政府干預(yù)礦產(chǎn)資源開發(fā)

殷俐娟

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

1 政府干預(yù)的理論基礎(chǔ)

政府干預(yù)是西方經(jīng)濟(jì)理論的術(shù)語，其基本含義源于20世紀(jì)30年代的凱恩斯的經(jīng)濟(jì)思想，意指當(dāng)市場出現(xiàn)需求不足、就業(yè)率下降等失靈時(shí)，政府通過貨幣政策、財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，以及通過運(yùn)用行政命令、規(guī)章制度之類的公權(quán)力，直接干預(yù)市場主體的經(jīng)營活動(dòng)。對(duì)市場主體的競爭行為和交易行為進(jìn)行干預(yù)，以保證宏觀經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，刺激市場或彌補(bǔ)市場的缺陷，糾正市場失靈，使經(jīng)濟(jì)總量恢復(fù)到均衡狀態(tài)[1]。

市場失靈是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本問題之一，用來描述市場本身不能有效配置資源的情況。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，作為“看得見的手”的市場機(jī)制是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最有效率和活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和資源配置手段，它具有任何其他機(jī)制和手段不可替代的功能優(yōu)勢(shì)：“利益的驅(qū)動(dòng)性、市場主體決策的靈活性和市場信息傳遞結(jié)構(gòu)的有效性”[2]。然而，市場機(jī)制要達(dá)到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)，需“市場是完全競爭的市場、市場主體具有完全信息、不存在外部性、市場交易成本為零、市場主體完全理性”。但在現(xiàn)實(shí)的市場中，這種理想狀態(tài)的假設(shè)是不存在的。正是由于市場存在著壟斷、外部性、市場信息不對(duì)稱、公共產(chǎn)品，使得市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)，不可能使資源配置達(dá)到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)，由此引發(fā)市場失靈。

政府對(duì)市場的干預(yù)，主要源自人們對(duì)市場失靈的認(rèn)識(shí)。上述引發(fā)市場失靈的幾大因素：競爭性理論、外部性理論、信息不對(duì)稱理論等，構(gòu)成政府干預(yù)的理論基礎(chǔ)。

2 礦產(chǎn)資源市場失靈的原因及表現(xiàn)

礦產(chǎn)資源具有準(zhǔn)公共物品的屬性。礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，會(huì)因?yàn)榈V產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定不清、礦產(chǎn)的“公共物品”特性、礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中所產(chǎn)生的外部性、礦產(chǎn)資源市場存在天然的壟斷性和礦產(chǎn)資源開發(fā)的信息不對(duì)稱等，使得市場機(jī)制保證資源有效配置方面出現(xiàn)無效率，從而產(chǎn)生礦產(chǎn)資源“市場失靈”。

從公共物品方面看，礦產(chǎn)資源分布區(qū)和資源開發(fā)所在地的環(huán)境是一種典型的公共物品。由于公共物品具有非競爭性和非排它性，能夠同時(shí)供許多人享用，某個(gè)人對(duì)一種公共物品的消費(fèi)，并不妨礙其他任何人對(duì)該物品的享受，使得公眾對(duì)它的需求具有公眾性或集合性。由于環(huán)境的所有權(quán)和使用權(quán)很難準(zhǔn)確地確定，社會(huì)中每個(gè)團(tuán)體或個(gè)人(包括礦產(chǎn)資源開發(fā)主體)，都將根據(jù)費(fèi)用效益決策準(zhǔn)則來利用環(huán)境資源。在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境資源的過度利用或?yàn)E用的傾向，例如，產(chǎn)生的大氣污染、地下水污染、森林植被破壞和礦業(yè)廢渣的堆放等，尤其是當(dāng)環(huán)境資源的利用無償?shù)那闆r下，會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的外部不經(jīng)濟(jì)。因此，這就會(huì)使市場交換制度失效，以索價(jià)方式來減少物品的機(jī)制也就失效，最終導(dǎo)致市場不可能提供公共物品的有效供給。

從外部性來看，外部性源于馬歇爾的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，后經(jīng)庇古、科斯等經(jīng)濟(jì)學(xué)家將其理論發(fā)展完善。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，外部性沒有一個(gè)完全統(tǒng)一的定義，“按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝格、費(fèi)舍爾等人的看法，是指‘單個(gè)的生產(chǎn)決策或消費(fèi)決策直接地影響了他人的生產(chǎn)或消費(fèi)，其過程不是通過市場’”[3]。這種外部性的存在，使價(jià)格機(jī)制扭曲，價(jià)格體系受到外來的影響而解構(gòu)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源無法得到合理的配置，也就無法達(dá)到市場的有效狀態(tài)。

礦產(chǎn)資源開發(fā)具有多種外部性問題。首先是代際外部性。因礦產(chǎn)資源是可耗竭資源且存量有限，并且其開采難易程度不等。從時(shí)間維度上看，當(dāng)代人對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)會(huì)影響后代人。從可持續(xù)發(fā)展的代際視角來看，當(dāng)代人如果無節(jié)制地消耗礦產(chǎn)資源，會(huì)剝奪后代人使用資源的權(quán)力，并使他們的發(fā)展受到資源枯竭的制約。事實(shí)上，由于當(dāng)代人先于后代人使用不可再生資源，出于自身發(fā)展的需要，當(dāng)代人往往過度開采不可再生資源，對(duì)后代人的利益造成損害。因此，礦產(chǎn)資源的開發(fā)中，廣泛地存在著負(fù)代際外部性。另外，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，存在區(qū)域外部不經(jīng)濟(jì)性，礦產(chǎn)資源開發(fā)所造成生態(tài)與自然環(huán)境的改變等。由于污染所導(dǎo)致的負(fù)外部性存在，使礦區(qū)企業(yè)按利潤最大化原則確定的產(chǎn)量與按社會(huì)福利最大化原則確定的產(chǎn)量嚴(yán)重偏離，但礦區(qū)企業(yè)只考慮以自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為核心，不重視對(duì)廢棄物的處理和礦區(qū)環(huán)境的保護(hù)，造成了礦產(chǎn)區(qū)域環(huán)境污染的普遍化。這樣就造成了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的區(qū)域外部性[4]。

從市場存在壟斷方面，傳統(tǒng)自然壟斷理論認(rèn)為,自然壟斷是指由于“自然”技術(shù)的原因?qū)е缕髽I(yè)生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報(bào)酬遞增(成本遞減)特征時(shí),最先進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。生產(chǎn)規(guī)模越大,成本就越低,天然地具有擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模直至成為市場獨(dú)占者的動(dòng)機(jī)。由于礦產(chǎn)資源具有不可再生性，礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷的基本特征，即在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報(bào)酬遞增(成本遞減)狀態(tài)，即生產(chǎn)規(guī)模越大，單位產(chǎn)品的成本就越小；另外，礦產(chǎn)資源開發(fā)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其投入資本量大，回收期長，資金一旦投入，很難改作他用，其資金集中度也較高。因此，具備自然壟斷產(chǎn)業(yè)的第二特征，即資金投入大，沉沒成本高。從而形成了較高的進(jìn)入壁壘,并隨著投入的增加而強(qiáng)化了這一特征[5，6]。

就信息不對(duì)稱而言，信息不對(duì)稱主要指市場活動(dòng)的參與者，所擁有的市場特定交易信息存在著不對(duì)稱。一些參與者擁有更多的信息，處于信息優(yōu)勢(shì)，而另一方則處于信息劣勢(shì)，且雙方都知道這種信息分布狀態(tài)。由于信息的不對(duì)稱，在市場交易發(fā)生的前后，可能分別引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致市場機(jī)制運(yùn)行的無效率。由于礦產(chǎn)資源市場信息是具有共享性的屬性決定的，這決定了信息不能禁止其他市場主體“搭便車”，同時(shí)收集信息、傳遞信息的成本高昂，使其他市場主體不愿從事信息收集工作。造成有關(guān)市場主體獲取的或掌握的信息，不足以使市場主體作出理性判斷或決策。信息不對(duì)稱產(chǎn)生的原因有兩點(diǎn)，一是經(jīng)濟(jì)的不確定性，二是獲取信息需要成本。當(dāng)?shù)V產(chǎn)市場中存在著信息不對(duì)稱現(xiàn)象時(shí)，在市場機(jī)制運(yùn)行下，便會(huì)出現(xiàn)“逆向選擇”，引發(fā)礦產(chǎn)資源盲目開發(fā)。政府干預(yù)可以緩解信息不對(duì)稱問題，鼓勵(lì)交易者之間加強(qiáng)信息溝通，建立市場信譽(yù)，以矯正信息不對(duì)稱所引致的市場失靈。

3 政府干預(yù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的必要性

礦產(chǎn)資源是人類生產(chǎn)、生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)保障。由于礦產(chǎn)資源市場體系的不完備性，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)利用力度的加大，其帶來的一系列外部性問題也越來越不容忽視，已經(jīng)直接影響到礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

礦產(chǎn)資源市場失靈，為政府干預(yù)提供了必要前提。在一定程度上，市場和政府存在互補(bǔ)性，政府干預(yù)礦產(chǎn)資源市場，是履行其管理職能的必然要求，政府行為可以彌補(bǔ)市場行為的不足，糾正市場機(jī)制的缺陷。首先，政府以社會(huì)管理者的身份組織和實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,以解決公共產(chǎn)品供應(yīng)不足；其次，政府通過外部效應(yīng)內(nèi)部化機(jī)制，采用稅收、補(bǔ)貼或其他行政措施，最大限度地減少礦產(chǎn)開發(fā)過程中產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)，增加正外部效應(yīng)；第三，通過政府干預(yù)，對(duì)市場主體的競爭予以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和限制，起到有效的調(diào)控作用；第四，政府利用公權(quán)提供收集、處理和傳播信息服務(wù)，降低信息不對(duì)稱、失真的程度；第五，政府制定社會(huì)保障政策措施，調(diào)節(jié)收人分配，防止貧富分化；最后，政府運(yùn)用宏觀調(diào)控方法，改變市場調(diào)節(jié)滯后、周期波動(dòng)、分散決策等弱點(diǎn)，達(dá)到資源的合理布局。

4 對(duì)我國政府干預(yù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的啟示和建議

(1)正確劃分政府和市場的職能，逐步減少政府對(duì)市場的經(jīng)濟(jì)干預(yù)[7]

由于市場失靈的存在，不可能完全依靠市場對(duì)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)調(diào)節(jié)，經(jīng)濟(jì)制度大多是不同強(qiáng)度的市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的組合。因此，正確劃分政府和市場的職能界限就顯得尤為重要。首先，有些市場失靈是政府干預(yù)難以修補(bǔ)的，有些市場失靈恰恰是政府干預(yù)的結(jié)果，勉強(qiáng)干預(yù)勢(shì)必造成政府失靈。政府干預(yù)必須堅(jiān)持市場原則，即市場的經(jīng)濟(jì)自由優(yōu)先于政府的干預(yù)，并決定政府干預(yù)的限度。即在保證市場對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下,在政府的管理職能與政府能力相匹配的前提下,以政府的干預(yù)彌補(bǔ)礦產(chǎn)資源“市場失靈”,以市場調(diào)節(jié)克服政府失靈,實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的最優(yōu)組合。

其次，政府干預(yù)是有成本的，只有在收益大于成本的前提下，才應(yīng)引入政府干預(yù)。該原則是干預(yù)制定與否的前提條件，如果成本大于收益，干預(yù)就沒有必要制定。因此，應(yīng)將成本-收益原則納入干預(yù)制定過程，使之程序化。

最后，要準(zhǔn)確把握市場失靈。市場失靈有三種類型：一是由市場本身固有的缺陷導(dǎo)致的市場失靈，政府干預(yù)主要針對(duì)這種市場失靈；二是由于市場不發(fā)達(dá)或產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰導(dǎo)致的市場失靈，這種市場失靈應(yīng)通過加速市場發(fā)育或明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系來消除，政府干預(yù)只能作為臨時(shí)措施；三是由于政府干預(yù)導(dǎo)致的市場失靈，政府干預(yù)行為扭曲了市場或是消滅了市場，這種人為導(dǎo)致的市場失靈，只能通過取消政府干預(yù)來消除。

(2)建立有效監(jiān)督政府的制度框架

政府干預(yù)的核心問題，是確定干預(yù)的范圍和界限。面對(duì)市場失靈，政府尤其需要保持理性，應(yīng)當(dāng)從社會(huì)利益受損中找出市場失靈的原因。當(dāng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)時(shí)，那些人為設(shè)計(jì)的制度安排，往往受到?jīng)Q策信息不足、道德風(fēng)險(xiǎn)等約束條件的限制，容易背離市場。因此，政府在干預(yù)市場失靈時(shí)，關(guān)鍵在于清除利益集團(tuán)的干擾。在此過程中，建立對(duì)干預(yù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督的框架，以保證干預(yù)機(jī)構(gòu)始終處于中立的地位，以防止政府出于自利性等原因，干預(yù)領(lǐng)域擴(kuò)大，導(dǎo)致政府失靈。并要遵循普遍參與原則，普遍的參與原則是避免層次較低的行政規(guī)章尋租的重要途徑。干預(yù)往往涉及到市場主體各方的利益，政府干預(yù)機(jī)構(gòu)如何保持獨(dú)立公正，為市場主體樹立博弈規(guī)則，就顯得至關(guān)重要。作為公共權(quán)力中心，政府需要克服其內(nèi)在的制度性缺陷，實(shí)行經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)民主化的有效決策機(jī)制，提高決策的理性預(yù)期。必須兼聽多方面的意見，做到立法公正。干預(yù)機(jī)構(gòu)必須遵循相應(yīng)的程序，對(duì)于干預(yù)執(zhí)行的后果，被干預(yù)主體應(yīng)擁有充分的救濟(jì)權(quán)利。

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