寧夏水土保持現(xiàn)狀與發(fā)展對策

王立明，張 寧

(寧夏水利廳水土保持局，寧夏 銀川 750001)

1 水土保持生態(tài)建設(shè)概況

寧夏是我國水土流失最為嚴(yán)重的省區(qū)之一，水土流失面積達3.69萬km2。就全區(qū)來說，南部山區(qū)黃土丘陵溝壑區(qū)溝壑縱橫，水力侵蝕嚴(yán)重;中北部受騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠、毛烏素沙地三面夾擊，氣候干旱少雨，植被稀疏，風(fēng)蝕沙化嚴(yán)重。全區(qū)每年因水土流失而輸入黃河的泥沙約1億 t，嚴(yán)重的水土流失已成為區(qū)內(nèi)頭號環(huán)境問題，水土流失導(dǎo)致區(qū)內(nèi)中部及南部山區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、區(qū)域經(jīng)濟落后、人民生活貧困，同時也嚴(yán)重制約了全區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

多年來，我區(qū)水土保持工作堅持政府引導(dǎo)、項目帶動、社會參與，采取政策引導(dǎo)、資金扶持、技術(shù)服務(wù)、監(jiān)督指導(dǎo)等多種措施，大力開展了水土保持生態(tài)建設(shè)，使全區(qū)水土保持工作呈現(xiàn)出全面推進、蓬勃發(fā)展，生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益顯著的良好局面。針對我區(qū)土地面積小但水土流失類型復(fù)雜多樣的實際，自治區(qū)水利水保部門在認(rèn)真貫徹落實黨和國家有關(guān)水土保持生態(tài)建設(shè)的方針政策、法律法規(guī)的同時，通過積極探索與實踐，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照水土保持法所賦予的權(quán)力和使命，提出了“南部以綜合治理為主，中部以生態(tài)修復(fù)為主，北部以預(yù)防監(jiān)督為主”的水土保持工作新思路。圍繞這一工作思路，近年來，我區(qū)各級水利水保部門改變了過去單一治理的做法，大力開展水土保持生態(tài)建設(shè)，形成了與我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的防治體系，目前已初步形成預(yù)防監(jiān)督、生態(tài)修復(fù)、綜合治理、監(jiān)測預(yù)報四大布局，即:在北部賀蘭山東麓、寧東及太陽山等工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶和自治區(qū)經(jīng)濟熱點地區(qū)，以預(yù)防監(jiān)督、控制人為水土流失為主;在中部干旱草原區(qū)人口密度小的區(qū)域盡量減少人為生產(chǎn)活動，主要依靠大自然的自我修復(fù)功能恢復(fù)生態(tài);南部黃土丘陵溝壑區(qū)水土流失嚴(yán)重、人口密度大，是我區(qū)水土流失治理的重點，實行以大支流為骨干、以縣域為單位、以小流域為單元，進行山水田林草路綜合治理、集中連片規(guī)模治理，大力推廣“彭陽經(jīng)驗”;在開發(fā)建設(shè)項目集中的工業(yè)區(qū)和水土保持生態(tài)建設(shè)大項目區(qū)開展水土保持監(jiān)測，及時掌握區(qū)內(nèi)水土流失的動態(tài)變化，準(zhǔn)確預(yù)報水土流失，為政府科學(xué)決策提供依據(jù)。實踐證明，“南部以綜合治理為主，中部以生態(tài)修復(fù)為主，北部以預(yù)防監(jiān)督為主”的水土保持工作新思路符合我區(qū)實際，也符合我區(qū)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展對生態(tài)建設(shè)的要求，對我區(qū)今后一個時期的水土流失防治工作具有重要的指導(dǎo)意義。

2 水土保持生態(tài)建設(shè)的主要做法

2.1 政府重視，政策支持，典型帶動

認(rèn)真貫徹實施水土保持法及其相關(guān)的法律法規(guī)，從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識水土保持生態(tài)建設(shè)的重要性和緊迫性。1999年自治區(qū)政府印發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于實行水土流失防治目標(biāo)責(zé)任制的通知》，區(qū)人民政府與各市縣人民政府簽訂了水土流失防治目標(biāo)責(zé)任書和退耕還林還草責(zé)任狀。從 2002年開始，自治區(qū)水土保持委員會對各市、縣落實水土流失防治目標(biāo)責(zé)任制情況進行了全面考核。在全區(qū)范圍內(nèi)推廣了彭陽縣“縣委決策，政府導(dǎo)演，水保搭臺，各部門唱戲，水保立縣”、“一屆接著一屆干，一張藍圖干到底”的水土保持工作經(jīng)驗。固原、吳忠兩市每年組織其下屬各縣市相互觀摩，開展比學(xué)趕幫活動，不斷推進水土保持工作向深度和廣度發(fā)展。

2.2 加強管理，因地制宜，分類指導(dǎo)，綜合治理

自治區(qū)先后制定了“寧夏水土流失防治目標(biāo)責(zé)任制考核辦法”、“寧夏水土保持生態(tài)建設(shè)管理辦法”、“寧夏水土保持治溝骨干工程建設(shè)管理辦法”等，進一步明確了各級管理部門的職責(zé)和前期工作程序及內(nèi)容。從 2001年開始，我區(qū)對小流域綜合治理全面實行監(jiān)理制，在水保治溝骨干工程建設(shè)中嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序進行管理，全面實行了基本建設(shè)“三項制度”、項目公示制和報賬制。針對我區(qū)南北區(qū)域自然條件差異大、生態(tài)系統(tǒng)及水土流失類型多樣的實際，在治理工作中堅持因地制宜、分類指導(dǎo)、以小流域為單元的綜合治理。經(jīng)過不斷地探索與實踐，建立了以彭陽縣為代表的小流域綜合治理、以鹽池縣為代表的壩系建設(shè)與封禁自然修復(fù)相結(jié)合、西吉縣的庫壩池窖聯(lián)合高效利用水資源發(fā)展高效經(jīng)濟型流域、海原縣溝壩地建設(shè)等一大批治理規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、速度快、效益好的不同類型綜合治理的示范區(qū)，走出了一條治山治水、建設(shè)生態(tài)、脫貧致富、發(fā)展經(jīng)濟的成功之路，為治理起到了有效的示范、帶動作用，有力地推動了全區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)工作的快速發(fā)展。

2.3 堅持以基本農(nóng)田建設(shè)為基礎(chǔ)促進退耕還林還草和生態(tài)建設(shè)

多年的實踐使我們認(rèn)識到，在水土流失區(qū)農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件還沒有得到有效改善、群眾溫飽問題沒有得到穩(wěn)定解決的情況下，確保人均0.2hm2穩(wěn)產(chǎn)保收的基本農(nóng)田，不僅是穩(wěn)定解決群眾溫飽的需要，是促進退耕還林還草和確?！巴说孟?、穩(wěn)得住、不反彈”的根本保證，同時也是確保退耕還林還草和封山禁牧工作順利實施的重大舉措。因此，近年來我區(qū)將以坡改梯和淤地壩為主要內(nèi)容的農(nóng)田基本建設(shè)作為水土保持的重要措施，精心組織，統(tǒng)籌安排，常抓不懈，采取民辦公助的形式給予農(nóng)機補貼，將建設(shè)基本農(nóng)田的補助標(biāo)準(zhǔn)由1200元/hm2提高到1800元。在黃土丘陵溝壑區(qū)投入1500多臺推土機常年修建基本農(nóng)田，在中北部干旱帶上大力建設(shè)水土保持治溝骨干工程和淤地壩，使我區(qū)水平梯田、壩地、壓砂地和小片水地等基本農(nóng)田每年以 2萬～2.33萬hm2的速度發(fā)展。

2.4 加強溝道治理，大力開展淤地壩建設(shè)

針對我區(qū)水資源十分短缺的實際，我們在堅持抓好綜合治理的同時，加快了以水保治溝骨干工程為主要內(nèi)容的淤地壩建設(shè)，先后建成了西吉縣黃家川和聶家河、隆德縣篩子河、海原縣蒿川、同心縣長沙河、靈武市水洞溝、鹽池縣亞木溝等一批具有代表性的淤地壩系。據(jù)調(diào)查，我區(qū)壩地單位面積糧食產(chǎn)量可達2100k g/hm2，年可增產(chǎn)糧食 2.5萬t，增收3500萬元。淤地壩建設(shè)不僅是群眾脫貧致富的根本途徑，也是實現(xiàn)“林草上山，糧田下山”的保障措施。

自 2003年黃土高原地區(qū)淤地壩試點工程啟動實施以來，我區(qū)已開工建設(shè)17條小流域淤地壩壩系工程，項目批復(fù)總投資2.72億元、建設(shè)淤地壩 593座，目前已下達投資 2.1億元、建成淤地壩376座。

2.5 堅持人工治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，加快水土流失綜合治理步伐

我區(qū)水土流失面廣量大，全面實施人工治理困難較大，因此在水土流失治理中必須根據(jù)各地實際，因地制宜，將人工治理與生態(tài)修復(fù)有機地結(jié)合起來。在南部的黃土丘陵溝壑區(qū)，堅持以小流域為單元的綜合治理，加大淤地壩工程、集雨節(jié)灌工程、小型水利水保工程的建設(shè)力度，并在開展基本農(nóng)田建設(shè)、改善治理區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，大力推廣種草養(yǎng)畜，發(fā)展草產(chǎn)業(yè)，以解決群眾溫飽、增加群眾收入，進而推動退耕還林還草和封育保護;干旱草原區(qū)和黃土丘陵溝壑區(qū)第五副區(qū)地廣人稀，是依靠大自然的力量開展生態(tài)自我修復(fù)的最佳區(qū)域，修復(fù)中通過合理利用淺層地下水建立高效飼草基地，在大力推行舍飼圈養(yǎng)的同時，對草場進行圍欄封育和補播改良，以快速恢復(fù)植被，從而推動生態(tài)修復(fù)、封禁保護、退耕還林還草等工作，加快水土流失治理步伐，促進水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護。2002年以來，根據(jù)水利部的安排，我區(qū)各級水利水保部門加強了封育保護，先后在11個縣市開展了水土保持生態(tài)修復(fù)試點工作，共完成封禁治理面積 784km2。

2.6 拓寬投入渠道，動員社會力量辦水保

自治區(qū)人民政府要求各部門按照“集中資金，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一補助標(biāo)準(zhǔn)，渠道不亂，責(zé)任不變，各交其賬，各記其功”的原則開展水土保持生態(tài)建設(shè)，形成了全社會辦水保的局面。自治區(qū)有關(guān)部門積極參與水土保持生態(tài)建設(shè)，使得治理速度明顯加快，治理效果顯著。各地縣按照“誰治理、誰管護、誰受益，允許轉(zhuǎn)讓、允許繼承”的政策，制定了有關(guān)優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)、集體、個人治理水土流失、保護開發(fā)水土資源、建設(shè)生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)村“四荒”資源開發(fā)利用成為發(fā)動千家萬戶治理千溝萬壑、加快治理步伐的有效措施。目前，一個以國家投入為主，企業(yè)、集體、個人共同投入搞水土保持生態(tài)建設(shè)的多元化投入機制已經(jīng)形成，有力地推動了我區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)進程。

2.7 依法監(jiān)督，遏制新的人為水土流失

為了更好地貫徹落實水土保持法律法規(guī)，自治區(qū)人大、政府先后頒布實施了《寧夏回族自治區(qū)實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》、《寧夏回族自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案報批管理規(guī)定》和《寧夏回族自治區(qū)水土保持設(shè)施補償費、水土流失防治費收繳、管理和使用規(guī)定》等地方性水土保持法規(guī)及配套管理辦法，從法律和政策上為水土保持監(jiān)督執(zhí)法創(chuàng)造了有利條件。全區(qū)水利部門建立健全了區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級水土保持監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，加強了監(jiān)督執(zhí)法，區(qū)、市、縣各級水利水保部門堅持每年對在建的開發(fā)建設(shè)生產(chǎn)項目進行一次全面的督查。在連續(xù) 5年對我區(qū)貫徹執(zhí)行水土保持法情況進行監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，2006年自治區(qū)人大常委會 2位副主任帶隊對我區(qū)各級政府執(zhí)行水保法情況和重點生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治情況進行了檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題抓住不放，直至徹底整改，極大地促進了各級政府更加重視水土保持工作，有力地推動了水土保持工作的全面開展。

3 水土保持生態(tài)建設(shè)存在的主要問題

3.1 治理任務(wù)艱巨，投入嚴(yán)重不足

近年來，國家加大了對水土保持生態(tài)建設(shè)的投入，但由于投入的資金十分有限，致使我區(qū)的水土流失治理速度遠遠不能滿足生產(chǎn)實踐的需要，嚴(yán)重制約了我區(qū)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展。目前，我區(qū)還有近 2萬km2的水土流失面積急需治理，按近年來年均治理1000km2的速度計算，我區(qū)初步完成水土流失治理還需要 20年，還需要幾代人付出艱辛的努力。近年來，隨著國債項目的淡出和退耕還林還草項目進入后期政策兌現(xiàn)階段，我區(qū)水土流失治理速度已經(jīng)放慢，同時由于我區(qū)開展的國家水土保持重點建設(shè)項目地方配套資金難以落實，給我區(qū)爭取國家投資和工程建設(shè)項目帶來了困難，這就影響了全區(qū)水保生態(tài)建設(shè)的發(fā)展。

3.2 “彭陽經(jīng)驗”的推廣力度亟待加大

實踐證明，我區(qū)的水土保持生態(tài)建設(shè)，必須在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊依靠各涉農(nóng)部門及廣大農(nóng)民群眾通力合作、齊心協(xié)力，才能加快發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，這就要求我們大力推廣“彭陽經(jīng)驗”?！芭黻柦?jīng)驗”的核心與實質(zhì)就是 “縣委決策，政府導(dǎo)演，水保搭臺，各部門唱戲，水保立縣”、“一屆接著一屆干，一張藍圖干到底”的水土保持工作經(jīng)驗和良好的協(xié)作機制。但是，由于近年來部門領(lǐng)導(dǎo)交流頻繁，黨委、政府對水土保持工作的重視程度下降，業(yè)務(wù)部門宣傳力度不夠，導(dǎo)致政府導(dǎo)演、各涉農(nóng)部門協(xié)作辦水保的局面和機制呈現(xiàn)衰減態(tài)勢，水土保持工作僅成為水保部門唱獨角戲，這就嚴(yán)重制約了水土保持生態(tài)建設(shè)進程?？梢姡谖覅^(qū)進一步加大推廣“彭陽經(jīng)驗”意義重大。

3.3 工程建后管理滯后，工程效益不能充分發(fā)揮

水土保持工程建后管護工作十分薄弱，加重了地方水保部門的負(fù)擔(dān)。一是部分縣(區(qū))建后管護工作的責(zé)權(quán)利不落實，產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)不明晰，造成了有人建、沒人管的現(xiàn)象，直接影響了工程建設(shè)成效。二是由于地方財力薄弱，運行管理費缺乏。20世紀(jì)80年代和90年代初所建的工程年久失修、老化加劇，安全性降低，效益嚴(yán)重衰減，由于需要投入的維修費用較高，使水保部門管護維修負(fù)擔(dān)加重。三是地方各級政府沒有真正承擔(dān)起工程建后運行管理的職責(zé)，造成管理改革滯后，管護機構(gòu)的經(jīng)費、責(zé)任不落實。

3.4 監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)滯后

一是現(xiàn)有專職執(zhí)法人員少、兼職多，削弱了水土保持監(jiān)督執(zhí)法力量，致使采石、挖沙、燒磚瓦等中小型建設(shè)項目監(jiān)管不到位，影響了執(zhí)法效果。二是一些地方的領(lǐng)導(dǎo)對水土保持預(yù)防監(jiān)督工作的重要性和艱巨性認(rèn)識不足，部分地區(qū)水行政主管部門對水土保持監(jiān)督工作重視不夠，重治理輕監(jiān)督的現(xiàn)象比較普遍，熱衷于搶項目、抓投資，致使預(yù)防監(jiān)督工作疏于領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法工作不能有效開展。

4 加快水土保持生態(tài)建設(shè)的對策

4.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實目標(biāo)責(zé)任

要把水土保持生態(tài)建設(shè)納入我區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，大力推廣“彭陽經(jīng)驗”，完善行政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的水土保持工作目標(biāo)責(zé)任制，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和部門責(zé)任，進一步加強自治區(qū)水保委員會對各市、縣落實水土流失防治目標(biāo)責(zé)任制情況進行考核等的管理工作。

4.2 堅持預(yù)防為主，強化監(jiān)督執(zhí)法工作

堅持預(yù)防為主，加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設(shè)，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法水平。以賀蘭山東麓、寧東能源化工基地、太陽山工業(yè)園區(qū)等生產(chǎn)建設(shè)項目為重點，加大監(jiān)督執(zhí)法和為企業(yè)提供優(yōu)良技術(shù)服務(wù)的力度，規(guī)范開發(fā)建設(shè)項目水土保持行為，全面落實開發(fā)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度，推動水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作不斷向縱深發(fā)展。

4.3 加大資金投入，實行項目帶動戰(zhàn)略，鞏固和擴大水保生態(tài)建設(shè)成果

以淤地壩、農(nóng)發(fā)水保和黃河水保重點防治工程等項目為重點，推動全區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)健康發(fā)展;加大農(nóng)田水利基本建設(shè)力度，盡早在南部山區(qū)實現(xiàn)人均0.2hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)目標(biāo);堅持封山禁牧不動搖，穩(wěn)步推進退耕還林和退牧還草工程，鞏固和擴大水保生態(tài)建設(shè)成果。

4.4 加強建設(shè)管理，創(chuàng)新工作機制

一是進一步建立和完善水土保持多元化投資機制，實行國家、集體和個人投入相結(jié)合，吸引更多的社會資金用于水土保持生態(tài)建設(shè)。二是建立起以縣為實施單位的由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)、各部門分工協(xié)作的項目資金整合的工作機制，提高資金的使用效率。三是全面落實基本建設(shè)項目管理制度，加強和規(guī)范工程建設(shè)管理，確保工程建設(shè)的質(zhì)量、進度和效益。四是積極探索產(chǎn)權(quán)制度改革，大力推行小型水利水保工程產(chǎn)權(quán)制度改革，建立起產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的良性運行機制。

4.5 做好水土保持監(jiān)測工作，為生態(tài)建設(shè)決策提供科學(xué)依據(jù)

建立健全全區(qū)水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息管理系統(tǒng)，不斷提高監(jiān)測技術(shù)水平，做好重點項目和重要區(qū)域的水土流失監(jiān)測工作，定期向社會公告全區(qū)水土流失情況。

5 結(jié) 語

實踐證明，水土保持生態(tài)建設(shè)是水土流失嚴(yán)重地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵，是山區(qū)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活條件的一項根本措施。近年來，我區(qū)在水土流失防治和生態(tài)建設(shè)中取得了一些成績，但目前全區(qū)生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱，水土流失面積仍然很大，現(xiàn)有的治理速度還不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾對提高生產(chǎn)生活環(huán)境質(zhì)量的要求。為此，建議上級部門與自治區(qū)人民政府加大全區(qū)水土流失防治投入力度，盡早實現(xiàn)山川秀美、生態(tài)文明的宏偉目標(biāo)，努力將寧夏構(gòu)建成為祖國西部的生態(tài)屏障。