(xié)定的效力是優(yōu)先于成員州之前頒布的法規(guī),也優(yōu)先于之后新制定的法規(guī),同時(shí),州際協(xié)定的締結(jié)、修改、終止和執(zhí)行已經(jīng)有一套完善的程序,值得我們借鑒。

6.美國(guó)州際協(xié)定設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu),而且這個(gè)機(jī)構(gòu)具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性,這為州際協(xié)定的實(shí)施提供了保障。因?yàn)閰f(xié)定簽署后不會(huì)自發(fā)地執(zhí)行,需要設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)組織工作、執(zhí)行協(xié)定、解決紛爭(zhēng)。因此,我國(guó)在區(qū)域法制協(xié)調(diào)活動(dòng)中也可以考慮設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作,使協(xié)調(diào)工作落到實(shí)處。否則,各項(xiàng)法制協(xié)調(diào)的制度設(shè)計(jì)可能因缺乏實(shí)施主體而成為空殼。

三、構(gòu)建我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制協(xié)調(diào)機(jī)制

就解決我國(guó)區(qū)域內(nèi)各地地方立法和政策的差異性問(wèn)題,學(xué)者們?cè)岢鲞^(guò)多種方案:其一,根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)域相一致的原則,重新劃定行政區(qū)域或者增設(shè)大行政區(qū),并建立相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān),進(jìn)行區(qū)域立法;其二,專(zhuān)門(mén)成立區(qū)域性立法機(jī)構(gòu),統(tǒng)一區(qū)域立法;其三,由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行立法,或者由中央政府牽頭制定適用于特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域的相關(guān)制度;其四,區(qū)域內(nèi)各地方政府和立法機(jī)關(guān)之間通過(guò)磋商與合作,協(xié)調(diào)相關(guān)制度。

由于我國(guó)行政區(qū)劃的改變屬于國(guó)務(wù)院的職權(quán),而創(chuàng)設(shè)新的立法機(jī)構(gòu)會(huì)涉及憲政制度,因此,第一、二種方案在近期是不太切合實(shí)際的。根據(jù)第三種方案進(jìn)行區(qū)域性立法,特別是進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃,是十分必要的,如《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》,但是這種區(qū)域性立法著力解決的是區(qū)域性的重大問(wèn)題,而對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的大量事務(wù),還需要地方立法機(jī)關(guān)和政府充分發(fā)揮積極性和主動(dòng)性去處理和解決。筆者認(rèn)為,通過(guò)構(gòu)建區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制①本文所講的法制協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指立法層面的,不包括執(zhí)法、司法等。解決區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題,有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

(一)區(qū)域法制協(xié)調(diào)首先是建立區(qū)域內(nèi)地方政府間法制協(xié)調(diào)機(jī)制

從長(zhǎng)三角、泛珠三角等區(qū)域近年來(lái)實(shí)踐探索的情況來(lái)看,加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的磋商和合作,建立起各種聯(lián)席會(huì)議制度、簽訂各種框架協(xié)議是協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制的常規(guī)做法,是一種典型的政府間法制協(xié)調(diào)機(jī)制。合作協(xié)議的廣泛簽訂,極大地增強(qiáng)了地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作意識(shí),有利于區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)法制的協(xié)調(diào)。但是,在區(qū)域地方政府簽訂和落實(shí)合作協(xié)議的過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題,比如做表面文章,協(xié)議內(nèi)容空泛,或者協(xié)議簽署不夠規(guī)范,落實(shí)不夠到位等等,其主要原因是我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于合作協(xié)議的性質(zhì)及其效力不明確。我國(guó)《立法法》僅對(duì)國(guó)務(wù)院跨部委的行政事務(wù)的相關(guān)行政規(guī)章的制定作出了規(guī)定,而對(duì)于跨省、市的行政事務(wù)的處理并未作出制度安排,區(qū)域合作協(xié)議似乎存在著合憲性缺失的問(wèn)題。

然而,我國(guó)憲法和法律雖沒(méi)有明確賦予地方政府間締結(jié)協(xié)議的權(quán)力,但同樣也沒(méi)有禁止性的規(guī)定。因此,有學(xué)者認(rèn)為,《憲法》與《地方組織法》實(shí)際上暗示或間接賦予了政府間協(xié)議的締結(jié)權(quán),只要在憲法和法律規(guī)定的管理權(quán)限范圍內(nèi),地方政府之間就有權(quán)締結(jié)政府間協(xié)議。[3]對(duì)此,筆者持贊同意見(jiàn)。因?yàn)槲覈?guó)《憲法》、《地方組織法》雖然沒(méi)有類(lèi)似美國(guó)憲法的“協(xié)定條款”,但仍然賦予地方政府管理地方事務(wù)的職權(quán)。區(qū)域合作協(xié)議實(shí)際上是各地方政府根據(jù)《憲法》和《地方組織法》等法律所賦予的行政管理職權(quán)的一種運(yùn)用方式,仍然屬于行政法律關(guān)系的范疇之內(nèi),同時(shí),它又不同于傳統(tǒng)上政府直接針對(duì)相對(duì)人作出具體或抽象行政行為的權(quán)力運(yùn)作方式,而是通過(guò)跨行政區(qū)域的不同地方政府間達(dá)成一致意思締結(jié)協(xié)議的方式。訂立該類(lèi)協(xié)議的目的在于通過(guò)政府之間的合作,協(xié)調(diào)統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各地方政府的經(jīng)濟(jì)政策,減少甚至消除因不同行政區(qū)劃之間的政策差異所導(dǎo)致的發(fā)展不平衡,充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。從形式上看,該類(lèi)協(xié)議是主體雙方平等協(xié)商一致的結(jié)果,符合民事合同的基本特點(diǎn),但是由于其主體是行政機(jī)關(guān),所處分的是行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán),因而不是普通的民事或商事合同,與單方行政行為、外部行政合同和內(nèi)部行政合同也有著本質(zhì)的區(qū)別,是典型的行政協(xié)定,屬于廣義行政合同的一種類(lèi)型。[7]對(duì)于這種新型的行政行為,不僅需要我們從法理上去深入探究,同時(shí)更需要立法者予以高度重視,加強(qiáng)與其相關(guān)的法制建設(shè)。

(二)區(qū)域法制協(xié)調(diào)更重要的是建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方政府之間的磋商協(xié)議是各地政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的必然要求和現(xiàn)實(shí)選擇。但若要從根本上解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的挑戰(zhàn),建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制則是重中之重。通過(guò)區(qū)域立法協(xié)調(diào),可以維護(hù)法制統(tǒng)一,消除制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制與機(jī)制性障礙,加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展提供法制保障。

所謂立法協(xié)調(diào)機(jī)制,就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱(chēng)。就目前而言,成立一個(gè)跨省的區(qū)域性立法機(jī)構(gòu)存在著憲政制度上的障礙;讓區(qū)域內(nèi)享有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)或地方政府聯(lián)合起來(lái)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章,既無(wú)實(shí)體法上的依據(jù),也無(wú)程序法上的保障。因此,只能構(gòu)建區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制,以保障區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下內(nèi)容:

1.區(qū)域立法協(xié)調(diào)主體和具體工作機(jī)構(gòu)

從法理上看,區(qū)域立法協(xié)調(diào)主體應(yīng)包括依法享有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府,但筆者主張,應(yīng)該由省級(jí)人大及其常委會(huì)和省級(jí)人民政府代表本地區(qū)與區(qū)域內(nèi)的其他同級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法協(xié)調(diào)。因?yàn)?區(qū)域立法協(xié)調(diào)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中出現(xiàn)的新生事物,缺乏相關(guān)法律的規(guī)范,有可能形成對(duì)國(guó)家立法權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一法制的侵害,所以,我們?cè)谕菩羞@一創(chuàng)新機(jī)制時(shí)要十分慎重,權(quán)力不易下放過(guò)低。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)的具體工作機(jī)構(gòu)目前主要是聯(lián)席會(huì)議,即由各省 (自治區(qū)、直轄市)的人大常委會(huì)或政府定期舉行區(qū)域立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議,就區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有關(guān)立法事項(xiàng)進(jìn)行交流與協(xié)調(diào),達(dá)成共識(shí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,在舉辦立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上,待條件成熟時(shí)可以聯(lián)合成立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——“區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)”,可由省級(jí)人大常委會(huì)和政府分管立法的負(fù)責(zé)人、法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和法律專(zhuān)家組成,積極促進(jìn)區(qū)域的立法合作,協(xié)調(diào)解決立法沖突,保障區(qū)域的和諧發(fā)展。

2.區(qū)域立法協(xié)調(diào)的具體方式

區(qū)域立法協(xié)調(diào)的具體方式主要有立法信息交流共享和共同立法等。構(gòu)建區(qū)域立法信息交流平臺(tái),加強(qiáng)日常信息交流與反饋,相互借鑒各自在立法工作中的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)資源共享。立法上的信息交流和共享,只是區(qū)域立法協(xié)調(diào)的初級(jí)形式,是區(qū)域立法協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)和開(kāi)端。真正意義上的區(qū)域立法協(xié)調(diào),是區(qū)域立法協(xié)調(diào)主體對(duì)某一事項(xiàng)的共同立法,這是區(qū)域立法協(xié)調(diào)的高級(jí)形式,也是最根本的形式。

3.區(qū)域立法協(xié)調(diào)的程序

創(chuàng)新區(qū)域立法程序。具體可以采取的措施有:第一,在立法前將立法的信息在更廣泛的范圍內(nèi)公開(kāi),不僅讓本省、市范圍內(nèi)的公眾知曉,也要讓利益相關(guān)的其他省、市的公眾知曉。第二,在地方立法中通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或者通過(guò)新聞媒體等方式,廣泛征求公眾意見(jiàn),擴(kuò)大利益表達(dá)的范圍。第三,建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)擬要通過(guò)的立法或其他規(guī)范性文件草案文本,可以在公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布,鼓勵(lì)公眾參與評(píng)價(jià),廣泛吸收各方面的合理意見(jiàn),使出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章更加完善。[8]

4.區(qū)域立法的備案審查制度

全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院要重視對(duì)區(qū)域立法的備案審查工作,加強(qiáng)對(duì)區(qū)域立法的事后監(jiān)督,防止違反國(guó)家法律、行政法規(guī)和上位規(guī)章以及國(guó)家整體規(guī)劃,保證國(guó)家法律法規(guī)在全國(guó)得到貫徹執(zhí)行。

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[2]葉必豐.長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào) [J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào),2004,(6):8.

[3]何淵.泛珠三角地區(qū)政府間協(xié)議的法學(xué)分析 [J].廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(1):69.

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