農(nóng)村水電發(fā)展需要立法支持與保障

樊新中

（水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局，100053，北京）

一、農(nóng)村水電大作為

我國(guó)中小河流上的水電資源十分豐富，技術(shù)可開發(fā)量達(dá)1.28億kW，居世界第一位，廣泛分布在1 700多個(gè)縣（市、區(qū)）。新中國(guó)成立60年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視和地方各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)與支持下，農(nóng)村水電事業(yè)蓬勃發(fā)展。目前，我國(guó)已建成農(nóng)村水電站4.5萬(wàn)多座，裝機(jī)容量5 400多萬(wàn)kW，年發(fā)電量1 600多億kWh，約占全國(guó)水電裝機(jī)和發(fā)電量的30%。全國(guó)有557個(gè)縣長(zhǎng)期主要依靠小水電供電，392個(gè)縣擁有完整的小水電供電網(wǎng)，有40多個(gè)跨縣的地區(qū)性電網(wǎng)，5 790多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有小水電自供區(qū)。依靠開發(fā)農(nóng)村水電、建設(shè)配套電網(wǎng)，全國(guó)1/2的地域、1/3的縣市、3億多農(nóng)村人口用上了清潔可再生電能，為加快廣大貧困山區(qū)和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)建設(shè)、人民脫貧致富作出了重要貢獻(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)期，農(nóng)村水電在生態(tài)建設(shè)和節(jié)能減排工作中的獨(dú)特作用得到了社會(huì)各界廣泛好評(píng)，特別是在2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害和汶川大地震中，農(nóng)村水電充分發(fā)揮分布式能源優(yōu)勢(shì)，在應(yīng)急救災(zāi)中發(fā)揮了巨大作用。農(nóng)村水電發(fā)展迅速，潛力巨大，前景廣闊。同時(shí)農(nóng)村水電點(diǎn)多面廣，管理工作復(fù)雜，長(zhǎng)期積累的諸如資源管理、建設(shè)管理、運(yùn)行管理、體制改革、安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、地方發(fā)展和農(nóng)民利益等問(wèn)題，涉及多層面、多行業(yè)、多領(lǐng)域，迫切需要制訂一部專門的行業(yè)法規(guī)提供支持與保障。

二、農(nóng)村水電發(fā)展需要加快立法支持與保障

以小水電為主體的農(nóng)村水電，發(fā)展于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度肯定，得到了地方各級(jí)黨委和政府的充分認(rèn)可，得到了農(nóng)村廣大群眾的大力擁護(hù)。目前，農(nóng)村水電已經(jīng)成為我國(guó)廣大農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。但由于缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)范，現(xiàn)行水法、電力法和可再生能源法對(duì)農(nóng)村水電只有原則性規(guī)定，缺乏具體的、可操作性的法律內(nèi)容，開發(fā)過(guò)程中持續(xù)出現(xiàn)和積累了一些制約農(nóng)村水電健康發(fā)展的問(wèn)題，如規(guī)劃滯后、資源管理無(wú)序，項(xiàng)目審批混亂、監(jiān)管乏力，上網(wǎng)電價(jià)低、上網(wǎng)難，農(nóng)村水能資源開發(fā)與農(nóng)民利益、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)脫節(jié)等等，嚴(yán)重制約了農(nóng)村水電在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入和政府職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)依法行政的要求不斷提高，迫切需要通過(guò)立法從戰(zhàn)略和全局高度準(zhǔn)確破解農(nóng)村水電發(fā)展的重大問(wèn)題，從法律上確立農(nóng)村水能資源開發(fā)利用的方針政策和基本原則，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，對(duì)農(nóng)村水能資源管理進(jìn)行規(guī)范，對(duì)農(nóng)村水電規(guī)劃、開發(fā)、審批、建設(shè)、運(yùn)行等過(guò)程加以規(guī)范、引導(dǎo)，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。因此，制定一部規(guī)范農(nóng)村水電發(fā)展的法律法規(guī)非常重要，十分迫切。

1.經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效并長(zhǎng)期支撐農(nóng)村水電發(fā)展的一系列國(guó)家政策應(yīng)上升為行政法規(guī)

我國(guó)農(nóng)村水電的發(fā)展道路是廣大山區(qū)群眾通過(guò)開發(fā)當(dāng)?shù)厮苜Y源，治水辦電相結(jié)合，自力更生改變落后面貌探索出來(lái)的，是黨和政府尊重人民的首創(chuàng)精神，并將基層的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為國(guó)家政策的具體實(shí)踐。農(nóng)村水電之所以能夠迅猛發(fā)展，根本原因在于黨和政府對(duì)農(nóng)村水電發(fā)展的重視和支持，對(duì)農(nóng)村水電發(fā)展實(shí)行了一系列的方針政策，大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)了全社會(huì)投資農(nóng)村水電的積極性。這些方針政策主要包括：

①新中國(guó)成立后特別是改革開放以來(lái)，國(guó)家實(shí)施了3批農(nóng)村水電初級(jí)電氣化縣建設(shè)。為推動(dòng)農(nóng)村水電初級(jí)電氣化縣建設(shè)，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔1983〕190 號(hào)文、國(guó)發(fā)〔1991〕17 號(hào)文、國(guó)辦通〔1996〕2號(hào)文對(duì)農(nóng)村水電制定了“自建、自管、自用”“誰(shuí)建、誰(shuí)管、誰(shuí)受益”“農(nóng)村水電要有自己供電區(qū)”“以電養(yǎng)電，滾動(dòng)發(fā)展”“執(zhí)行6%增值稅”等政策。另外，原國(guó)家計(jì)委（計(jì)農(nóng)經(jīng)〔1992〕138 號(hào)）《國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于將小水電“以電養(yǎng)電”政策擴(kuò)大到裝機(jī)五萬(wàn)千瓦問(wèn)題的復(fù)函》中規(guī)定“凡是由中央水利補(bǔ)助投資的5萬(wàn)kW以下（含5萬(wàn)kW）的農(nóng)村水電項(xiàng)目，由水利部審批，其審批文件報(bào)國(guó)家計(jì)委備案”，這些政策規(guī)定極大地推動(dòng)了農(nóng)村水電的發(fā)展。

②從2002年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》以來(lái)，中央關(guān)于農(nóng)村工作的重要文件都要求加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村水能資源規(guī)劃和管理，加大農(nóng)村水電建設(shè)投入,推進(jìn)水電農(nóng)村電氣化建設(shè)，擴(kuò)大小水電代燃料工程實(shí)施范圍和規(guī)模，加大對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村水電開發(fā)投入和信貸支持，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造，擴(kuò)大電網(wǎng)供電人口覆蓋率，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)。

③2005年10月11日，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確要求“在保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電”。

④2006年6月，溫家寶總理對(duì)農(nóng)村水電工作作出重要批示：“小水電開發(fā)應(yīng)該確定正確的方針和政策，使其與農(nóng)民利益、地方發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，走科學(xué)、有序、可持續(xù)發(fā)展的道路。請(qǐng)水利部牽頭，會(huì)同發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、能源辦研究提出意見，報(bào)國(guó)務(wù)院?！?/p>

⑤2008年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委 《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕103 號(hào)）中明確“深化農(nóng)村水電體制改革，研究建立有利于農(nóng)民受益的農(nóng)村水電管理體制（水利部、能源局負(fù)責(zé)）”……要“推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程、農(nóng)村水電工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村水利工程管理體制改革（水利部牽頭）”。

⑥中央編辦發(fā)〔2004〕20號(hào)《關(guān)于水電站大壩安全監(jiān)管及水電站建設(shè)竣工驗(yàn)收管理職責(zé)分工的通知》規(guī)定：“……水利部負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)全國(guó)水庫(kù)、水電站大壩的安全監(jiān)督管理工作”。

⑦為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村水電的建設(shè)管理，水利部陸續(xù)發(fā)布了有關(guān)規(guī)定，如《地方中小水電建設(shè)與管理暫行辦法》（水電〔1989〕12 號(hào)文件），《水利部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村水電工作的通知》（水電〔2004〕214 號(hào)），《水利部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水電站工程驗(yàn)收管理的通知》（水電〔2004〕308 號(hào)），《農(nóng)村水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》（水電〔2006〕274號(hào)），《水利部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水電建設(shè) 管理的意見》（水電 〔2006〕338號(hào)），等等，這些管理規(guī)定成為當(dāng)前農(nóng)村水電建設(shè)管理的主要措施。

⑧國(guó)家發(fā)展改革委、水利部等八部委 《關(guān)于加快電力工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)健康有序發(fā)展有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2006〕661 號(hào)）中提出：“按照國(guó)家電力發(fā)展規(guī)劃，要重點(diǎn)實(shí)施高效、清潔發(fā)電工程，加大工期較長(zhǎng)的水電、核電等清潔電力的開發(fā)力度，提高水電等清潔能源在電力結(jié)構(gòu)中的比重”“依法貫徹落實(shí)《可再生能源法》中有關(guān)可再生能源發(fā)電電價(jià)、電量、上網(wǎng)等政策，加大對(duì)可再生能源的扶植力度，實(shí)現(xiàn)水電全額上網(wǎng)，同網(wǎng)同價(jià)?！?/p>

⑨2009年12月，水利部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)小水電站安全監(jiān)管工作的通知》（水電〔2009〕575 號(hào)），不僅強(qiáng)調(diào)了小水電站安全生產(chǎn)責(zé)任主體和監(jiān)管主體的責(zé)任，而且明確了行業(yè)安全監(jiān)管的責(zé)任。

新的時(shí)期，這些政策面臨新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，需要總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村水電發(fā)展的政策進(jìn)行進(jìn)一步的研究，賦予新的內(nèi)涵，并上升為國(guó)家的行政法規(guī)，以保證農(nóng)村水電事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

2.水法、電力法、可再生能源法等關(guān)于發(fā)展農(nóng)村水電的原則性條款迫切需要轉(zhuǎn)化為具有可操作性的行政法規(guī)

2002年10月1日起施行的水法中與農(nóng)村水電直接有關(guān)的條款主要有第七條、第十二條、第十九條和第二十六條等，其中第二十六條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)開發(fā)、利用水能資源。在水能豐富的河流，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行多目標(biāo)梯級(jí)開發(fā)。建設(shè)水力發(fā)電站，應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運(yùn)、竹木流放和漁業(yè)等方面的需要?！钡珪r(shí)至今日，與水法配套的農(nóng)村水電行業(yè)法規(guī)一直沒有出臺(tái)。

電力法第五條規(guī)定 “電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防治污染和其他公害。國(guó)家鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電?！钡谒氖藯l規(guī)定“國(guó)家提倡農(nóng)村開發(fā)水能資源，建設(shè)中、小型水電站，促進(jìn)農(nóng)村電氣化……。”電力法實(shí)施10多年了，同樣與之相配套的具有可操作性的行政法規(guī)也一直未能出臺(tái)，致使農(nóng)村水電工作實(shí)際上得不到法律的保護(hù)。

近年，國(guó)家發(fā)展改革委組織有關(guān)部門和單位持續(xù)開展了可再生能源法配套法規(guī)規(guī)章制定工作，提出要“提高對(duì)制定可再生能源法配套法規(guī)規(guī)章重要性的認(rèn)識(shí)，把可再生能源法的配套法規(guī)規(guī)章制定好，確保主要配套法規(guī)規(guī)章與可再生能源法同步實(shí)施”。國(guó)務(wù)院通過(guò)的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》指出：要把發(fā)展可再生能源作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，切實(shí)抓緊抓好。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要加快水電、太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)發(fā)電、沼氣的開發(fā)利用。提高可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重，解決偏遠(yuǎn)地區(qū)無(wú)電人口供電問(wèn)題，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件。農(nóng)村水電作為可再生能源的重要組成部分，亟須出臺(tái)一部行政法規(guī)作為可再生能源法的配套法規(guī)。

3.農(nóng)村水電肩負(fù)的新使命要求提供有效的行政法規(guī)支持和保障

①國(guó)家政策支持并鼓勵(lì)大力開發(fā)農(nóng)村水能資源。農(nóng)村水能資源不僅有資源總量大的優(yōu)勢(shì)，其區(qū)位分布還與我國(guó)相對(duì)貧困人口區(qū)位分布基本一致。連續(xù)幾年中央1號(hào)文件對(duì)農(nóng)村水電開發(fā)都提出了較高要求，給予了新的期待。根據(jù)《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，到2020年可再生能源在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的比例爭(zhēng)取達(dá)到16%，水電總裝機(jī)達(dá)到3億kW，農(nóng)村水電裝機(jī)達(dá)到7 500萬(wàn)kW。農(nóng)村水電開發(fā)潛力巨大，任務(wù)艱巨。

②水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)需要法律保障。發(fā)展農(nóng)村水電，建設(shè)電氣化，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的重要條件?！笆濉薄笆晃濉彼娹r(nóng)村電氣化建設(shè)均受到國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。在扎實(shí)做好“十一五”水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)的同時(shí)，水利部正在編制“十二五”水電新農(nóng)村電氣化規(guī)劃，水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)需要更為完善的法律法規(guī)保障。

③小水電代燃料工程規(guī)模和范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，需要法律保障。在全國(guó)小水電代燃料試點(diǎn)取得圓滿成功的基礎(chǔ)上，水利部編制完成了《2006—2008年小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程規(guī)劃》《2009—2015年全國(guó)小水電代燃料工程規(guī)劃》，對(duì)小水電代燃料工作進(jìn)行了具體安排。小水電代燃料試點(diǎn)探索了所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分設(shè)”的管理體制，探索了“國(guó)家補(bǔ)助、企業(yè)運(yùn)作、農(nóng)民受益、協(xié)會(huì)監(jiān)督”的運(yùn)行機(jī)制，這些體制機(jī)制探索成果亟須通過(guò)法律法規(guī)的形式予以規(guī)范和保障。

④經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展要求盡快制定與之相關(guān)的行政法規(guī)。隨著全球?qū)夂蜃兓捌溆绊懙娜找骊P(guān)注，水電節(jié)能減排的效益和所起到的作用將越來(lái)越受到世界各國(guó)的關(guān)注和重視，優(yōu)先發(fā)展水電已成為世界各國(guó)政府及國(guó)際組織的共識(shí)。聯(lián)合國(guó)哥本哈根世界氣候變化大會(huì)后，更多的人認(rèn)識(shí)到，新能源發(fā)展特別要突出清潔能源和可再生能源，主要以水電、核電、風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電、沼氣發(fā)電以及地?zé)崂?、煤的清潔利用等，水電在其中是列為第一位的。我?guó)水能資源豐富，利用和管理好水能資源，大力發(fā)展水電是應(yīng)對(duì)氣候變化、有效減少溫室氣體排放的一項(xiàng)重要措施。農(nóng)村水電具有清潔可再生，投資少、見效快，沒有大量水體集中和移民，規(guī)模適宜，技術(shù)成熟，投資省、工期短、見效快，可就地開發(fā)、就近供電等優(yōu)勢(shì)，國(guó)家應(yīng)該加快立法，規(guī)范和促進(jìn)其快速發(fā)展，為我國(guó)乃至全球生態(tài)環(huán)境建設(shè)事業(yè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

⑤加強(qiáng)小水電國(guó)際合作與交流需要法律支持。中國(guó)小水電發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)得到了國(guó)際上的充分肯定和高度贊譽(yù)，借助設(shè)立在我國(guó)的國(guó)際小水電中心這個(gè)平臺(tái)，中國(guó)的小水電已走向世界。2005年以來(lái)，水利部以國(guó)際小水電中心為依托，與聯(lián)合國(guó)工發(fā)組織、國(guó)際能源總署等國(guó)際組織和有關(guān)國(guó)家聯(lián)合，分別以“亞非小水電合作”“非洲小水電開發(fā)和管理”“小水電與民生改善”等為主題，成功舉辦了5屆“今日水電論壇”，促進(jìn)了全球小水電的發(fā)展。國(guó)際小水電中心和亞太小水電中心積極開展“點(diǎn)亮非洲”、小水電清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）以及小水電站設(shè)計(jì)和設(shè)備輸出合作項(xiàng)目，通過(guò)多邊合作引進(jìn)實(shí)用新技術(shù)，向50多個(gè)國(guó)家出口小水電設(shè)備。全國(guó)有20多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展了小水電對(duì)外合作與交流，為近60個(gè)國(guó)家培訓(xùn)了數(shù)千名工程技術(shù)人員，向50多個(gè)國(guó)家的幾百個(gè)項(xiàng)目提供了技術(shù)咨詢、對(duì)外勞務(wù)和工程承包。進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作，開拓國(guó)際市場(chǎng)，創(chuàng)造名牌效應(yīng)，提高我國(guó)農(nóng)村水電技術(shù)和產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力和影響力，也需要相關(guān)法律的保障和支持。

4.農(nóng)村水電目前存在的問(wèn)題迫切需要通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范

近年，我國(guó)農(nóng)村水電高速發(fā)展，但由于缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)范，開發(fā)過(guò)程中長(zhǎng)期存在并不斷產(chǎn)生著一些制約農(nóng)村水電健康發(fā)展的問(wèn)題，有的問(wèn)題表現(xiàn)得還非常突出。主要有：多頭管理職責(zé)不清，監(jiān)管乏力；規(guī)劃滯后于開發(fā)的需要；水能資源開發(fā)利用管理無(wú)序；項(xiàng)目建設(shè)管理秩序混亂、安全隱患增加；農(nóng)村水電上網(wǎng)電價(jià)低、上網(wǎng)難；農(nóng)村水電開發(fā)與農(nóng)民利益、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)脫節(jié)等等。

數(shù)萬(wàn)座農(nóng)村水電站及其配套電網(wǎng)的安全運(yùn)行和管理迫切需要法律保障。全國(guó)已建成的農(nóng)村水電站中20世紀(jì)90年代以前建設(shè)的有2萬(wàn)多座，受當(dāng)時(shí)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件制約，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，設(shè)施老化失修，資源利用效率不高，安全隱患不斷增多。由于沒有法律的保障，好的政策越來(lái)越難以執(zhí)行，生存空間不斷被擠壓，安全問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、管理問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越多。一些地方多次發(fā)生農(nóng)村水電站安全事故，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，產(chǎn)生了嚴(yán)重社會(huì)影響。因此，立法加強(qiáng)農(nóng)村水電站的安全運(yùn)行監(jiān)管迫在眉睫。

三、農(nóng)村水電立法的目標(biāo)、任務(wù)和原則

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，農(nóng)村水電立法工作目標(biāo)應(yīng)以社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，按照全面建設(shè)小康社會(huì)和推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的要求，統(tǒng)籌流域水資源綜合利用，嚴(yán)格資源管理，強(qiáng)化安全監(jiān)管，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善政策法規(guī)，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，提高貧困山區(qū)農(nóng)民用電水平，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村水電立法的主要任務(wù)應(yīng)是建立農(nóng)村水電管理法規(guī)體系，研究制定農(nóng)村水電條例和水能資源調(diào)查評(píng)價(jià)管理辦法，盡快出臺(tái)農(nóng)村水能資源管理辦法，逐步明確農(nóng)村水電發(fā)展的基本原則和方針政策，理順農(nóng)村水電管理體制，逐步解決農(nóng)村水能資源規(guī)劃與管理、農(nóng)村水電建設(shè)管理、農(nóng)村水電運(yùn)行管理、農(nóng)村水電電量上網(wǎng)和上網(wǎng)電價(jià)，農(nóng)村水電的發(fā)電、供電、用電管理與安全生產(chǎn)、農(nóng)村水電產(chǎn)權(quán)管理等問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村水電技術(shù)進(jìn)步，依法加強(qiáng)農(nóng)村水電市場(chǎng)管理。

農(nóng)村水電立法要堅(jiān)持以下原則：

①農(nóng)村水能資源開發(fā)要科學(xué)有序。必須盡快完善法規(guī)制度體系，健全發(fā)展規(guī)劃體系，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的農(nóng)村水能資源管理體制，使得農(nóng)民權(quán)益得到充分保障，生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，農(nóng)村水能資源基本實(shí)現(xiàn)有序開發(fā)、可持續(xù)利用。

②始終把保障和改善民生放在首要位置。要把發(fā)展小水電代燃料和水電農(nóng)村電氣化作為貧困山區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，作為改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的重要手段，作為增加山區(qū)農(nóng)民收入的重要途徑，切實(shí)解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的征地補(bǔ)償、移民安置和有關(guān)扶持政策，有效保障農(nóng)民合法權(quán)益，妥善解決受影響地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活問(wèn)題。

③把促進(jìn)人與自然和諧作為核心理念。必須正確處理農(nóng)村水能資源開發(fā)與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持在保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)上科學(xué)有序開發(fā)利用農(nóng)村水能資源，既滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理需求，又維護(hù)河流健康的基本需要。要實(shí)行有利于生態(tài)保護(hù)的調(diào)度方式，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的三贏。

④政府調(diào)控和市場(chǎng)配置相結(jié)合。必須建立健全農(nóng)村水能資源開發(fā)的法規(guī)和制度，采取政府調(diào)控和市場(chǎng)配置相結(jié)合的方式進(jìn)行開發(fā)管理，制定有利于市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和調(diào)控。積極扶持可綜合利用和直接改善民生的農(nóng)村水能資源開發(fā)項(xiàng)目，采取市場(chǎng)配置的方式有償出讓開發(fā)使用權(quán)。

⑤把加強(qiáng)工程質(zhì)量和安全監(jiān)管作為農(nóng)村水電工作的重要任務(wù)和著力點(diǎn)。高度重視農(nóng)村水電工程質(zhì)量和安全監(jiān)管工作，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的監(jiān)管體制，完善監(jiān)管制度，明確監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管措施，不斷提高工程質(zhì)量和安全水平，確保工程質(zhì)量經(jīng)得起檢驗(yàn)，防止發(fā)生重特大安全事故。

四、總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，加快立法工作進(jìn)程

按照黨中央提出的轉(zhuǎn)變政府職能的要求，為加強(qiáng)農(nóng)村水能資源開發(fā)利用的建設(shè)管理，促進(jìn)農(nóng)村水能資源的科學(xué)有序開發(fā)，各級(jí)水行政主管部門都把水能資源管理和農(nóng)村水電立法作為工作的重點(diǎn)，采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段遏制無(wú)序開發(fā)勢(shì)頭，取得了明顯效果。水能資源開發(fā)使用權(quán)有償出讓和市場(chǎng)化配置工作已在全國(guó)10多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）推開。依據(jù)水法、可再生能源法、防洪法和水利部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水電建設(shè)管理的意見》等有關(guān)規(guī)定，截至2009年年底，全國(guó)已有10多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定了水能資源管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。目前，《農(nóng)村水能資源管理辦法》已列入水利部立法計(jì)劃并加緊推進(jìn)起草工作，《農(nóng)村水電條例》起草工作也在深入推進(jìn)。

回顧農(nóng)村水電波瀾壯闊的發(fā)展歷史，總結(jié)各地農(nóng)村水電立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們不難看到：解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村水電面臨的難題，最根本、最關(guān)鍵的措施就是行業(yè)立法。這不僅關(guān)乎農(nóng)村水電行業(yè)的健康發(fā)展，更關(guān)乎社會(huì)公平的要義和社會(huì)穩(wěn)定的大局。隨著國(guó)家投資體制改革和電力體制改革的不斷深入，農(nóng)村水電政策需要跟進(jìn)，管理需要加強(qiáng)，開發(fā)資源的同時(shí)需要考慮對(duì)生態(tài)的保護(hù)，要堅(jiān)持科學(xué)、有序、可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步研究和明晰農(nóng)村水電行業(yè)有關(guān)資源管理、建設(shè)管理、體制改革、生態(tài)保護(hù)和農(nóng)民利益相關(guān)的一些深層次問(wèn)題。要針對(duì)農(nóng)村水電項(xiàng)目核準(zhǔn)中存在的問(wèn)題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，建立農(nóng)村水電安全監(jiān)管體制及機(jī)制，開展農(nóng)村水電管理體制改革和產(chǎn)權(quán)制度改革研究工作，開展小水電電價(jià)調(diào)查及稅收政策研究。要在研究的基礎(chǔ)上提出政策建議，為及早形成和出臺(tái)農(nóng)村水電行業(yè)法律法規(guī)提供基礎(chǔ)支撐。

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