淺析 環(huán) 評(píng)新管理名錄出臺(tái)背景

劉子國(guó)

（黃石理工學(xué)院環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院， 湖北黃石 435003）

1 引 言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)環(huán)保事業(yè)中的一項(xiàng)基本制度，為了使該項(xiàng)制度充分發(fā)揮其功能，原國(guó)家環(huán)?？偩指鶕?jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定，于2003年1月1日起施行《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》（以下簡(jiǎn)稱原《管理名錄》）。該名錄的實(shí)施，對(duì)我國(guó)的環(huán)評(píng)管理工作發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用,使環(huán)評(píng)管理工作有章可循。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，特別是環(huán)保越來(lái)越受到重視的形勢(shì)下，原《管理名錄》的不足之處逐漸顯露出來(lái)。為了修正其不足，國(guó)家環(huán)保部頒布了更具有時(shí)效性和可操作性的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（以下簡(jiǎn)稱新《管理名錄》），自2008年10月1日起正式施行。新《管理名錄》的實(shí)施，充分說(shuō)明了我國(guó)的環(huán)評(píng)制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)的，能順應(yīng)形勢(shì)不斷完善與發(fā)展的制度。

2 環(huán)評(píng)新《管理名錄》出臺(tái)的背景

2.1 三年四次刮起的“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”為環(huán)評(píng)新《管理名錄》的頒布提供了契機(jī)

2005年1月至2007年7月，原國(guó)家原環(huán)?？偩窒群笏拇蜗破稹碍h(huán)評(píng)風(fēng)暴”，分別是：(1） 2005年刮起第一次環(huán)評(píng)風(fēng)暴。1月18日，原環(huán)?？偩中冀型＝鹕辰宥伤娬镜?3個(gè)省市的30個(gè)違法水電開工項(xiàng)目。(2）第二次環(huán)評(píng)風(fēng)暴發(fā)生在2006年。2月7日，原國(guó)家環(huán)保總局對(duì)9省11家布設(shè)在江河水邊的環(huán)境問題突出企業(yè)實(shí)施掛牌督辦；對(duì)127個(gè)投資共約4500億元的化工石化類項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查；對(duì)10個(gè)投資共約290億元的違法建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行查處。(3） 2007年1月，第三次環(huán)評(píng)風(fēng)暴。1月10日，原環(huán)?？偩滞▓?bào)了投資1123億元的82個(gè)嚴(yán)重違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度的鋼鐵、電力、冶金等項(xiàng)目，并首次使用“區(qū)域限批”辦法，對(duì)唐山市,呂梁市,萊蕪市,六盤水市等4個(gè)城市及大唐國(guó)際、華能、華電、國(guó)電這4大“屢教不改”的電力集團(tuán)等4家電力企業(yè)處以制裁。(4） 2007年7月,第四次環(huán)評(píng)風(fēng)暴.7月3日，原環(huán)?？偩謱?duì)長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴(yán)重、環(huán)境違法問題突出的6市2縣5個(gè)工業(yè)園區(qū)實(shí)行“流域限批”。

從這四次“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”的走向分析，“風(fēng)暴”所針對(duì)的目標(biāo)從違法開工的建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到行業(yè)，直至擴(kuò)大到地區(qū)和流域，涉及的環(huán)評(píng)也從項(xiàng)目環(huán)評(píng)擴(kuò)大到了規(guī)劃環(huán)評(píng)[1]。原國(guó)家環(huán)?？偩植扇〉男姓侄螐钠髽I(yè)限批、行業(yè)限批發(fā)展到更為嚴(yán)厲的區(qū)域限批、流域限批。為了適應(yīng)新形勢(shì)下的環(huán)評(píng)管理工作要求，只有提高環(huán)境評(píng)價(jià)層次，推廣規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)[2]。而原《管理名錄》中將“流域開發(fā)”和“區(qū)域開發(fā)”納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保分類管理名錄，可見原《管理名錄》已落后于環(huán)保行政部門實(shí)際實(shí)施的環(huán)評(píng)管理工作模式，不能更好地推動(dòng)該工作的進(jìn)一步開展，在某些方面甚至還起到了制約作用，推出新的《管理名錄》勢(shì)在必行，以此滿足環(huán)評(píng)管理工作在新形勢(shì)下的需要，對(duì)我國(guó)的環(huán)評(píng)管理工作起到指導(dǎo)性作用，推動(dòng)該工作的進(jìn)一步向前發(fā)展。

2.2 新《管理名錄》的實(shí)施為《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的出臺(tái)做好鋪墊

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)測(cè)或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度[3]。2003年9月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）以一章的內(nèi)容對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了原則性規(guī)定。如在該法的第七、八條中明確指出，對(duì)土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“一地三域”）和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)10類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)以法律條文的形式得到了確定，這也表明我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度從項(xiàng)目環(huán)評(píng)進(jìn)入到了規(guī)劃環(huán)評(píng)層次[4]。

為了更好地執(zhí)行《環(huán)評(píng)法》，制定一個(gè)具體的、可操作性強(qiáng)的指導(dǎo)性配套行政法規(guī)勢(shì)在必行。早在2006年5月下旬，原國(guó)家環(huán)?？偩志烷_始運(yùn)作規(guī)劃環(huán)評(píng)的立法工作[5]，但該項(xiàng)工作并非一帆風(fēng)順。由于“規(guī)劃環(huán)評(píng)所注重的長(zhǎng)期利益、全局利益往往與有些部門和地方所追求的短期利益、局部利益相沖突，致使他們對(duì)這項(xiàng)工作不那么支持，甚至以種種理由逃避開展規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任[6]，使得規(guī)劃環(huán)評(píng)在中國(guó)的法制化道路上阻力重重，可謂步履維難。盡管如此，我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作還是取得了重大進(jìn)展：在《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》出臺(tái)之前，包括內(nèi)蒙古、大連、武漢等10個(gè)典型行政區(qū)，鐵路、石化、鋁業(yè)等3個(gè)重點(diǎn)行業(yè)和重慶市三峽庫(kù)區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、寧東能源化工基地規(guī)劃綱要等8項(xiàng)重要專項(xiàng)規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)已經(jīng)全面展開[7]，2009年8月12日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，自2009年10月1日起施行。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在我國(guó)還是一項(xiàng)全新的工作，我國(guó)在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開展過(guò)程中，應(yīng)充分吸收世界各國(guó)在規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論研究和實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，并與中國(guó)的具體環(huán)評(píng)實(shí)踐相結(jié)合，走出一條符合我國(guó)的國(guó)情，具中國(guó)特色的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)之路，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[8]。

但與上述情況相反的是，原《管理名錄》實(shí)施的時(shí)間比《環(huán)評(píng)法》早八個(gè)月時(shí)間，在規(guī)劃環(huán)評(píng)方面的規(guī)定與《環(huán)評(píng)法》有不一致的內(nèi)容，如在原《管理名錄》將區(qū)域、流域開發(fā)等作為簡(jiǎn)單的建設(shè)項(xiàng)目列入其中，這明顯有悖與《環(huán)評(píng)法》，阻礙了此法的實(shí)施。但在新《管理名錄》中已不包含區(qū)域、流域開發(fā)等內(nèi)容，而是按照《環(huán)評(píng)法》，將其納入規(guī)劃環(huán)評(píng)管理范疇。可見，新頒布的《管理名錄》，刪除對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的不合理規(guī)定，掃清了《環(huán)評(píng)法》實(shí)施過(guò)程中所遇到的障礙，便于更好地執(zhí)行《環(huán)評(píng)法》。

2.3 “節(jié)能減排”為新《管理名錄》的實(shí)施提供了平臺(tái)

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，各項(xiàng)建設(shè)取得巨大成就，但也付出了巨大的資源和環(huán)境代價(jià)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境之間的矛盾日趨尖銳。這種狀況與當(dāng)前不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是密切相關(guān)的[9]。為了改變這一現(xiàn)狀，必須降低能耗，減少污染物排放，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。節(jié)能減排是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的一個(gè)重要手段。通過(guò)深入推進(jìn)節(jié)能減排工作，改造或關(guān)閉一批能源資源消耗多、污染物排放強(qiáng)度大、經(jīng)濟(jì)效益差、治理希望小的企業(yè)；同時(shí)推動(dòng)科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新，依靠先進(jìn)的技術(shù)，開發(fā)新能源，實(shí)行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，把資源、能源的所有有用物質(zhì)運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)盡可能充分利用起來(lái)[10]，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3 結(jié) 語(yǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展非常有利的制度，對(duì)于從決策源頭防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)揮著不可替代的重要作用[14]。加強(qiáng)環(huán)評(píng)管理工作，建立和完善與當(dāng)前形勢(shì)相適應(yīng)的環(huán)評(píng)法規(guī)和制度，這是環(huán)評(píng)制度一個(gè)自我完善、自我發(fā)展過(guò)程，也是我國(guó)環(huán)評(píng)工作走向透明化、規(guī)范化、制度化的過(guò)程。在一定背景條件下出臺(tái)的新《管理名錄》，是這一過(guò)程中的有機(jī)組成部分。一種不斷完善，而又能順應(yīng)時(shí)代潮流的環(huán)評(píng)制度，一定會(huì)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中扮演越來(lái)越重要的角色。

[1]孫佑海，丁 敏，法規(guī)環(huán)評(píng)勝于“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”[J]，綠葉，2007，（12）：8-9.

[2]陳 躍，程勝高，2007“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”及幾點(diǎn)思考[J]，黃石理工學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，24（1）：30-34.

[3]趙自保，王 競(jìng)，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)特點(diǎn)初探[J]，環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊，2008，27（4）：73-75.

[4]黃濱松，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的幾點(diǎn)思考[J]，海峽科學(xué)，2008，（6）：47-48.

[5]汪 勁，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例為何立法難[J]，世界環(huán)境，2008，（3）：76-78.

[6]首席時(shí)政觀察員，規(guī)劃環(huán)評(píng)：到底哪些部門利益在作怪[J]，領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2007，（43）：8-9.

[7]姜 妮，規(guī)劃環(huán)評(píng)突圍[J]，環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2008，（3）：10-16.

[8]李 路，淺談規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)[J]，吉林水利，2008，（2）：68-70.

[9]原毅軍，董 琨，節(jié)能減排約束下的中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題研究[J]，工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2008，27（7）：53-55.

[10]張卓元，以節(jié)能減排為著力點(diǎn)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變[J]，經(jīng)濟(jì)縱橫，2007，（8）：2-6.