經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變對水土保持工作的新要求

黨維勤

（水利部黃河水利委員會綏德水土保持科學(xué)試驗站，718000，綏德）

一、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本概念

經(jīng)濟發(fā)展方式，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的方法、手段和模式，其中不僅包含經(jīng)濟增長方式，而且包括結(jié)構(gòu)（經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等）、運行質(zhì)量、經(jīng)濟效益、收入分配、環(huán)境保護、城市化程度、工業(yè)化水平以及現(xiàn)代化進程等諸多方面的內(nèi)容。所謂經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就是促使傳統(tǒng)的、舊的發(fā)展方式向現(xiàn)代的、新的發(fā)展方式轉(zhuǎn)化，用現(xiàn)代的、新的發(fā)展方式替代傳統(tǒng)的、舊的發(fā)展方式。如果做兩個極端的歸類，傳統(tǒng)的、舊的發(fā)展方式指的是：資本與勞動密集型、政府驅(qū)動型、外需拉動型、投資驅(qū)動型、出口帶動型、外延粗放型。而現(xiàn)代的、新的發(fā)展方式指的是：技術(shù)密集型、市場導(dǎo)向型、內(nèi)需驅(qū)動型、消費驅(qū)動型、內(nèi)涵集約型。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，不僅要突出經(jīng)濟領(lǐng)域中“數(shù)量”的變化，更強調(diào)和追求經(jīng)濟運行中“質(zhì)量”的提升和“結(jié)構(gòu)”的優(yōu)化。其鮮明特征在于：顧及可持續(xù)性，顧及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級，顧及就業(yè)、消費、分配等一系列社會需要等。

二、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中涉及水土保持工作的內(nèi)容

黨中央和國務(wù)院提出經(jīng)濟發(fā)展方式要加快轉(zhuǎn)變。胡錦濤同志提出必須緊緊抓住機遇，承擔(dān)起歷史使命，把加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措，毫不動搖地加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不斷提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益，不斷提高我國經(jīng)濟的國際競爭力和抗風(fēng)險能力，使我國發(fā)展質(zhì)量越來越高，發(fā)展空間越來越大，發(fā)展道路越走越寬。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，關(guān)鍵是要在 “加快”上下工夫、見實效。這很大程度體現(xiàn)在與水土保持相關(guān)的工作中：

①加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，把調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略重點，按照優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)的方向和基本要求，加快調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，加快調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，加快推進城鎮(zhèn)化，加快生態(tài)移民，加快調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和國土開發(fā)空間結(jié)構(gòu)，既著眼于化解過去積累的矛盾和問題，又為經(jīng)濟不斷邁上新臺階、長期保持平穩(wěn)較快發(fā)展創(chuàng)造條件。

②加快推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化趨勢，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，加快發(fā)展戰(zhàn)略性農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，促進三次產(chǎn)業(yè)在更高水平上協(xié)同發(fā)展，全面提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和國際競爭力。

③加快推進水土保持科技創(chuàng)新，緊緊抓住新一輪世界科技革命帶來的戰(zhàn)略機遇，更加注重創(chuàng)新，加快提高創(chuàng)新能力，加快科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，加快科技體制改革，加快建設(shè)宏大的創(chuàng)新型水土保持科技人才隊伍，謀求保持水土，改善生態(tài)環(huán)境，為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供強有力的水土保持科技支撐。

④加快推進水土保持發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，堅持走中國水土保持生態(tài)建設(shè)的道路，加快構(gòu)建水土保持生態(tài)安全保障體系，加快構(gòu)建水土流失新型防治體系，加快推進水土流失防治體制機制創(chuàng)新，大幅度提高水土保持能力，大幅度降低水土流失防治成本，大幅度增強水土保持持續(xù)發(fā)展能力，全面提高水土保持行業(yè)工作水平，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

⑤加快推進生態(tài)文明建設(shè)，深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，加快推進預(yù)防為主、綜合治理、生態(tài)修復(fù)、循環(huán)經(jīng)濟等水土流失防治理念，加快建立資源節(jié)約型水土保持技術(shù)體系和生產(chǎn)體系，加快實施水土保持生態(tài)工程和生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工程，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

三、傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式造成的水土流失

傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式造成水土流失的根本原因，主要有兩方面：一方面是隨著農(nóng)村人口激增，糧食、燃料、飼料的需求量急劇增加，加大了對自然資源的索取，如亂砍濫伐、陡坡開荒等破壞植被活動，泥石流、滑坡、洪災(zāi)等自然災(zāi)害加重，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。突出表現(xiàn)于生產(chǎn)所付出的代價越來越大，單位投能與投資越來越多，而產(chǎn)出的增加卻很有限，人口壓力→陡坡墾殖→惡化環(huán)境→生產(chǎn)效益降低→經(jīng)濟困難→生活艱苦→繼續(xù)開荒，如此反復(fù)造成了越開荒越窮、越窮越開荒的惡性循環(huán)。另一方面，現(xiàn)代化的開礦、冶金、電力、交通、化工、水利、建材等生產(chǎn)建設(shè)迅猛發(fā)展，由于開發(fā)建設(shè)與水土保持工作不能同步進行，亂棄土石廢渣，破壞水土資源，造成嚴(yán)重的人為水土流失。

1.農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式引發(fā)水土流失

在水土流失區(qū)，由于人類濫伐森林，加劇了水土流失，致使許多地區(qū)出現(xiàn)大面積的光山禿嶺，形成了與生物氣候帶不相適宜的生態(tài)景觀。黃河流域水力侵蝕和風(fēng)力侵蝕面積達46.5萬km2，占流域總面積的58.5%。尤其是黃土高原地區(qū)，是我國乃至世界上水土流失最嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)。陡坡地是造成水土流失的主要策源地。貴州省1975年和2002年兩次調(diào)查，石山面積由1975年占全省總面積的5%上升到2002年的12.8%，面積達 133萬hm2，還以9.1萬hm2/a的速度遞增。長期以來我國草原開墾、超載放牧、人類活動范圍及其頻率的加大等自然和人為因素的影響，草原植被遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致草原退化、沙化、鹽堿化、石漠化面積不斷擴大，加劇了草原、草地的水土流失，使草原承載力嚴(yán)重下降。落后的生產(chǎn)經(jīng)營方式引發(fā)水土流失。20世紀(jì)80年代以后，農(nóng)村生產(chǎn)體制進行了改革，但生產(chǎn)經(jīng)營方式仍然粗放落后，廣種薄收。這樣落后的生產(chǎn)經(jīng)營方式降低土壤肥力，破壞土壤結(jié)構(gòu)，加劇水土流失等。全國現(xiàn)有耕地總面積為1.26億hm2，其中坡耕地和沙化耕地1 667萬hm2，急待治理。西部以及許多邊遠(yuǎn)貧困農(nóng)村生活用能源嚴(yán)重短缺，廣大山區(qū)農(nóng)民可以直接用來生產(chǎn)和生活的資源有土地、山林、水、風(fēng)、太陽輻射。而目前生活用能中80%以上的燃料來源秸稈、薪柴等，每年因生活燃料需砍伐大量灌木、樹木，造成山林植被破壞、林草面積減少，土地的水土流失加劇，生態(tài)環(huán)境惡化。

2.工礦和城鎮(zhèn)傳統(tǒng)經(jīng)濟方式引發(fā)水土流失

土壤侵蝕加劇，良田面積減少，生態(tài)環(huán)境惡化，開發(fā)建設(shè)直接侵占、破壞地表植被，使土地失去植被這個天然屏障的保護，造成裸露，同時由于表土結(jié)構(gòu)破壞，致使土壤抗蝕能力降低；基建和生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量的廢土、廢石、廢渣，直接傾倒于溝道與河流之中，加上不采取任何防護措施，一遇暴雨、洪水，便產(chǎn)生嚴(yán)重的水土流失，滑坡、泥石流災(zāi)害頻繁發(fā)生。

20世紀(jì)末我國城市數(shù)達668個，隨著城市化的飛速發(fā)展，城市化建設(shè)日新月異，而城市化建設(shè)帶來的嚴(yán)重水土流失問題毋容置疑地擺在了我們面前，已成為城市現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要問題。由于城市建設(shè)過快，一些地方盲目開發(fā)，造成大面積地貌植被破壞，自然水系改變，出現(xiàn)嚴(yán)重的水土流失。

四、思路和對策

水利部黨組確定的水土保持工作新思路，是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新要求、水土資源條件新變化、人民群眾新期待，把科學(xué)發(fā)展觀的基本要求、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略部署與解決水土流失問題有機結(jié)合起來，進一步完善水土保持發(fā)展思路，轉(zhuǎn)變水土保持發(fā)展模式，從水土流失重點治理向預(yù)防保護、生態(tài)修復(fù)、循環(huán)經(jīng)濟相結(jié)合轉(zhuǎn)變適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展方式的加快轉(zhuǎn)變，通過合理開發(fā)、高效利用、綜合治理、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和科學(xué)管理水土資源，綜合治理水土流失，推動水土保持走上科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的道路。

1.投資多元化可促進外需拉動型發(fā)展向內(nèi)需主導(dǎo)型發(fā)展轉(zhuǎn)變

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展的公眾參與更加深刻、更加廣泛，不僅包括公眾積極參加實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有關(guān)行動或項目，更加重要的是人們要改變自己的思想觀念，改變了過去單純依靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，動員千家萬戶治理千溝萬壑的局面，形成了小流域治理為社會，社會辦小流域治理，工農(nóng)兵學(xué)商齊參與，國家、集體、個人、外資等多元化、多渠道投資，大搞小流域綜合治理的新格局。

2.綜合治理工作可促進對外投資型向內(nèi)需投資型發(fā)展轉(zhuǎn)變

水土流失綜合治理是根據(jù)流域的自然、社會特點以及生物種群的利用優(yōu)勢，依據(jù)經(jīng)濟形成、匯集與發(fā)展，呈網(wǎng)絡(luò)狀循序漸進、逐級遞加的規(guī)律性，由上而下，實現(xiàn)小型提水保土工程措施與生物措施及保土耕作法等農(nóng)藝治理措施進行改進組裝、配套，建成循環(huán)經(jīng)濟、合理配置的有機整體。實現(xiàn)流域多元化、多方位全面控制，以達到水土資源的高效開發(fā)與永續(xù)利用，最終實現(xiàn)御洪系統(tǒng)、資源利用、經(jīng)濟效益三項指標(biāo)的安全、優(yōu)化、高效。這樣的綜合治理可為區(qū)域的經(jīng)濟騰飛提供物質(zhì)條件，使治理開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展融為一體。隨著綜合治理規(guī)模的擴大，流域內(nèi)基本農(nóng)田的增加，林草發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善，農(nóng)林牧副漁的全面發(fā)展，農(nóng)副產(chǎn)業(yè)的興辦，依托流域發(fā)展商品經(jīng)濟，將流域的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)為經(jīng)濟優(yōu)勢和商品優(yōu)勢，形成具有特色的商品生產(chǎn)基地。

3.生態(tài)自我修復(fù)可促進資源消耗型發(fā)展向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型發(fā)展轉(zhuǎn)變

通過封禁撫育、舍飼圈養(yǎng)、輪封輪牧、退耕還林還草等生態(tài)修復(fù)措施，可加快水土流失治理速度，有效增加地表植被覆蓋度，改善生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。目前，全國已有13個?。ㄗ灾螀^(qū)）宣布實施封山禁牧，陜西吳起縣、內(nèi)蒙古烏蘭察布盟等一大批地區(qū)經(jīng)過幾年的生態(tài)修復(fù)實踐，初步遏制了草場生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的勢頭，植被覆蓋率大幅度提高，水土流失強度顯著降低，草地生產(chǎn)力開始恢復(fù)和提高，畜牧業(yè)收入不但沒有減少，反而顯著增加，走上了一條生態(tài)保護、生產(chǎn)發(fā)展、生活提高的良性發(fā)展之路。許多地方都逐步走出了“超載放牧、越牧越荒”“自給自足、廣種薄收”的怪圈，走上了“立草為業(yè)、引種入牧、引草入田、為養(yǎng)而種、以種促養(yǎng)、以草定畜、舍飼圈養(yǎng)”的新路子。

4.生態(tài)補償工作可促進傾斜型發(fā)展向均衡型發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

在2009年的中央一號文件中，明確要求開展“水土保持生態(tài)補償試點”工作。水土保持生態(tài)補償已成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點問題。水土保持生態(tài)補償包括對水土流失的破壞者和受益者征稅(收費)或?qū)λ帘３值男袨檫M行經(jīng)濟補償，而且包括建立有利于生態(tài)環(huán)境保護、修復(fù)和建設(shè)的約束機制和激勵機制。水土保持生態(tài)補償機制是一種經(jīng)濟制度，也是人類對自然生態(tài)系統(tǒng)向合理系統(tǒng)進行干預(yù)的手段。近年，經(jīng)過有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）對水土保持生態(tài)補償機制進行了積極探索和嘗試，出臺了一系列重大水土保持生態(tài)補償政策，產(chǎn)生了基于法律法規(guī)、財政轉(zhuǎn)移支付、征收資源開發(fā)稅費、生態(tài)保障金制度、民間資本等多種水土保持生態(tài)補償方式，水土保持生態(tài)補償工作取得較大的進展。

5.水土保持科技新技術(shù)可促進粗放型發(fā)展方式向集約型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

建立支持現(xiàn)代水土保持以及生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新技術(shù)，依靠科技進步對傳統(tǒng)水土保持、農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行改造，以實現(xiàn)低投入、低消耗、低污染、高效率、高產(chǎn)出的資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長方式。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)林、農(nóng)、牧、漁、副協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)整能源利用結(jié)構(gòu)，開發(fā)天然氣、太陽能等清潔能源。水土保持新技術(shù)包括：一是工程技術(shù)，主要是攔沙工程和機修梯田等；二是生物技術(shù)，主要是兼有經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的新型水土保持植物；三是農(nóng)業(yè)耕作措施，主要是秸稈覆蓋留茬還田、免耕少播施肥復(fù)種等節(jié)水型、節(jié)肥型新技術(shù)；四是節(jié)能型技術(shù)；五是節(jié)地型技術(shù)，開發(fā)立體種植和立體養(yǎng)殖；六是節(jié)時型技術(shù)，發(fā)展間套復(fù)種，充分利用光熱水土；七是高效型技術(shù)。

6.生態(tài)移民可促進投資拉動型增長向居民拉動型增長轉(zhuǎn)變

制定專門的政策，廣泛宣傳人口及土地、水資源、生態(tài)等承載力的關(guān)系，加強教育培訓(xùn)，提高人口素質(zhì)，實現(xiàn)人口的自愿轉(zhuǎn)移。政府可以制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，一方面，在生態(tài)脆弱或敏感區(qū)進行廣泛的宣傳和教育培訓(xùn)，提高人口素質(zhì)和技能，使農(nóng)牧民有一技之長，有能力參與市場競爭，自覺地走出去尋找更廣的生活空間，實現(xiàn)人口的自愿轉(zhuǎn)移，緩解當(dāng)?shù)厝丝趬毫?。另一方面對于人口超出了自然承載力的地區(qū)，國家拿出專項資金實行非自愿移民。