我國能源法律體系現(xiàn)狀分析

李 濤

(華北科技學院 文法系，河北 三河 065201)

能源問題是一國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”，是一國國家安全和社會持續(xù)穩(wěn)定的前提，能源問題的解決已成為國家的一項根本性戰(zhàn)略任務。因而，國家將能源問題的解決上升到法律，安排能源法及其制度形成長期和穩(wěn)定的行為機制，使能源問題的解決制度化、法律化是歷史的必然。隨著我國經(jīng)濟的快速增長，能源問題的重要性在我國也日益突出。在我國建立節(jié)約型社會的呼喚中，如何完備我國能源法律體系，從而保障我國能源的安全可靠供應，以支持我國經(jīng)濟的長期增長，社會各界十分關注。

1 能源法律體系概述

能源法律體系，是指調(diào)整能源合理開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、儲運、供應、貿(mào)易、利用及其規(guī)制，保證能源安全、有效、持續(xù)供給的法律規(guī)范和法律制度組成的完整、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有內(nèi)在邏輯構(gòu)成的系統(tǒng)。[1]能源法律體系是一國能源法及其制度健全和完善的標志，也是一國法律制度建設的重要組成部分。

能源法律體系不是能源法律規(guī)范和制度的堆砌，而是一個有機的組合。能源法律規(guī)范和制度的設置，意在保證能源安全、有效、持續(xù)供給，其覆蓋面寬，貫穿能源開發(fā)利用的全過程。各種能源法律規(guī)范和制度無論出現(xiàn)的早晚，在哪一部法律中的規(guī)定都應該是一致的，而不是沖突的；而每一項能源法律規(guī)范和制度，都與整體有內(nèi)在的聯(lián)系。

能源法律體系由能源礦業(yè)法、能源公共事業(yè)法、能源利用法、能源替代法等構(gòu)成。

能源礦業(yè)法是用以規(guī)范礦產(chǎn)能源開發(fā)利用活動和方式的。礦產(chǎn)能源構(gòu)成了人類社會的主要能源結(jié)構(gòu)，因此能源礦產(chǎn)法在能源法體系中具有重要的作用。它包括煤炭法、石油法、核能法。

能源公共事業(yè)法是用以規(guī)范能源公共事業(yè)活動和方式的。能源公共事業(yè)都屬于自然壟斷性強、經(jīng)濟發(fā)展和人民生活所必需，以及具有公共性能的能源產(chǎn)業(yè)。能源公共事業(yè)法包括電力法、天然氣供應法、熱力供應法等。

能源利用法是用以規(guī)范能源利用活動和方式的。能源利用法的功能在于使全社會用能合理化，提高能源效率，進而在能源開發(fā)強度不大的基礎上，滿足社會經(jīng)濟和人民生活需要，最終達到能源的持續(xù)供給。能源利用法的名稱，因各國法律文化不一而趨于多樣化，如節(jié)約能源法、能源使用合理化法、能源管理法等。

能源替代法是用以規(guī)范替代能源開發(fā)利用活動和方式的。能源替代是謀求能源多樣化，主要是指替代石油、煤炭等常規(guī)化石燃料的能源。能源替代法包括太陽能法、生物質(zhì)能法、風能法、地熱能法、海洋能法等，或統(tǒng)稱為可再生能源法。

2 我國能源法律體系的現(xiàn)狀及其不足

我國自20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，能源立法明顯加快，能源開發(fā)和利用逐步走上了依法管理的軌道。

自1951年我國頒布了《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》以后，《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》、《煤炭法》(1996年)、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例》等相繼出臺，形成了我國礦產(chǎn)資源法的法律體系。我國礦產(chǎn)資源保護法律當中規(guī)定的基本法律制度，可以概括為：礦產(chǎn)資源權屬制度、礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度、礦產(chǎn)資源勘查登記制度、采礦許可證制度。

我國于1995年制定了《電力法》，其中規(guī)定的主要法律制度有電力供給制度和電業(yè)設施和工程安全制度。

1997年11月1日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國節(jié)約能源法》，該法于1998年1月1日開始施行，共包括六章五十條內(nèi)容，并以節(jié)能計劃制度、重點管制制度、用能產(chǎn)品標識制度、節(jié)能標準和節(jié)能產(chǎn)品認證制度、節(jié)能技術開發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)鼓勵制度為其重要法律制度。

以《煤炭法》、《電力法》和《節(jié)約能源法》為代表的三部能源專門法，是我國能源立法的重大進展。這些立法，在一定程度上適應了能源投資體制的市場性變革和能源企業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變的需要。

進入21世紀以來，我國高度重視能源的可持續(xù)發(fā)展問題。為了推進可再生能源的開發(fā)利用，克服可再生能源開發(fā)利用過程中面臨的法律和政策障礙，2003年十屆全國人大常委會把制定《中華人民共和國可再生能源法》列入2003年的立法計劃中。在國務院相關部門的通力配合下，全國人大環(huán)境與資源保護委員會于2004年12月完成草案的起草工作。2005年2月28日，經(jīng)第十屆全國人大常委會第十三和十四次會議審議，該法得以通過，并于2006年1月1日開始實施。其中規(guī)定的主要法律制度，有總量目標制度、強制上網(wǎng)制度、分類電價制度、費用分攤制度以及專項資金制度?！犊稍偕茉捶ā返牧⒎ㄔ瓌t和主要內(nèi)容，不僅體現(xiàn)了能源可持續(xù)發(fā)展的理念，還對政府和市場主體共同參與能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整給予了立法支持。在開發(fā)利用可再生能源的機制和體制創(chuàng)新等方面，也取得了重大突破。

以上這些法律連同與其配套的能源法規(guī)及規(guī)章的出臺，構(gòu)成了我國能源法律體系框架的雛形。其制定和實施，不僅是我國能源事業(yè)逐步走向法制化的標志，而且在很大程度上支持了能源事業(yè)的發(fā)展。

但是，隨著時代的發(fā)展和能源問題的不斷尖銳化，現(xiàn)有能源法律體系存在的問題越來越明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)能源法律體系結(jié)構(gòu)還不完整

首先，起龍頭作用的能源基本法缺失。因此，我們不能從現(xiàn)行法律規(guī)定當中，直接找到關于能源法基本制度的法律規(guī)定，只能通過概括、提煉和總結(jié)得出，各項主要制度之間缺乏必要的聯(lián)系，單打獨斗，形同散沙。國外的經(jīng)驗表明，如果僅僅采用單行法律的模式，去規(guī)范和協(xié)調(diào)全社會的開發(fā)、利用能源的行為，不僅效力太低，而且立法及其實施的效益也非常有限。[2]

其次，子體系不完整。石油、天然氣、核能等領域的能源礦業(yè)法，至今仍然缺位；缺少天然氣供應法、熱力供應法等能源公共事業(yè)法?，F(xiàn)有能源立法主要調(diào)整的是能源的開發(fā)、利用等行為，而對能源產(chǎn)品的銷售和服務缺少規(guī)范。

(2)立法理念和立法技術較為落后

我國現(xiàn)行的許多能源立法，雖然是在國家提出市場經(jīng)濟體制的目標模式之后制定的，但其立法理念，并沒有準確地把握市場經(jīng)濟體制下國家及政府、經(jīng)營者、消費者等相關主體之間應有的關系；在能源、資源、環(huán)境、經(jīng)濟和人等相關要素之間關系的把握上，沒有很好的現(xiàn)代理念。不管是《電力法》中的電業(yè)權制度、電力供給制度等，還是《礦產(chǎn)資源法》中的礦產(chǎn)資源勘查登記制度以及采礦許可證制度，都是為了突出資源屬性和經(jīng)濟屬性而創(chuàng)立的制度，而拋棄了能源的公共物品屬性。[3]再如現(xiàn)行的《節(jié)約能源法》，仍是從能源角度談節(jié)約問題，而非從環(huán)境角度談節(jié)約能源的重要價值，因而只是從某些側(cè)面起到了保護環(huán)境的作用。

(3)現(xiàn)有單行法可操作性差

首先，規(guī)定過于原則，確定性和充分性差，對違法者的責任追究制度薄弱。以《節(jié)約能源法》為例，整個法律共六章、五十條。其中，有章節(jié)專門規(guī)定國家和相關政府機構(gòu)在節(jié)能方面、應當履行的宏觀調(diào)控職責、行政監(jiān)管職責以及相應的制度手段，但是，對于擁有較大自由裁量度的政府機構(gòu)在節(jié)能方面的宏觀調(diào)控與行政監(jiān)管職責，并未規(guī)定相應的政治性監(jiān)督與問責機制，也未規(guī)定相應的行政和司法救濟機制。另外，只規(guī)定了用能單位在節(jié)能方面的法律義務，而對于依法追究違反義務者法律責任的情形卻規(guī)定的很少。

其次，法律制度與政策體系自身設計過程中的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性差，配套措施、法規(guī)和標準不完善或者缺位。仍以《節(jié)約能源法》為例，與之對應的機構(gòu)設置、資金保障、強制手段、財稅激勵措施、節(jié)能協(xié)議、技術和中介服務等必要的支撐條件薄弱甚至缺位，節(jié)能政策缺乏完整性和系統(tǒng)性，沒有建立起市場調(diào)節(jié)、政府監(jiān)管和社會參與相結(jié)合的節(jié)能新機制。[4]

3 完善我國能源法律體系的建議

(1)能源基本法《能源法》亟待出臺

能源法是一部規(guī)范能源經(jīng)濟關系和社會關系的基礎性法律，是能源法領域內(nèi)的憲法性法律。為了明確我國能源發(fā)展的總體戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)各單行能源立法，確立能源中長期規(guī)劃的法律地位，建立能源綜合利用和能源效率的法律規(guī)范，明確能源的市場準入、價格、儲備、投資等基本法律制度，建立保障能源安全和能源應急體系的法律措施，規(guī)范能源的國際合作與交流，因此，我國現(xiàn)階段急需要出臺一部能夠統(tǒng)領各個能源單行法的能源基本法——《能源法》。

能源基本法要統(tǒng)領、約束、指導、協(xié)調(diào)各個單行能源法律、法規(guī)，范圍應涵蓋能源法律的一切基本方面，應該是涉及我國能源資源勘探、研究開發(fā)、生產(chǎn)運輸、貿(mào)易消費、利用節(jié)約、對外合作、能源戰(zhàn)略及安全等方面的一部綜合性法律。因此，《能源法》應試圖從構(gòu)建合理的能源市場主體制度、以市場化定價為主的能源價格體系、能源技術市場及節(jié)能服務市場加以努力，[5]從而完善我國能源法律體系。

2006年1月，國務院有關部門正式成立了能源法起草領導小組。2007年3月，形成了能源法的工作初稿，并在一定范圍征求意見。2008年10月，業(yè)界千呼萬喚、期待已久的《能源法》已經(jīng)“定胎成形”，并提交國務院常務委員會審議。但直至2009年11月，《能源法》還未出臺。

(2)改變立法理念，提高立法技術

改變立法理念，就是要在堅持市場經(jīng)濟、平衡協(xié)調(diào)、以人為本的理念的基礎之上，正確把握國家、政府、市場、經(jīng)營者、消費者等相關主體之間的關系定位，科學統(tǒng)籌能源、環(huán)境和經(jīng)濟以及人與自然諸要素間的關系，緊緊圍繞提高人民的生活質(zhì)量、人類的可持續(xù)發(fā)展設計能源制度。

縱觀過去能源方面的立法，有的源于政府完全主導立法，將產(chǎn)業(yè)法變成行業(yè)法，將調(diào)控和規(guī)制法變成管理法，缺乏對于相關主體之間關系的正確定位；有的在立法過程中，起草組的專家成為政府或某一利益集團的代言人，使得立法成為保護個別、特殊利益的工具。因此，提高立法技術，從立法工作的角度要依靠專家立法。這不僅需要有法學專家的參與，還要有能源方面的專家參與。

(3)制定和修改能源單行法律及配套措施

完善能源法律體系，不僅要制定《能源法》，還應當及時啟動和進一步加快單行法律的制定和修改工作，以加強現(xiàn)有單行法的可操作性。根據(jù)我國當前和今后一段時期能源開發(fā)利用的需要，有必要制定《石油法》、《核能法》、《天然氣法》等法律。同時，加快修訂《電力法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《節(jié)約能源法》，尤其是要強化其中的法律責任，加大處罰力度。另外，對于《可再生能源法》，可以通過制定配套實施的法規(guī)、規(guī)章，來解決實施中的具體政策問題。除此之外，還應該健全相關標準體系，完善監(jiān)管制度，明確監(jiān)管主體及其監(jiān)管職能。只有這樣，才能保證相關法律制度的正常實施，從而真正發(fā)揮其應有的作用。

能源是國家安全的命脈和國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎。因此，保障能源的安全供應是我國經(jīng)濟有效增長的保證。其根本途徑，就是完善我國能源法律體系，從而使我國能源法律制度得以有效實施。

[1] 楊紫烜．經(jīng)濟法(第三版)[M]．北京：北大、高等教育出版社，2008.

[2] 肖國興．我國《能源法》起草中應考慮的幾個問題[J]．法學，2007，(2).

[3] 寧 琛．我國能源法基本制度體系研究[D]．[學位論文]．北京：中國政法大學，2007.

[4] 王明遠．我國能源法實施中的問題及解決方案[J]．法學，2007，(2).

[5] 王中義，羅 松．從《能源法》草案看我國的能源市場體系框架[J]．重慶科技學院學報(社會科學版)，2009，(2).