多元化水利融資體制研究

朱陳松，章仁俊，張曉花

（1.河海大學(xué)商學(xué)院，210098，南京；2．河海大學(xué)電氣工程學(xué)院，210098，南京）

近年，國(guó)家高度重視水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，夯實(shí)和鞏固了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。通過(guò)中小型水利工程改造建設(shè)，提高了水利防災(zāi)減災(zāi)能力。作為水利工程建設(shè)的主要資金來(lái)源，政府財(cái)政投入發(fā)揮了重大作用。在投資規(guī)模上，國(guó)家近年逐步加大了對(duì)水利的資金投入力度，收到了良好效果?，F(xiàn)階段,我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待發(fā)展，只有通過(guò)市場(chǎng)融資參與水利建設(shè)，才能更好地促進(jìn)我國(guó)水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、水利融資體制概況

1．政府在水利融資體制中居主體地位

水利建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大，公益性質(zhì)所占的比重大，一直以來(lái)，政府始終是水利建設(shè)的主導(dǎo)者。國(guó)家財(cái)政投入對(duì)于水利建設(shè)的重視和支持，從根本上保證了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效落實(shí)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定起到了積極作用。隨著水利投融資體制改革的深入，多元化、多層次、多渠道投入的新格局成為發(fā)展的必由之路。在水利融資體制建設(shè)中，政府既是直接的投資主體，同時(shí)也履行著管理和服務(wù)的職能。這表明，政府除了直接投資以外，也應(yīng)該致力于建立農(nóng)田水利基本建設(shè)融資的新機(jī)制，研究制定吸引農(nóng)民資金、信貸資金以及社會(huì)各方面資金投入農(nóng)田水利基本建設(shè)的新政策，加強(qiáng)政府對(duì)水利投融資的宏觀調(diào)控作用。

2．市場(chǎng)機(jī)制逐步發(fā)揮作用，融資渠道仍需拓展

水利建設(shè)事業(yè)要得到高效率的發(fā)展，必須重視市場(chǎng)機(jī)制在水利投融資體系中的作用。水權(quán)水價(jià)等一系列改革舉措，促進(jìn)了水利投資市場(chǎng)的形成和發(fā)展。市場(chǎng)化的水利投資方式問(wèn)題，主要是通過(guò)經(jīng)營(yíng)水利資源來(lái)解決。培育市場(chǎng)需求，做到投資主體多元化、融資渠道多樣化。

在各種水利建設(shè)投融資中，大型水利設(shè)施往往有多種復(fù)合功能，如供水、發(fā)電、風(fēng)景區(qū)旅游等，能夠產(chǎn)生持續(xù)收益，融資相對(duì)容易；而基層的中小型水利建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模較小，直接產(chǎn)生的現(xiàn)金流入比較少，往往難以吸引到信貸資金的支持。但小型農(nóng)田水利設(shè)施作為綜合水利復(fù)合系統(tǒng)的重要有機(jī)組成部分，不僅具有農(nóng)田灌溉、水產(chǎn)養(yǎng)殖等興利功能,且兼有防洪、除澇等除害減災(zāi)功能，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有大中型水利設(shè)施不可替代的作用，所以其融資渠道更不容忽視。目前主要通過(guò)“一事一議”等籌集形式由村民大會(huì)決定村內(nèi)集體公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)，但隨著農(nóng)村具體情況的發(fā)展變化，農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的需求數(shù)量、種類(lèi)和質(zhì)量都存在較大差別，從而加大了基層水利建設(shè)融資的難度。

3．項(xiàng)目投融資理念得到貫徹，建立健全資本市場(chǎng)

項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性和多元化的投資結(jié)構(gòu)，要求建立水利建設(shè)準(zhǔn)入制度。通過(guò)項(xiàng)目投融資理念的貫徹推廣，水利建設(shè)項(xiàng)目的資金使用情況的監(jiān)控和管理制度，資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的嚴(yán)格評(píng)估，項(xiàng)目實(shí)施之前的可行性研究，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的項(xiàng)目管理以及實(shí)施之后的后評(píng)價(jià)體制，都是水利融資體制中亟待發(fā)展的方面。調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與農(nóng)田水利基本建設(shè)、“四荒”治理的積極性。對(duì)中小微型水利工程，在政府給予適當(dāng)補(bǔ)助和扶持的同時(shí)，采取拍賣(mài)、租賃、承包經(jīng)營(yíng)等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。充分利用資本市場(chǎng)，運(yùn)用債券、股權(quán)融資、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)如BOT、BT等多種方式引進(jìn)外資參與水利建設(shè)。

二、水利融資體制的改革思路

1．細(xì)分水利融資，做到政府投資和資本經(jīng)營(yíng)相結(jié)合

水利工程項(xiàng)目分為純公益性水利工程項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性水利工程項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性水利工程項(xiàng)目等類(lèi)型。根據(jù)各自特點(diǎn)不同，其投資的回報(bào)收益以及融資難度也有所不同。需要在建立完善投融資體制的過(guò)程中加以區(qū)分。公益性水利建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大，外資進(jìn)入的回報(bào)率低，很難吸引民間資本的投入。因此必須確定政府投資和資本經(jīng)營(yíng)各自較適合的融資領(lǐng)域，使兩者有效結(jié)合。政府投資針對(duì)非營(yíng)利性水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公益性社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，其他的水利融資可以充分發(fā)揮資本市場(chǎng)投資經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，廣開(kāi)渠道進(jìn)行水利融資，如：積極運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，合理開(kāi)發(fā)水土資源，拍賣(mài)林權(quán)和水面養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)權(quán)，出售農(nóng)村河道清淤土方，實(shí)行以土換資、以水生財(cái)；采取地方政府、施工企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)三方聯(lián)動(dòng)的方式，搭建融資平臺(tái)，由地方政府提供符合金融機(jī)構(gòu)要求的土地或其他資產(chǎn)作為擔(dān)保條件。政府可以將投資資金作為資本金注入政府性投資公司，由其代表政府進(jìn)行投資，并承擔(dān)資金管理職能。

2.強(qiáng)化政府在融資中的管理和監(jiān)督職能

在水利融資市場(chǎng)的運(yùn)作和管理中，重視市場(chǎng)機(jī)制，并不意味著政府職能的相應(yīng)減少，恰恰相反，政府的管理和監(jiān)督作用更應(yīng)得到加強(qiáng)。水利事業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要公共事業(yè)，穩(wěn)定和安全始終要放在水利事業(yè)發(fā)展的第一位。政府宏觀管理職能一旦缺位，很可能帶來(lái)水利公共產(chǎn)品的缺失甚至不可估量的嚴(yán)重后果。政府在宏觀管理中要有效平衡公益性水利工程項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性水利工程項(xiàng)目之間的關(guān)系；規(guī)范和管理投融資中介組織，加強(qiáng)法制建設(shè)；要盡快建立“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管”四分開(kāi)體制；建立政府投資主體和項(xiàng)目公司與獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)公司之間的委托運(yùn)營(yíng)關(guān)系，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)公司的責(zé)任；建立健全政府投資的項(xiàng)目法人責(zé)任制度和項(xiàng)目評(píng)估審議制度。

三、建立多元化的水利融資體制

1．通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)展直接融資

通過(guò)水利企業(yè)上市發(fā)行股票、債券和組建基金等方式，鼓勵(lì)、支持水利優(yōu)勢(shì)企業(yè)上市融資；加強(qiáng)已上市公司增發(fā)、配股的再融資功能；有效利用上市公司的“殼資源”。適當(dāng)增加企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，逐步改變企業(yè)在證券市場(chǎng)融資中以股票為主的單一結(jié)構(gòu)。在具備條件的部分地區(qū)可以推行風(fēng)險(xiǎn)投資基金、信托投資基金、重大產(chǎn)業(yè)投資基金等多種新型融資方式。采取基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變公用事業(yè)的壟斷結(jié)構(gòu)。

2．加快水利投融資體制改革，加強(qiáng)政府的服務(wù)職能

制定產(chǎn)業(yè)政策，建立公開(kāi)、透明的投融資政策、投資信息發(fā)布制度。加強(qiáng)政策和服務(wù)配套，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，積極引導(dǎo)各類(lèi)資本的合理投向。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)壟斷性行業(yè)的管制。對(duì)其價(jià)格形成、利潤(rùn)、會(huì)計(jì)制度、服務(wù)水準(zhǔn)甚至人事等方面，進(jìn)行必要的管制，既保障經(jīng)營(yíng)者獲得適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，又避免對(duì)消費(fèi)者利益的損害。發(fā)展和規(guī)范社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，政府附屬的設(shè)計(jì)、咨詢(xún)、監(jiān)理等中介機(jī)構(gòu)盡快與政府部門(mén)完全脫鉤，實(shí)行合伙制或股份制，成為“四自”的法人主體，同時(shí)，要大力發(fā)展投融資咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)，逐步培育壯大一批具有規(guī)模和影響力的大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所、工程設(shè)計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，為投融資項(xiàng)目提供有效的中介服務(wù)。

3．?dāng)U大基層水利直接投資，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用

加大對(duì)水利基本建設(shè)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)投入，尤其是農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)設(shè)立建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，并形成水利建設(shè)長(zhǎng)效的財(cái)政投入機(jī)制。采取財(cái)政補(bǔ)貼、低息政策性貸款、定向定額補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等多種方式，發(fā)揮政府資金的扶持、引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。以政府資金為主導(dǎo)，適當(dāng)引入金融資本，同時(shí)發(fā)揮金融資本進(jìn)入后的監(jiān)督管理作用，提高投資效率。完善“一事一議”制度，合理引導(dǎo)群眾籌資籌勞，公示工程驗(yàn)收、質(zhì)檢、決算、審計(jì)、試運(yùn)行等情況。

4．積極發(fā)展項(xiàng)目融資

項(xiàng)目融資是廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、能源和礦產(chǎn)開(kāi)采等大中型項(xiàng)目的一種重要籌資手段。國(guó)際上普遍采用開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)、允許國(guó)內(nèi)外私人資本參與的方法。當(dāng)前水利建設(shè)中常見(jiàn)的項(xiàng)目融資方式有BOT，ABS等。水利建設(shè)由于其較強(qiáng)的公共事業(yè)特性和不同于其他公共建設(shè)項(xiàng)目的高風(fēng)險(xiǎn)性、高成本性和低回報(bào)性，許多傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資方式用于水利建設(shè)存在一定的局限性，如工程技術(shù)支撐不夠、工程技術(shù)質(zhì)量存在隱患、公共水利產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量降低等問(wèn)題，有關(guān)專(zhuān)家對(duì)此提出了RCP（Resource-Compensate-Project資源—補(bǔ)償—項(xiàng)目)等適合水利融資特點(diǎn)的一些項(xiàng)目融資模式。不管是何種項(xiàng)目融資模式，只要適合于具體的水利建設(shè)項(xiàng)目，都值得嘗試和推廣。項(xiàng)目融資模式作為新型的籌資方式，其最大的優(yōu)勢(shì)在于用高收益的資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目補(bǔ)償公益性水利建設(shè)項(xiàng)目投資，具有較好的前景和適用性。在我國(guó)公益性水利建設(shè)市場(chǎng)上能夠更多地吸引私人資本參與項(xiàng)目的建設(shè)，提高整個(gè)項(xiàng)目公司的贏利能力，以確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報(bào)，調(diào)動(dòng)投資者的積極性，從而減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而能夠大大加快水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)步伐。

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