蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的歷程、經(jīng)驗與啟示

■ 中共蘇州市委黨校 劉小紅

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，既是一個城鄉(xiāng)地域之間各種要素的交融和優(yōu)化組合的漸進(jìn)過程，又是一個城鄉(xiāng)空間、人口、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)復(fù)合演化的結(jié)果，是一項系統(tǒng)的社會工程。其基本目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化和農(nóng)村勞動力的有序和穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，理順和優(yōu)化城鄉(xiāng)就業(yè)關(guān)系，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，提高城鄉(xiāng)就業(yè)的現(xiàn)代化水平。改革開放30多年來，隨著人口不斷向城市集中、城市文明向周圍地域擴(kuò)散，蘇州這座歷史名城傳承歷史，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，率先摸索了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)就業(yè)的經(jīng)驗。本文從對蘇州推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的發(fā)展歷程的闡述入手，再重點梳理了蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的基本經(jīng)驗和主要做法，最后概括了5點啟示。

一、蘇州推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的發(fā)展歷程

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程實質(zhì)就是城市化過程?？v觀改革開放以來蘇州城市化的發(fā)展，有人將其劃分為三個階段，筆者結(jié)合蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的實際過程，將其細(xì)分為如下四個階段。

1．1984-1991：萌芽階段

從發(fā)展歷程上看，蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)最早可追溯到20世紀(jì)80年代中期。隨著蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，在調(diào)整農(nóng)村內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城務(wù)工。但是，這一階段國家一直控制城鎮(zhèn)戶口數(shù)量，農(nóng)村地區(qū)居民經(jīng)濟(jì)活動范圍仍然沒有突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的范圍，大量農(nóng)村勞動力只能“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”，只是就近、就地轉(zhuǎn)移到農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。因此，這個時期的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)還僅僅處于萌芽、自發(fā)階段，不能稱之為真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

2．1992-2001：初級階段

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，特別是1992年市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來，蘇州地區(qū)調(diào)整生產(chǎn)力布局，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了快速發(fā)展之勢。外向型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促使大批農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城就業(yè)，更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在此期間遷往小城鎮(zhèn)，務(wù)工人員隨之遷往，就業(yè)格局開始從原先的“離土不離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半x土離鄉(xiāng)”。但是，在典型的二元社會結(jié)構(gòu)框架下，農(nóng)民選擇外出務(wù)工經(jīng)商、到城市尋找就業(yè)機會僅能增加收入，在就業(yè)機會、公共就業(yè)服務(wù)、就業(yè)權(quán)益保障、社會公共福利等方面還無法享受與城市居民平等的待遇，也無法改變農(nóng)民身份，達(dá)到真正融入城市社會的目的。因此，這種轉(zhuǎn)移實質(zhì)上是一種自發(fā)的一次性轉(zhuǎn)移，存在著盲目性和無序性。

3．2002-2005：快速發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，特別是黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方略以后，蘇州進(jìn)一步加快了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的步伐，著力點放在改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。如率先進(jìn)行了戶籍制度改革，不再分城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，實行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一以居住地登記戶口的制度；率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，城鄉(xiāng)勞動力平等競爭、同等就業(yè)、同工同酬。由此，伴隨著就業(yè)的流動、身份的轉(zhuǎn)換和居所的遷移，農(nóng)村勞動力的思想觀念、生活方式也在發(fā)生質(zhì)的變化，其身份逐步由“農(nóng)民”向“市民”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)移是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)為基礎(chǔ)，以就業(yè)崗位的轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，以職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力的提高為前提，在政府規(guī)劃、引導(dǎo)、扶持下統(tǒng)一的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移，也就是我們所說的真正意義上的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。

4．2006年至今：城鄉(xiāng)就業(yè)一體化階段

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)到城鄉(xiāng)就業(yè)一體化，是一次意義非凡的跨越。蘇州在全國率先建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點工作目標(biāo)體系。該體系涵蓋了城鄉(xiāng)就業(yè)組織體系、職業(yè)培訓(xùn)體系、就業(yè)服務(wù)體系、社會保險制度和用工管理制度及職工維權(quán)等方面內(nèi)容。這一模式得到了國家勞動保障部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、中國就業(yè)促進(jìn)會等的充分肯定，并將蘇州的目標(biāo)體系翻譯成外文，作為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點工作的成效之一推薦到國際勞工組織。同時，這一目標(biāo)體系也拉開了蘇州市全方位的大就業(yè)格局的帷幕。通過建立面向全國、全社會、城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，形成保障城鄉(xiāng)所有勞動者平等就業(yè)的制度，達(dá)到促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動者實現(xiàn)比較充分就業(yè)的目標(biāo)，從而真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體。

二、蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的基本經(jīng)驗和主要做法

1．積極轉(zhuǎn)變工作思路，堅持把就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置

這些年來，蘇州市委、市政府一是緊緊抓住就業(yè)這個關(guān)乎人民群眾切身利益的民生問題，努力實施積極的就業(yè)政策，促進(jìn)就業(yè)增長，提高就業(yè)質(zhì)量。如從2002年5月1日起就取消了對農(nóng)村勞動力和外來農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的政策性限制和各種收費，對農(nóng)村勞動力和外來農(nóng)民工做到“三個取消，三個統(tǒng)一”。二是在研究全市經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)劃時，把就業(yè)問題作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要內(nèi)容統(tǒng)籌考慮，既通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來擴(kuò)大就業(yè)，又通過擴(kuò)大就業(yè)來促經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是蘇州市委、市政府從實際出發(fā)，積極探索，創(chuàng)造性地開展工作，充分發(fā)揮政府促進(jìn)就業(yè)的作用，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善政策，建立起了政府主導(dǎo)、各部門配合、全社會參與的就業(yè)再就業(yè)工作機制。

2．處理好改革、發(fā)展和就業(yè)的關(guān)系，堅持把改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整與擴(kuò)大就業(yè)緊密結(jié)合起來

一是實施了更加有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策。如出臺了鼓勵企業(yè)吸納本地勞動力就業(yè)的扶持政策和激勵政策，把引進(jìn)項目和引進(jìn)崗位結(jié)合起來，有序、有效地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)就業(yè)的良性互動。二是加快了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。圍繞發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈的延伸做文章，開發(fā)新的就業(yè)崗位，促進(jìn)農(nóng)村勞動力就地安置和就業(yè)。三是大力推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。圍繞產(chǎn)業(yè)集群，著力抓產(chǎn)業(yè)、抓項目、抓開發(fā)區(qū)，吸引更多項目落戶蘇州，壯大開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)，開辟新的就業(yè)領(lǐng)域。四是加快發(fā)展旅游業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)。蘇州充分發(fā)揮旅游資源豐富優(yōu)勢，并做大做強，使之成為第三產(chǎn)業(yè)中的支柱產(chǎn)業(yè)。

3．充分發(fā)揮政府和市場的作用，堅持把勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)作為擴(kuò)大就業(yè)的重要方針

蘇州市委、市政府一是清理了各種不平等的制度，提供平等競爭、沒有政策性歧視的就業(yè)環(huán)境，使所有公民都有平等的就業(yè)機會。二是進(jìn)一步強化了職業(yè)技能培訓(xùn)，增強了農(nóng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)的競爭力。三是為農(nóng)民工提供了必要的援助，幫助他們在城鎮(zhèn)實現(xiàn)就業(yè)，解決他們的工作、生活和保障問題。四是建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)登記制度以及城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)平臺，為所有勞動者提供統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)和管理。五是制定了宏觀勞動和社會保障政策，促進(jìn)社會生產(chǎn)效率的提高。

4．加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅持把加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為擴(kuò)大就業(yè)的重要渠道

改革開放以來，蘇州城市化進(jìn)程不斷加快，小城鎮(zhèn)建設(shè)不斷推進(jìn)，目前全市城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.2%，使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村居民成為了城市和小城鎮(zhèn)的常住居民。蘇州市委、市政府各級黨政組織充分發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)主渠道作用。一是對中小企業(yè)實施更寬松的稅收政策，著力解決非公有制經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展中面臨開業(yè)難、融資難、引才難等問題。二是在金融政策方面，主要以增加信貸支持的方法，扶持中小企業(yè)的發(fā)展。三是通過創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)性資金的投入，對入駐創(chuàng)業(yè)孵化基地的由創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)合格人員開辦的企業(yè)，提高減免租金補貼的比例。四是支持有條件、有規(guī)模的私營企業(yè)和個體工商戶參與國有企業(yè)改制，使非公有制經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉，成為擴(kuò)大就業(yè)的主要渠道。

三、五點啟示

1.要正確處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，突出以人為本，不僅需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展出成果，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動更多的人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，而且需要充分就業(yè)見效果。在現(xiàn)代社會，作為民生之本、和諧之基、保障之源的就業(yè)問題不僅直接反映個人、家庭甚至整個社會群體生存與發(fā)展?fàn)顩r，而且直接反映一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，進(jìn)而成為衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要參數(shù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化發(fā)展，就是要改革原有城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)和二元體制下與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不相適應(yīng)的制度性障礙。盡管蘇州市委、市政府采取了一系列措施努力實現(xiàn)“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變，但“進(jìn)城”的農(nóng)民由于原有的戶籍和法定身份沒有變化，難以真正融合到城市之中。只有從根本上打破這些制度藩籬，改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)和二元體制，真正打破城鄉(xiāng)二元化僵局，才能構(gòu)建勞動力平等競爭、同等就業(yè)、同工同酬的新格局。

2.要強化政府促進(jìn)就業(yè)的職能，把擴(kuò)大就業(yè)作為政府的重要職責(zé)

各級政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的主體，是發(fā)起者、推動者、政策制定者和落實者。要把《就業(yè)促進(jìn)法》落實好，這就要求：一要加快政府體制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。要弱化政府不必要的干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)企業(yè)的職能，強化政府的社會職能，改善民生特別是促進(jìn)就業(yè)職能，轉(zhuǎn)變政府和要素市場中的勞動力市場建設(shè)嚴(yán)重滯后，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)需要的職能。二要調(diào)整和樹立正確的政績觀，把擴(kuò)大就業(yè)和改善民生作為政府的主要政績和長期的政治任務(wù)。因為對于一個責(zé)任政府而言，解決公民的就業(yè)問題不僅是公民對美好生活的追求，而且是政府公共性的充分體現(xiàn)，不僅有利于增強公民對政府的信任感，而且有利于整個國家的政治發(fā)展和政治文明建設(shè)。三要建立完善有效的政府就業(yè)促進(jìn)機制。因為有效的城市化的關(guān)鍵指標(biāo)，并不在于資本投入量的大小，而在于是否能有效吸收非農(nóng)化成員。城市應(yīng)當(dāng)將增加就業(yè)崗位和控制失業(yè)率列入政府的重要職責(zé)，作為每年宏觀調(diào)控的重點指標(biāo)，確保就業(yè)資金的投入。

3.要整合力量，實現(xiàn)主體多元化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是政府治理行為的一個重要方面。但僅僅依靠政府單一力量來實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化，困難很大。必須充分發(fā)揮各方力量，形成合力，努力達(dá)成目標(biāo)。一要整合政府部門資源。由政府牽頭，協(xié)調(diào)勞動、農(nóng)業(yè)、教育、建設(shè)、扶貧、協(xié)作等部門，按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、就業(yè)非農(nóng)化、農(nóng)民知識化、政策制度化的要求，協(xié)同做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)工作。二要整合社會、企業(yè)和個人資源。蘇州是典型的外向型經(jīng)濟(jì)城市，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)中，要借助社會、企業(yè)和中介的力量為勞動力進(jìn)行就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)、提供就業(yè)崗位等等。

4.要堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，平等對待城鄉(xiāng)全體公民

實現(xiàn)“農(nóng)民”與“市民”同等待遇，正確處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)過程中，要重點解決兩個問題：一是思想認(rèn)識上要平等對待城鄉(xiāng)全體居民，二是要在城市發(fā)展總目標(biāo)和總規(guī)劃中逐步調(diào)整好兩個關(guān)系。

5.要建立健全統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策保障體系

隨著蘇州深化改革和擴(kuò)大開放，隨著人口的流動，特別是農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)人口的大范圍、跨區(qū)域、長時期的流動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展就面臨全市政策的一致性以及社會保障的統(tǒng)一問題，這個問題單靠一、二個地區(qū)無法獨立進(jìn)行，必須有全市范圍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和處理。因此，必須搞好宏觀調(diào)控，做好宏觀決策，從整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體要求出發(fā)，研究并制定發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略及重大方針政策。要搞好宏觀計劃，對全市的城鄉(xiāng)就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展給予宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性的指導(dǎo)。

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