基于生態(tài)文明理念的水土流失補償制度研究

郭索彥

（水利部水土保持監(jiān)測中心，100053，北京）

水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。水土流失直接導(dǎo)致水土資源破壞，降低大自然的人口承載力，加速資源短缺，惡化生態(tài)環(huán)境，引發(fā)生態(tài)危機，進而危及人類生存和發(fā)展。我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟全球化進程的加快，超強度、大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動造成大量人為新增水土流失，進一步加劇了人口、資源和環(huán)境的矛盾，愈來愈成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素。立足生態(tài)文明理念，結(jié)合近年生態(tài)文明理論研究的重要成果，在分析現(xiàn)行水土流失補償制度的基礎(chǔ)上，研究提出完善補償制度的對策建議。

一、生態(tài)文明的提出

黨的十七大首次把建設(shè)生態(tài)文明提到經(jīng)濟社會發(fā)展目標的高度，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對歷史的高度負責和與時俱進的精神。生態(tài)文明作為對農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的超越，不僅是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。

1.生態(tài)文明思想的產(chǎn)生背景

人類對于文明的認識是一個漫長的歷史過程。按照馬克思主義的觀點，文明是相對于野蠻而言的。從生產(chǎn)方式的角度看，人類經(jīng)歷了原始的狩獵文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明等。以往的文明，主要著眼于物質(zhì)層面，關(guān)注物質(zhì)生產(chǎn)能力的提高和物質(zhì)生活的改善。這是因為生產(chǎn)力水平很低或比較低時，人類對物質(zhì)生活的追求總是第一位的。然而，隨著生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，人類物質(zhì)生活水平的提高，特別是工業(yè)文明造成了資源短缺、生態(tài)惡化等一系列嚴重后果，使人類越來越深刻地認識到，不能一味地向自然索取，而要付諸實際行動保護生態(tài)環(huán)境。20世紀70年代后期，隨著各種全球性問題的加劇，世界范圍內(nèi)展開了關(guān)于“增長的極限”的討論，保護資源與環(huán)境運動逐漸興起。1972年6月，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開了有史以來第一次人類與環(huán)境會議，討論并通過了著名的《人類環(huán)境宣言》，揭開了全人類共同保護資源與環(huán)境的序幕。在《我們共同的未來》報告中，人們提出了可持續(xù)發(fā)展的模式?？梢哉f，生態(tài)文明的提出，是人類對可持續(xù)發(fā)展問題認識深化的必然結(jié)果。

2.生態(tài)文明的正式提出

發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，改革開放30年來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就。但是，我國的經(jīng)濟增長依然沒能突破“高增長、高消耗、高污染”的傳統(tǒng)模式，因此，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的和諧社會，走可持續(xù)發(fā)展道路是我國應(yīng)對環(huán)境問題的科學(xué)抉擇。我國政府在20世紀90年代中期后開始關(guān)注生態(tài)文明。溫家寶同志1999年就曾提出：“21世紀將是一個生態(tài)文明的世紀。”2006年，胡錦濤總書記在十六屆六中全會重要講話中將 “資源利用效率顯著提高，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)”作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標提了出來。黨的十七大更是從深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會新要求的高度，將生態(tài)文明首次寫入黨代會的報告。生態(tài)文明的提出，標志著我國摒棄工業(yè)文明弊端、保護生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展道路的新型文明觀正式確立。

3.生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵

生態(tài)文明是關(guān)于人與自然關(guān)系的一個復(fù)雜的哲學(xué)命題。按照馬克思主義的觀點，人具有生命性、能動性和社會性的特征。自然界則具有客觀性、可變性、可知性、先在性和前提性等特征。生態(tài)文明的提出是對這些特征主導(dǎo)下人與自然辨證關(guān)系的認識升華。從廣義角度講，生態(tài)文明是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后，人類發(fā)展更高階段的文明形態(tài)。它以人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展作為行為準則，建立健康有序的生態(tài)機制，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。它既超越了農(nóng)業(yè)文明中人與自然的被動和諧，更超越了工業(yè)文明中人與自然的相互對立，因而是人類文明的一次飛躍。從狹義角度講，生態(tài)文明是與物質(zhì)文明、政治文明和精神文明相并列的現(xiàn)實文明形態(tài)之一，著重強調(diào)人類在處理與自然關(guān)系時所達到的文明程度。

生態(tài)文明的核心思想是和諧，即人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)文明強調(diào)包括人類在內(nèi)的整個自然界是一個有機整體，人與動植物及其環(huán)境構(gòu)成平等互動的關(guān)系格局。人類在與自然交流融通的過程中，應(yīng)該用更為文明而非野蠻的方式來對待大自然，而且在文化價值觀、生產(chǎn)方式、生活方式、社會結(jié)構(gòu)上都體現(xiàn)出一種人與自然關(guān)系的嶄新視角。在政治制度方面，環(huán)境問題進入政治結(jié)構(gòu)、法律體系，成為社會的中心議題之一；在物質(zhì)形態(tài)方面，創(chuàng)造了新的物質(zhì)形式，改造傳統(tǒng)的物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域，形成新的產(chǎn)業(yè)體系，如循環(huán)經(jīng)濟、綠色產(chǎn)業(yè)；在精神領(lǐng)域，創(chuàng)造生態(tài)文化形式，包括環(huán)境教育、環(huán)境科技、環(huán)境倫理，提高環(huán)保意識。

二、建立水土流失補償制度是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

生態(tài)文明觀要求人們摒棄“征服自然、改造自然”的傳統(tǒng)觀念，辯證地認識經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，轉(zhuǎn)變簡單地把增長等同于發(fā)展的觀念，轉(zhuǎn)變單純利用和征服自然的觀念。尤其面對當今資源短缺、生態(tài)破壞等一系列發(fā)展瓶頸問題時，要注重增強可持續(xù)發(fā)展能力、實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。我國現(xiàn)行的生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償制度，是為規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動主體的開發(fā)利用水土資源行為、防止人為新增水土流失而設(shè)立的，是水土保持領(lǐng)域落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)生態(tài)文明的一項重要舉措。

1.生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失問題

本文所指生產(chǎn)建設(shè)活動，是人類為了進行正常的生產(chǎn)與生活而開展的擾動地表和地下物質(zhì)、可能造成水土流失的一切活動，包括公路、鐵路、管線、渠道、輸變電、火（風(fēng)、核）電、井采礦、露采礦、水利水電、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)林開發(fā)和冶金化工等12類。

生產(chǎn)建設(shè)活動是一項物質(zhì)活動，為人類創(chuàng)造物質(zhì)財富，提供物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，與人類的其他活動如精神活動、消費活動有很大的不同。生產(chǎn)建設(shè)活動的一個顯著特點是要擾動地表或地下巖土層、排放廢棄固體物、構(gòu)筑各種人工地貌，造成水土資源的破壞和損失，加劇土壤侵蝕。據(jù)水利部、中國科學(xué)院、中國工程院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”成果，“十五”期間，全國規(guī)模以上生產(chǎn)建設(shè)項目造成水土流失面積5.5萬km2，新增水土流失量達9.5億t，棄土棄渣總量達92.1億t。如果按這一趨勢發(fā)展，開發(fā)建設(shè)活動對水土資源造成的破壞必然超出生態(tài)環(huán)境的承受能力。若不及時有效控制，建設(shè)生態(tài)文明的目標就可能落空。

2.生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)文明觀價值取向的矛盾

（1）生產(chǎn)建設(shè)活動的“經(jīng)濟人”特質(zhì)

“經(jīng)濟人”假設(shè)是新古典經(jīng)濟學(xué)的基本前提假設(shè)?！敖?jīng)濟人”意即理性經(jīng)濟人，也可稱“實利人”，凡是能夠作出獨立經(jīng)濟決策的個人家庭或企業(yè)單位都可稱之為“經(jīng)濟人”?！敖?jīng)濟人”具有兩個顯著特征：一是利己，即人們的行為動機是趨利避害；二是完全理性，通過成本—收益或趨利避害原則來對其所面臨的一切機會和目標及實現(xiàn)目標的手段進行優(yōu)化選擇。就生產(chǎn)建設(shè)項目而言，如果拋開社會責任、道德、義務(wù)或其他附加目標，將其置于完全市場經(jīng)濟中，必然具備“經(jīng)濟人”的所有特質(zhì)。因此，生產(chǎn)建設(shè)活動主體勢必選擇最利己的行動決策，即以最少的投入獲取盡可能多的收益。防治生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失需要占用生產(chǎn)建設(shè)活動主體的經(jīng)濟收益，投入越多，經(jīng)濟收益越少，以經(jīng)濟利益最大化原則判定，對水土流失投入是不利己的選擇，生產(chǎn)建設(shè)活動主體傾向于選擇不采取水土流失防治措施。因此，只有在生產(chǎn)建設(shè)活動主體的目標當中增加保護水土資源這一目標，才能消除“經(jīng)濟人”對生態(tài)文明建設(shè)的不利影響。

（2）生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)文明觀價值取向的異化

生產(chǎn)建設(shè)活動的直接目標是在生產(chǎn)建設(shè)過程中產(chǎn)生物質(zhì)產(chǎn)品和形成服務(wù)，造成的水土流失并不是生產(chǎn)建設(shè)活動主體有意而為，僅僅表現(xiàn)為時空上的一種耦合：一是生產(chǎn)建設(shè)活動不得不通過開挖、占壓土地（如對表土的剝離、搬運，在土地上修筑永久性建筑物等）等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)的目的，結(jié)果造成土壤的移位和土壤功能的喪失。二是生產(chǎn)建設(shè)活動為達到預(yù)期目的，改變了自然因素，如氣候、地質(zhì)、地形地貌、土壤和植被等等，在客觀上加劇了水土流失。由此可以看出，造成或加劇水土流失是生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)文明觀目標異化的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，產(chǎn)生的結(jié)果是人們獲取了物質(zhì)和服務(wù)享受，而自然生態(tài)卻遭受了破壞。這與生態(tài)文明觀所主張的“人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展”相背離。因此，要消除生產(chǎn)建設(shè)活動與生態(tài)文明觀的價值矛盾，必須從這一環(huán)節(jié)入手。

3.化解矛盾的路徑選擇

如前所述，水土流失是生產(chǎn)建設(shè)活動過程中，侵擾和破壞地表與地下基巖層的必然結(jié)果。對擾動地表活動采取水土保持措施，將生產(chǎn)建設(shè)活動置于生態(tài)可以承載的范圍，人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，即實現(xiàn)了生態(tài)文明。如果在現(xiàn)有經(jīng)濟技術(shù)條件下對于采取水土保持措施還不能使得生產(chǎn)建設(shè)活動的破壞處于生態(tài)承載范圍，違背了生態(tài)文明的宗旨，對這樣的生產(chǎn)建設(shè)活動應(yīng)采取限制甚至禁止的措施。

生態(tài)文明理論研究成果表明，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)著重抓住3個領(lǐng)域：一是政治制度領(lǐng)域的建設(shè)，要將環(huán)境問題納入政治結(jié)構(gòu)、法律體系，使其成為社會的中心議題之一；二是物質(zhì)形態(tài)領(lǐng)域的建設(shè)，創(chuàng)造新的物質(zhì)生產(chǎn)形式來改造傳統(tǒng)的物質(zhì)生產(chǎn)形式；三是精神領(lǐng)域的建設(shè)，創(chuàng)造生態(tài)文化形式。就目前而言，創(chuàng)造新的物質(zhì)生產(chǎn)形式需要有技術(shù)創(chuàng)新的支撐，創(chuàng)造生態(tài)文化形式來提高環(huán)保意識也需要假以時日，而且需要社會認知的普遍接受。盡管這些都是很重要的措施，但是與我國水土流失問題嚴重性和迫切性相比，遠不能滿足當前防治水土流失的需求，并且這些“柔性約束”有可能得不到很好的貫徹。相比較而言，由于政治制度可以借助法律法規(guī)力量，形成對社會的強制約束力，可以將防治水土流失、建設(shè)生態(tài)文明有效落實到生產(chǎn)建設(shè)活動的各個環(huán)節(jié)當中。馬克思、恩格斯曾指出，要防止對生態(tài)環(huán)境的破壞，“單靠認識是不夠的，還需要對我們現(xiàn)有的生產(chǎn)方式，以及和這種生產(chǎn)方式相連在一起的我們今天的整個社會制度實行完全的變革。”（《馬恩選集》第3卷）。

通過分析比較，基于生態(tài)文明目標選擇的防治生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失的路徑，就是將防治水土流失的內(nèi)容和要求貫徹到政策法規(guī)中，建立起一系列制度。水土流失補償制度就是其中的重要一項。

三、水土流失補償制度是促進生態(tài)文明的重要保障

水土流失是生態(tài)惡化的集中反映，水土流失狀況是衡量水土資源、生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣程度和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力的重要指標。如何處理發(fā)展經(jīng)濟和防治水土流失之間的矛盾是當前我國亟待研究和解決的重大課題。水土流失補償制度是生態(tài)補償制度的重要組成部分，是促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)文明的重要保障。

1.水土流失補償制度的含義

生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償制度，是對生產(chǎn)建設(shè)活動生態(tài)成本內(nèi)化的一種調(diào)控手段和制度安排，目的是促使其盡可能少的擾動地表和地下基巖層，并采取有利于保護和改善生態(tài)環(huán)境的水土資源利用方式，以此保護水土資源、維護和改善生態(tài)環(huán)境。

2.水土流失補償機理

按照“經(jīng)濟人”理論，生產(chǎn)建設(shè)單位作為獨立經(jīng)營企業(yè)，以經(jīng)濟效益為主要目標，追求利潤最大化。生產(chǎn)建設(shè)活動引發(fā)水土流失，造成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降甚至惡化，生產(chǎn)項目區(qū)、周邊以及下游區(qū)域群眾生活質(zhì)量下降，產(chǎn)生了生態(tài)成本。生產(chǎn)建設(shè)單位不承擔生態(tài)成本的結(jié)果是其傾向于濫用水土資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞加劇。另一方面，生態(tài)成本轉(zhuǎn)嫁給區(qū)域全體成員或者全社會成員，造成對水土資源享用權(quán)事實上的不公平，引發(fā)社會矛盾，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素產(chǎn)生。建立生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償制度，迫使生產(chǎn)建設(shè)活動主體承擔生態(tài)成本，當生態(tài)成本占到經(jīng)濟收益的相當比例、濫用水土資源“不劃算”時，就會迫使作為理性經(jīng)濟人的生產(chǎn)建設(shè)活動主體采取措施盡可能減少對水土資源的破壞，甚至?xí)谏a(chǎn)建設(shè)過程中主動采取保護水土資源的措施，以減少生態(tài)成本對經(jīng)濟收益的消耗，客觀上達到消除濫用水土資源、維護和改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

3.水土流失補償制度是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的重要手段

健全和完善水土流失補償制度有利于協(xié)調(diào)相關(guān)利益各方關(guān)于水土保持生態(tài)建設(shè)效益與經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，促進經(jīng)濟發(fā)展與水土保持生態(tài)建設(shè)以及城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護，構(gòu)建和諧社會，支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

健全和完善水土流失補償制度，能夠有效約束生產(chǎn)建設(shè)活動主體濫用水土資源的行為。生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償實質(zhì)上是一種抑損性補償，其目的是為減緩和抑制生產(chǎn)建設(shè)活動對水土資源和水土保持功能的損壞，使生產(chǎn)建設(shè)活動主體對其損壞或者消耗的水土保持功能付費，變環(huán)境資源無償使用為有償使用，促使企業(yè)改進生產(chǎn)工藝，提高管理水平，從而實現(xiàn)控制生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失的目的。

水土流失補償制度能夠促使人們提高防治水土流失的意識。水土流失補償制度實施的過程也是人們提高保護水土資源、防治水土流失意識的過程，推動“環(huán)境有價、資源有價、生態(tài)功能有價”觀念成為全社會的價值取向。

水土流水補償制度能夠增加水土流失防治投入。征收水土流失補償費，促進生產(chǎn)建設(shè)單位積極治理生產(chǎn)建設(shè)活動已經(jīng)造成的水土流失，及時恢復(fù)業(yè)已受損的水土保持功能，并且在客觀上可以為大范圍的水土流失治理提供資金，起到以工補農(nóng)、補生態(tài)的作用。

水土流失補償制度有利于促進科學(xué)政績觀的建立和完善。水土流失補償制度的健全和完善，有利于改變傳統(tǒng)的單純以GDP增長為目標的政績考核制度的弊端，促進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建立，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

四、健全完善水土流失補償制度的對策建議

自水土保持法（1991）和水土保持法實施條例（1993）頒布施行以來，全國除上海市外的30個省 （自治區(qū)、直轄市）出臺了省級水土流失補償費征收、使用和管理辦法，初步建立了水土流失補償制度，在防止人為新增水土流失、保護和改善生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用。盡管各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定施行了水土流失補償費征收、使用和管理辦法，且水土流失補償費已經(jīng)被收錄在財政部、國家發(fā)改委發(fā)布的“年度全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄”中，但是由于我國現(xiàn)行的水土保持法中沒有明確水土流失補償費這一概念，在國家層面還缺乏水土流失補償費征收使用管理辦法，標準測算的指標體系還不夠完善等等，水土流失補償制度的優(yōu)越性還難以得到有效發(fā)揮。因此，健全和完善水土流失補償制度已成當務(wù)之急。

①應(yīng)進一步確立水土流失補償制度的法律地位，在新修訂的水土保持法中予以明確。將水土流失補償制度寫入新修訂的水土保持法，提高制度的權(quán)威性和強制性，有利于從根本上扭轉(zhuǎn)邊治理、邊破壞，一家治理、多家破壞的局面。

②制定全國性的水土流失補償征收使用管理辦法。建議由國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合出臺全國性的水土流失補償費征收管理辦法，對水土流失補償費的征收、使用與管理行為進行明確規(guī)定。

③制定配套措施，確保水土流失補償制度的落實。將水土保持作為生產(chǎn)建設(shè)項目準入的一項重要指標，建立和完善水土保持方案編報審批制度。通過推行水土流失治理保證金制度，明確專項后續(xù)設(shè)計和專項監(jiān)測責任，保障水土保持“三同時”制度的全面落實。

④加強水土流失補償標準等方面的基礎(chǔ)研究，建立科學(xué)的補償標準測算指標體系和監(jiān)測評價體系，為規(guī)范各類生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失補償費征收管理提供依據(jù)。

[1]中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.2007中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告[R].北京：科學(xué)出版社，2007.

[2]賈大武.全方位建立生態(tài)補償機制的思考//生態(tài)補償機制與政策設(shè)計國際研討會論文集[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2006.

[3]錢俊生，趙建軍.生態(tài)文明：人類文明觀的轉(zhuǎn)型[J].中共中央黨校學(xué)報,2008（1）.

[4]蔡邦成，溫林泉，陸根法.生態(tài)補償機制建立的理論思考[J].生態(tài)經(jīng)濟，2005（1）.

[5]梁麗娟，葛顏祥，傅奇蕾.流域生態(tài)補償選擇性激勵機制——從博弈論視角的分析[J].農(nóng)業(yè)科技管理，2006，25（4）.

[6]毛峰，曾香.生態(tài)補償?shù)臋C理與準則[J].生態(tài)學(xué)報，2006，26（11）.

[7]牛崇桓，柳長順，趙愛軍，等.關(guān)于完善生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持補償費制度的幾點認識[J].水利發(fā)展研究，2008（4）.