礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度研究

李海婷，胡 欣

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149)

法律責(zé)任是任何一部法律必不可少的組成部分。法律責(zé)任的設(shè)定不僅僅是個(gè)技術(shù)層面的問(wèn)題，更重要的是，法律責(zé)任的設(shè)定直接關(guān)系到法律具體內(nèi)容的正義性、合理性和科學(xué)性。礦產(chǎn)資源法律責(zé)任，是有關(guān)礦產(chǎn)資源的法律規(guī)定尤其是禁止性規(guī)定得以實(shí)施的重要保證。它是指行為人因違反礦產(chǎn)資源法律規(guī)定或違反約定的義務(wù)，給礦產(chǎn)資源或礦產(chǎn)資源權(quán)利造成損害或有造成損害的危險(xiǎn)，而應(yīng)承擔(dān)的不利的法律后果。根據(jù)行為人違反的法律規(guī)范的性質(zhì)的不同，礦產(chǎn)資源法律責(zé)任可以分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任等，它們都是隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和礦政管理工作的需要而不斷拓展的。

1 我國(guó)礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度建設(shè)的歷史進(jìn)程

1.1 《礦產(chǎn)資源法》和《刑法》中的礦產(chǎn)資源法律責(zé)任

歷經(jīng)8年的研究論證，1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施，從根本上結(jié)束了新中國(guó)成立37年以來(lái)礦業(yè)無(wú)法可依的歷史。專章規(guī)定了違反礦產(chǎn)資源法的法律責(zé)任，明確了非法開(kāi)采、越界開(kāi)采、破壞性開(kāi)采的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，規(guī)定了倒賣(mài)采礦權(quán)、擾亂礦區(qū)秩序和非法經(jīng)營(yíng)礦產(chǎn)品行為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，確保礦產(chǎn)資源法所規(guī)定的各項(xiàng)制度的實(shí)現(xiàn)。為滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，1996年對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修訂，重點(diǎn)明確了礦業(yè)權(quán)有償取得、允許流轉(zhuǎn)，法律責(zé)任部分的內(nèi)容也得到了充實(shí)，增加了對(duì)妨害公務(wù)行為和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國(guó)家工作人員瀆職的處罰規(guī)定。

1997年《刑法》修訂，條文序號(hào)和內(nèi)容較1979年《刑法》都有了較大變化，其第343條首次專門(mén)規(guī)定了非法采礦罪和破壞性采礦罪，為打擊破壞礦產(chǎn)資源犯罪的行為提供了有力的法律依據(jù)。2003年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，進(jìn)一步明確了對(duì)非法采礦罪和破壞性采礦罪的定罪和量刑。2005年，國(guó)土資源部又發(fā)布《非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值鑒定程序的規(guī)定》，規(guī)范非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值鑒定程序，依法懲處礦產(chǎn)資源違法犯罪行為。

1.2 行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中的礦產(chǎn)資源法律責(zé)任

為配合礦法的實(shí)施，一系列的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章相繼出臺(tái)，其間可散見(jiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源法律責(zé)任的規(guī)定。1987年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》，第二十三條規(guī)定了礦山企業(yè)造成資源破壞損失的行政責(zé)任。1993年，地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》，系統(tǒng)規(guī)定了違反礦產(chǎn)資源法規(guī)的行政處罰的執(zhí)行機(jī)關(guān)、范圍、程序及其救濟(jì)途徑。1994年2月《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》發(fā)布，第十四條至第十六條規(guī)定了采礦權(quán)人因礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收可能產(chǎn)生的行政責(zé)任。1994年3月《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》發(fā)布，第四十二條規(guī)定了對(duì)違反礦產(chǎn)資源法行為罰款的具體幅度，第四十三條規(guī)定了非法批準(zhǔn)辦礦和非法頒發(fā)采礦許可證的法律責(zé)任。1998年，礦產(chǎn)資源法的三個(gè)配套法規(guī)即《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法》發(fā)布，皆規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。2002年《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》頒布，第二十條和第二十一條規(guī)定了不按期匯交地質(zhì)資料和偽造地質(zhì)資料的行政責(zé)任，第二十二條規(guī)定了因保管不力造成地質(zhì)資料損失的法律責(zé)任。2008年《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》公布，第五章規(guī)定了地質(zhì)勘查資質(zhì)管理中行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的法律責(zé)任。2009年《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》發(fā)布，第五章也規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)中行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的法律責(zé)任。

2 我國(guó)礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度的評(píng)價(jià)

我國(guó)現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度，對(duì)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理、促進(jìn)依法行政起到了積極的作用。但是，礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度在具體內(nèi)容的完整性、有效性和和與相關(guān)法律的銜接性等方面，還存在一定的問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。

2.1 內(nèi)容缺失

2.1.1 民事法律責(zé)任缺失

現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度中，法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式過(guò)于單一，行政處罰手段使用過(guò)濫，多用行政法律責(zé)任處理礦產(chǎn)資源法涉及的民事法律關(guān)系。探礦權(quán)和采礦權(quán)作為用益物權(quán)，具有物權(quán)的效力，礦業(yè)權(quán)人可以行使物權(quán)的排他效力、物上請(qǐng)求權(quán)效力、優(yōu)先權(quán)效力和追及效力。礦業(yè)權(quán)人在探礦權(quán)、采礦權(quán)受到他人侵犯時(shí)，有權(quán)要求對(duì)方承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。開(kāi)采礦產(chǎn)資源，給他人的生產(chǎn)生活造成損失的，開(kāi)采人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

2.1.2 義務(wù)和責(zé)任不一致

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法對(duì)法律責(zé)任設(shè)計(jì)不全面，有些限制性或禁止性的條款沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任。礦法對(duì)地質(zhì)資料匯交、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題規(guī)定了明確的義務(wù)，但沒(méi)有規(guī)定違反這些義務(wù)需要承擔(dān)的法律后果。此外隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜化，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域新型的違法形式也不斷增多，現(xiàn)行礦法法律責(zé)任部分的規(guī)定已經(jīng)滯后于實(shí)踐的需要。

2.2 有效性不強(qiáng)

2.2.1 非法采礦罪和破壞性采礦罪的規(guī)定存在缺陷

首先，前提要件規(guī)定苛刻。依據(jù)《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定，“經(jīng)責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采”是構(gòu)成非法采礦罪的前提之一，行為人只有在其非法采礦行為“經(jīng)責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采”的，才有可能構(gòu)成非法采礦罪。這種犯罪構(gòu)成前提要件規(guī)定過(guò)于苛刻，造成了非法采礦行為大量存在而立案查處的寥寥無(wú)幾的尷尬局面，不利于對(duì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)。其次，結(jié)果要件規(guī)定模糊?！霸斐傻V產(chǎn)資源破壞的”是《刑法》第三百四十三條規(guī)定的構(gòu)成非法采礦罪的結(jié)果要件。這一規(guī)定比較模糊，需要依賴相關(guān)規(guī)定來(lái)認(rèn)定何謂“造成礦產(chǎn)資源破壞的”，但相關(guān)的規(guī)定也不夠明確，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中操作起來(lái)程序繁瑣、困難重重。此外，刑罰設(shè)置不合理?，F(xiàn)行刑法規(guī)定非法采礦罪的法定最高刑僅為七年有期徒刑，對(duì)于非法采礦構(gòu)成犯罪，情節(jié)極其惡劣的，則無(wú)法適用更高的法定刑，這極有可能放縱犯罪分子，無(wú)法實(shí)現(xiàn)刑罰的目的和任務(wù)。同時(shí)，刑法對(duì)破壞性采礦罪僅規(guī)定了一種量刑幅度，即“五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金”，沒(méi)有進(jìn)一步區(qū)分各種犯罪情節(jié)，存在法定刑幅度過(guò)大的問(wèn)題。這種規(guī)定賦予法官的自由裁量權(quán)較大，在量刑時(shí)難以把握，在司法實(shí)踐中容易導(dǎo)致量刑失衡。

2.2.2 《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》不能滿足當(dāng)前執(zhí)法需要

《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》的規(guī)定，存在行政處罰程序不規(guī)范、調(diào)查缺乏手段、執(zhí)行難以到位、結(jié)案沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和行政處罰缺乏有效監(jiān)督等問(wèn)題，一定程度上造成了各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)在礦產(chǎn)資源執(zhí)法過(guò)程中，“執(zhí)法難、法難執(zhí)、難執(zhí)法”，無(wú)法滿足當(dāng)前礦產(chǎn)資源行政處罰的實(shí)際需要。

2.3 銜接不一致

2.3.1 法律用語(yǔ)的一致性

在現(xiàn)行礦法中，礦產(chǎn)資源瀆職犯罪的主體被表述為“地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)”，1998年之后的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章則表述為“國(guó)土資源主管部門(mén)”，這之間存在不一致性。1998年3月10日，九屆人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。根據(jù)這個(gè)決定，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國(guó)家土地管理局、國(guó)家海洋局和國(guó)家測(cè)繪局共同組建國(guó)土資源部，原地質(zhì)礦產(chǎn)部的職能由國(guó)土資源部行使?，F(xiàn)行礦法是1996年通過(guò)、1997年施行的，它沒(méi)有體現(xiàn)1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容。因此，需要統(tǒng)一礦產(chǎn)資源瀆職犯罪主體的表述。

2.3.2 內(nèi)容的銜接性

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法頒布于1996年，其刑事法律責(zé)任條款引用的刑法內(nèi)容和條文序號(hào)是1979年刑法的規(guī)定，而我國(guó)刑法已于1997年進(jìn)行了修訂，刑法內(nèi)容和條文序號(hào)都已發(fā)生了巨大的變化。在條款引用上，現(xiàn)行礦法和刑法之間存在不銜接性，具體表現(xiàn)在：①現(xiàn)行礦法第三十九條規(guī)定，對(duì)于非法采礦構(gòu)成犯罪的，“依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任”。本條引用的“刑法第一百五十六條”是1979年刑法的規(guī)定，當(dāng)時(shí)對(duì)非法采礦構(gòu)成犯罪的是按故意毀壞財(cái)物罪來(lái)定罪處罰的。而1997年刑法修訂時(shí)，在第三百四十三條已專門(mén)設(shè)立了非法采礦罪，1997年10月1日起非法采礦構(gòu)成犯罪的，就以非法采礦罪而不再以故意毀壞財(cái)物罪來(lái)定罪處罰。②現(xiàn)行礦法第四十三條規(guī)定，違反規(guī)定收購(gòu)和銷(xiāo)售國(guó)家統(tǒng)一收購(gòu)的礦產(chǎn)品，情節(jié)嚴(yán)重的依照1979年刑法第一百一十七條和第一百一十八條規(guī)定的投機(jī)倒把罪來(lái)追究刑事責(zé)任?，F(xiàn)行刑法已經(jīng)取消了投機(jī)倒把罪，對(duì)非法收購(gòu)和銷(xiāo)售礦產(chǎn)品的，以第二百二十五條規(guī)定的非法經(jīng)營(yíng)罪來(lái)定罪處罰。

除了《礦產(chǎn)資源法》與《刑法》存在內(nèi)容不銜接的問(wèn)題，《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》與《行政處罰法》也存在相沖突的問(wèn)題，如行政處罰種類、行政處罰程序等內(nèi)容方面，造成地方國(guó)土資源行政主管部門(mén)在實(shí)施行政處罰過(guò)程中難以把握，給礦產(chǎn)資源執(zhí)法帶來(lái)不便。

3 完善我國(guó)礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度的若干建議

3.1 完善非法采礦罪和破壞性采礦罪的規(guī)定

現(xiàn)行法律關(guān)于非法采礦罪和破壞性采礦罪的規(guī)定，未能全面體現(xiàn)國(guó)家打擊非法采礦和破壞性采礦行為的立法本意，尚無(wú)法起到有效打擊和震懾犯罪的效果，需要加以完善。首先，要降低構(gòu)成非法采礦罪的門(mén)檻，取消“經(jīng)責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止開(kāi)采”的前提要件。其次，要在司法解釋及部門(mén)規(guī)章中，進(jìn)一步明確非法采礦罪的規(guī)定，明確“造成礦產(chǎn)資源破壞”、“造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞”的具體情形和造成資源破壞數(shù)量的計(jì)算方法，簡(jiǎn)化對(duì)非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源價(jià)值破壞的價(jià)值鑒定程序。在降低犯罪的構(gòu)成條件和簡(jiǎn)化結(jié)果要件認(rèn)定程序的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)非法采礦罪和破壞性采礦罪的刑事處罰力度。

3.2 修改《礦產(chǎn)資源法》，完善有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定

首先，要增加民事法律責(zé)任的規(guī)定，增加礦業(yè)權(quán)保障實(shí)現(xiàn)的具體條款和內(nèi)容，解決以行政處罰代替民事賠償問(wèn)題；其次，引用的《刑法》條文序號(hào)和內(nèi)容要與1997年《刑法》的規(guī)定保持一致；此外，要對(duì)法律載明的所有限制性、禁止性條款均設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，從制度上解決違法成本低、守法成本高的問(wèn)題。

3.3 修改《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》

結(jié)合《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》等上位法的規(guī)定，修改《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》中與之相沖突的地方，充實(shí)關(guān)于執(zhí)行、結(jié)案和監(jiān)督等方面的內(nèi)容，增強(qiáng)其有效性，以切實(shí)實(shí)現(xiàn)其保證礦產(chǎn)資源法規(guī)的實(shí)施和依法對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰的立法目的。

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