健全完善管理制度 促進(jìn)油氣資源找礦大突破

許書平

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034)

油氣資源是現(xiàn)代工業(yè)的血液，是“發(fā)展之基”。我國加速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對油氣資源需求快速增長，油氣資源保障能力成為制約我國改革發(fā)展的“瓶頸”。為使油氣資源 “立足國內(nèi)，提高能源資源保障能力，較大幅降低對外依存度”的目標(biāo)成為現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速健康可持續(xù)發(fā)展，迫切需要創(chuàng)新油氣資源勘查體制機(jī)制，解放生產(chǎn)力，以實(shí)現(xiàn)油氣資源找礦大突破。

1 我國油氣資源勘查進(jìn)程及保障形勢

新中國成立之初，我國石油工業(yè)十分落后，石油年產(chǎn)量僅12萬t，主要靠進(jìn)口“洋油”維持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，被西方國家稱為“貧油國”。1953年，我國實(shí)施第一個五年計(jì)劃，就遇到了能源資源短缺這一難以逾越的障礙。1956年毛主席指出，地質(zhì)工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行。

以李四光為代表的我國老一輩地質(zhì)學(xué)家，在分析我國地質(zhì)條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)行理論創(chuàng)新，提出了“陸相生油”理論，從理論上推翻了中國貧油的結(jié)論，為黨和國家決策提供了科學(xué)依據(jù)。1953年底，毛主席、周總理在聽取了時任地質(zhì)部部長李四光的匯報(bào)后，并根據(jù)其建議，在松遼平原、華北平原開始了大規(guī)模石油普查。1959年發(fā)現(xiàn)了大慶油田，之后相繼發(fā)現(xiàn)了大港、勝利和華北油等大油田，從根本上改變了我國石油工業(yè)落后面貌。1965年實(shí)現(xiàn)石油自給，1978年產(chǎn)量突破1億t大關(guān)，跨入世界產(chǎn)油大國的行列。在滿足和保證國內(nèi)需求的基礎(chǔ)上，我國石油還有部分出口，20世紀(jì)80年代中期，石油出口曾是國家外匯主要來源。

20世紀(jì)90年代以來，我國石油新增探明地質(zhì)儲量仍不斷增加，但重大油田發(fā)現(xiàn)越來越少，石油產(chǎn)量增長趨緩，增長速度呈下降趨勢；天然氣勘查則不斷取得重大突破，新增探明地質(zhì)儲量大幅增加，天然氣產(chǎn)量大幅增長，增長速度呈加速趨勢。

近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，對石油消費(fèi)需求持續(xù)快速增加，供需矛盾日益突出。自1993年我國再次成為石油凈進(jìn)口國以來，對外依存度不斷攀升，2009年已超過50%，石油產(chǎn)量出現(xiàn)了近十年來首次負(fù)增長。在我國能源消費(fèi)構(gòu)成中，石油消費(fèi)比重呈下降趨勢，煤炭消費(fèi)居高不下，由此帶來的環(huán)境壓力很大。在降低碳排放的大背景下，對石油的需求還將剛性增長。未來我國如果沒有重大石油勘查發(fā)現(xiàn)，石油產(chǎn)量將只能保持緩慢增長，預(yù)計(jì)到2020、2030年，我國石油對外依存度分別不低于65%和70%。

全球油氣資源的供給基本能滿足需求，但國際環(huán)境復(fù)雜多變，影響和平與發(fā)展的不穩(wěn)定不確定因素增多，圍繞能源資源的競爭更趨激烈。石油庫存、政治、軍事和投機(jī)等因素，干擾和影響世界石油市場，使世界油氣資源的供需平衡更加脆弱。

我國石油對外依存度過高，嚴(yán)重影響了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全，日趨成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。

2 制約我國油氣資源找礦突破的主要制度因素

新一輪全國油氣資源評價結(jié)果表明，我國油氣資源豐富，探明程度較低，石油僅為34%，天然氣僅為14%，找礦潛力還很大。

“十一五”期間，我國油氣資源勘查投入力度加大，油氣資源新增探明地質(zhì)儲量較“十五”期間有了較大增長。但從全局來看，石油仍未實(shí)現(xiàn)找礦大突破，吃“老本”現(xiàn)象依然較嚴(yán)重，資源保障能力提高有限。究其制度方面的原因主要有：

(1)油氣資源勘查管理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃，缺乏競爭機(jī)制

1998年國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院令第240號)，明確規(guī)定：申請勘查石油、天然氣的，還應(yīng)當(dāng)提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件，以及具有勘查單位法人資格。目前，我國只有中國石油集團(tuán)、中國石化集團(tuán)、中國海油和延長石油集團(tuán)4家企業(yè)具有在國內(nèi)從事石油和天然氣勘查開發(fā)資質(zhì)。我國行政法規(guī)對油氣資源勘查資質(zhì)作出了嚴(yán)格規(guī)定，從制度上設(shè)置了過高的準(zhǔn)入門檻，形成了目前油氣資源勘查高度集中的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國已登記的油氣資源勘查開發(fā)區(qū)域，95%以上由中國石油、中國石化和中國海油三大石油公司所控制，總體上具有海陸分割、南北分割的特點(diǎn)。

由于油氣資源勘查的特殊準(zhǔn)入規(guī)定，限制了社會資金的進(jìn)入，不利于發(fā)揮民營等經(jīng)濟(jì)主體投資油氣資源勘查的積極性，不利于推動油氣資源找礦的突破；也制約了油氣資源勘查開發(fā)市場的培育和完善，四大石油公司之間的合作不足，競爭不充分，在高風(fēng)險(xiǎn)、勘查前景較好的區(qū)域，沒有采用國際慣用的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)模式來開展有效合作，以促進(jìn)油氣資源勘查發(fā)現(xiàn)。

另一方面，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)申請主要按照申請?jiān)谙鹊脑瓌t進(jìn)行登記。目前，我國油氣探礦權(quán)主要以申請?jiān)谙确绞竭M(jìn)行行政審批登記，以招標(biāo)拍賣掛牌等市場競爭方式出讓油氣探礦權(quán)管理制度尚未建立，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用未得到有效發(fā)揮。

(2)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段未發(fā)揮作用，各自搶先登記油氣探礦權(quán)

為防止“跑馬圈地”，1998年國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》對探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定，以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)作用，增加探礦權(quán)持有成本，使探礦權(quán)(申請)人根據(jù)自身能力適度申請登記探礦權(quán)，及時退出沒有取得勘查突破的區(qū)域。在制定《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》時，考慮到當(dāng)時地勘單位承受能力，制定的探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與世界各國相比偏低。1998年至今已過去了12年時間，經(jīng)濟(jì)社會和油氣資源勘查開發(fā)形勢已發(fā)生了巨大變化，探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)仍未調(diào)整，已明顯偏低。探礦權(quán)持有成本大大降低，油氣探礦權(quán)人雖然沒有勘查投資能力，甚至對已登記的探礦權(quán)勘查投入不足的情況下，仍大量申請油氣探礦權(quán)，搶先登記探礦權(quán)。一旦登記了探礦權(quán)，很少有主動退出的。目前，全國已登記的油氣資源勘查面積超過了400萬km2。

(3)油氣資源勘查區(qū)塊退出機(jī)制未建立，勘查投入不足

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》允許探礦權(quán)人在探礦權(quán)到期時進(jìn)行延續(xù)，對探礦權(quán)可以延續(xù)多少次沒有作出規(guī)定。在實(shí)際管理中，探礦權(quán)人沒有違法違規(guī)行為，履行了法定義務(wù)，基本都能給予延續(xù)；延續(xù)時探礦權(quán)人不主動申請縮減勘查面積，管理機(jī)關(guān)要求縮減勘查面積缺乏剛性依據(jù)。探礦權(quán)到期可以延續(xù)，持有成本又低，油氣探礦權(quán)人有資金就多投入，沒有資金僅按法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投入以維持探礦權(quán)，對于長期不能取得勘查突破的區(qū)域也不退出。

總體來看，我國油氣資源勘查部分區(qū)塊存在投入不足的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006～2008年，我國油氣勘查投資分別為447億元、552億元和564億元，呈現(xiàn)出持續(xù)增長的勢頭，但每平方公里勘查投入，在平均值上仍僅略高于法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到一些重點(diǎn)勘查區(qū)域勘查投入比較大，可以推斷還有部分勘查區(qū)塊投入不足或沒有投入。

3 已建立的制度對促進(jìn)油氣資源勘查進(jìn)程的意義

2009年年底，國土資源部出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2009〕200號)，對探礦權(quán)申請人的勘查資金能力作了量化規(guī)定，特別是對申請新立探礦權(quán)的，對申請人勘查資金能力作出了更加嚴(yán)格的規(guī)定；同時，建立了勘查區(qū)塊退出機(jī)制，探礦權(quán)延續(xù)時，不能提高勘查階段的，要縮減相應(yīng)勘查面積。對申請人勘查資金能力作出嚴(yán)格規(guī)定，在一定程度上能夠防止油氣探礦權(quán)人在沒有勘查能力的情況下繼續(xù)“跑馬圈地”；建立勘查區(qū)塊退出機(jī)制后，油氣探礦權(quán)人為保住已登記的探礦權(quán)勘查區(qū)塊，將會加大勘查投入，加強(qiáng)油氣勘探理論研究，采用先進(jìn)的找礦技術(shù)和設(shè)備，有利于加快勘查進(jìn)程，盡快實(shí)現(xiàn)找礦突破。

地質(zhì)工作是實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐、再認(rèn)識的反復(fù)深化過程。相當(dāng)部分世界級大礦床的發(fā)現(xiàn)，都經(jīng)過了幾上幾下的過程。由于探礦權(quán)具有排他性，一旦被登記就不允許他人進(jìn)入該區(qū)域勘查，探礦權(quán)人如長期沒有取得勘查發(fā)現(xiàn)，又不主動退出，將會阻礙其他投資者在該區(qū)域開展勘查工作?，F(xiàn)有探礦權(quán)人沒有取得勘查發(fā)現(xiàn)，不能表明該區(qū)域沒有礦藏，也不能肯定其他投資者不能在該區(qū)域?qū)崿F(xiàn)找礦突破。

如我國四川宣漢普光氣田，前人曾開展了多年油氣資源勘查，沒有取得勘查發(fā)現(xiàn)。之后，中國石化調(diào)整新的勘探隊(duì)伍，通過在勘探理論、勘探思路和勘探技術(shù)上創(chuàng)新，采用了海相海棚結(jié)構(gòu)理論，而不是原已采用的海相海槽結(jié)構(gòu)理論，經(jīng)過多年大規(guī)?？辈橥度耄?006年發(fā)現(xiàn)了我國規(guī)模最大、豐度最高的特大型整裝海相氣田——宣漢普光氣田。2007年2月經(jīng)國家儲量審定，探明儲量達(dá)3561億m3。普光氣田的勘探發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了我國海相勘探理論和實(shí)踐的重大突破，在復(fù)雜山地深層碳酸鹽巖儲層預(yù)測這一世界級難題上取得了突破性進(jìn)展，擴(kuò)大了我國天然氣的勘探領(lǐng)域，使我國碳酸鹽巖油氣勘探理論與實(shí)踐進(jìn)入了世界前列。

普光氣田的發(fā)現(xiàn)證明，在四川盆地乃至中國海相領(lǐng)域，可以形成大氣田、特大氣田。之后，中國石化、中國石油在四川盆地以及我國南方其它地區(qū)天然氣勘查不斷獲得新的發(fā)現(xiàn)和突破。

建立勘查區(qū)塊退出機(jī)制后，預(yù)計(jì)今后會陸續(xù)有相當(dāng)部分已登記的油氣資源勘查區(qū)塊，因找礦沒有突破、難以提高勘查階段而被要求退出。對于退出的油氣勘查區(qū)塊，能夠重新配置給其他投資者。同一勘查區(qū)域，經(jīng)過不同投資者采用不同的勘探理論、勘探思路和勘探技術(shù)，開展勘查工作，會增加油氣資源勘查發(fā)現(xiàn)的概率。

4 促進(jìn)油氣資源找礦大突破政策建議

我國加速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對油氣資源需求快速增長，油氣資源保障能力成為制約我國改革發(fā)展的“瓶頸”。為實(shí)現(xiàn)油氣資源找礦大突破，使油氣資源 “立足國內(nèi)，提高能源資源保障能力，較大幅降低對外依存度”的目標(biāo)成為現(xiàn)實(shí)，還需要進(jìn)一步規(guī)范準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格退出管理，健全和完善管理制度。

(1)制定科學(xué)合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵社會資本有序進(jìn)入

我國油氣資源經(jīng)過50多年的勘查，一些整裝性較好、易發(fā)現(xiàn)的大型和特大型油氣田多數(shù)已經(jīng)被找到。今后勘查發(fā)現(xiàn)新油氣田的難度將進(jìn)一步加大，勘查投入必將大幅增加，勘查風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。要立足國內(nèi)，實(shí)現(xiàn)油氣資源找礦大突破，各類社會資金和技術(shù)是一個有益補(bǔ)充。應(yīng)按《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2005〕3號)精神要求，積極推進(jìn)油氣資源勘查準(zhǔn)入制度改革，允許和鼓勵各種有條件的社會資本有序進(jìn)入油氣資源勘查領(lǐng)域，吸引國內(nèi)外多種技術(shù)和資金，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)油氣資源找礦大突破。

(2)健全勘查區(qū)塊退出管理制度

為進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)作用，有效遏制“跑馬圈地”、“圈而不探”等行為，需要根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢和油氣資源勘查開發(fā)形勢，提高油氣探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，加大探礦權(quán)人占用勘查區(qū)塊成本，迫使探礦權(quán)人加大勘查投入，促使探礦權(quán)人主動退出找礦不能取得突破的勘查區(qū)塊。

(3)加強(qiáng)對已退出區(qū)塊的管理，實(shí)現(xiàn)新突破

已退出的勘查區(qū)塊，要么是油氣探礦權(quán)人大量投入后沒有獲得勘查發(fā)現(xiàn)的區(qū)域，要么是工作程度較低、勘查風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)域。不管屬于哪種情況，都不能表明已退出勘查區(qū)塊沒有油氣礦藏，也不能肯定不能實(shí)現(xiàn)勘查發(fā)現(xiàn)，如上文提及的普光氣田就是一個很好的例子。因此，為爭取在已退出勘查區(qū)域?qū)崿F(xiàn)新的突破，有必要做好以下幾方面的工作。

一是加強(qiáng)地質(zhì)資料匯交、利用和管理工作，充分開發(fā)利用已有地質(zhì)資料。地質(zhì)資料是廣大地質(zhì)工作者在開展地質(zhì)工作過程中形成的知識性財(cái)富，蘊(yùn)藏著大量有價值的客觀信息和研究成果。管理機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，督促油氣探礦權(quán)人依法匯交已退出勘查區(qū)塊地質(zhì)資料，做到應(yīng)交盡交；同時，要充分利用信息數(shù)字化技術(shù)，建立油氣地質(zhì)資料數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)油氣地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化產(chǎn)業(yè)化，提高資料信息服務(wù)質(zhì)量和水平，使已匯交的油氣地質(zhì)資料能及時被查詢和利用。已退出的油氣勘查區(qū)塊，由于能夠重新申請和設(shè)置油氣探礦權(quán)，會吸引有投資意愿的投資者關(guān)注，并對現(xiàn)有地質(zhì)資料進(jìn)行二次、三次開發(fā)，充分挖掘地質(zhì)資料中蘊(yùn)含的找礦信息，推動社會各界加強(qiáng)油氣勘探理論、勘探方法和勘探技術(shù)等基礎(chǔ)研究，促進(jìn)油氣資源勘查領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)學(xué)研大融合。

二是加大國家財(cái)政投入，開展公益性、基礎(chǔ)性調(diào)查和評價工作。近年來，我國開展的全國油氣資源戰(zhàn)略選區(qū)國家專項(xiàng)調(diào)查，雖然年均投資僅2億元，但取得了顯著成效。國家應(yīng)在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度，對已退出的勘查區(qū)塊，組織科研人員對現(xiàn)有地質(zhì)資料進(jìn)行深入研究，優(yōu)選勘查區(qū)域，開展基礎(chǔ)性、公益性油氣資源地質(zhì)調(diào)查和評價工作，力爭實(shí)現(xiàn)油氣資源勘查新的突破。一旦實(shí)現(xiàn)勘查突破，對于投資者來講，可以起到示范效應(yīng)，能提高其投資油氣資源勘查的積極性，加大油氣資源勘查投入力度。

三是引進(jìn)競爭機(jī)制，實(shí)行招標(biāo)方式出讓探礦權(quán)。目前，全國油氣探礦權(quán)已登記了400多萬平方千米，適宜勘查的區(qū)域已基本被登記。若不實(shí)行勘查區(qū)塊退出制度，即使建立了油氣礦業(yè)權(quán)招標(biāo)出讓管理制度，也可能會出現(xiàn)無勘查區(qū)塊可供招標(biāo)出讓的尷尬局面。實(shí)行勘查區(qū)塊退出機(jī)制后，對于已退出的勘查區(qū)塊，一部分由國家出資進(jìn)行前期調(diào)查和評價工作，降低勘查風(fēng)險(xiǎn)后，再以招標(biāo)方式出讓油氣探礦權(quán)，實(shí)行“公益性工作先行，商業(yè)性資金跟進(jìn)”的模式；其他區(qū)域，可以根據(jù)社會需求，直接以招標(biāo)方式出讓油氣探礦權(quán)。以招標(biāo)方式出讓油氣探礦權(quán)，通過優(yōu)選勘查技術(shù)方案、勘查資金實(shí)力、勘查技術(shù)能力和勘查經(jīng)驗(yàn)等，有利于確定適合的勘查主體，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)油氣資源找礦盡快實(shí)現(xiàn)大突破。

[1] 國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司.礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編(第二版)[M].北京：地質(zhì)出版社，2010.

[2] 國土資源部地質(zhì)勘查司.各國礦法選編(上冊、下冊)[M].北京：中國大地出版社，2005.

[3] 潘繼平.我國油氣資源管理改革探討[J].國際石油經(jīng)濟(jì)，2007(2).