淺析我國小礦立法

趙 洋，沈 鐳，程清華

(1.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院, 北京 100083;2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101;3.天津市紅橋區(qū)房地產管理局，天津 300121)

小礦開采和管理屬于世界性的難題。在很多國家和地區(qū)，一方面小礦是國家礦業(yè)經(jīng)濟的重要組成部分，另一方面，小礦管理又缺乏有效的途徑，這嚴重影響了小礦本身具有的積極價值。事實上，小礦確實存在諸多無法回避的問題，但這種局面并不都是由小礦本身造成的，主要是政策及管理問題。[1]

本文通過分析國外小礦的法律政策，總結經(jīng)驗和教訓，結合我國小礦的特點，就如何對其進行有效地法律規(guī)制，保障其健康發(fā)展的問題進行討論和研究。

1 小礦概述

目前，國外對小礦還沒有統(tǒng)一的界定，[2]普遍看法是，大多數(shù)小礦的開采條件比較簡陋，主要依靠手工勞作或使用機械化程度較低的工具，并且在大多數(shù)情況下，屬于非法采礦。人們參與小礦生產的原因有很多，總體來看體現(xiàn)在以下兩方面：①在可能獲得某些可觀利益的趨勢和潮流影響下，參與小礦生產。譬如，由淘金熱等礦產品價格走勢而引起的季節(jié)性開采活動。②為了保證基本生活來源參與小礦生產。譬如，經(jīng)濟衰退導致失業(yè)，或者長期穩(wěn)定的參與小礦的生產活動。

根據(jù)不完全統(tǒng)計，全世界有1300萬人口直接從事小礦生產，800萬～100萬人口受其影響，這遠遠超過了大型礦山的250萬的從業(yè)人數(shù)。[3]其中，25個非洲國家的小礦人員為160萬～260萬人，亞太地區(qū)為600萬～660萬人，18個拉美國家約為64萬～100萬人。[4]但是，由于各國小礦的不穩(wěn)定性所造成的統(tǒng)計工作的難度，這些數(shù)字很可能與現(xiàn)實情況存在一定的出入。

2 各國對小礦的規(guī)制

20世紀至今，各國對于小礦的態(tài)度各有不同。但是，對小礦的規(guī)制總體經(jīng)歷了從“不予認可”到“整合”的過程。在立法上，也呈現(xiàn)出由少到多，從大、小礦一體立法到對小礦專章立法或單獨立法的發(fā)展態(tài)勢，這標志著小礦的法律規(guī)制進入了一個逐步體系化、規(guī)范化的時代。[5]其中、加納、坦桑尼亞、贊比亞、菲律賓、玻利維亞、智利等國小礦立法堪稱典范。

各國小礦法律法規(guī)盡管在立法的指導思想、立法模式以及內容上存在諸多差異，但基本上對于小礦的法律地位都予以確認。這一舉措是解決小礦棘手問題的關鍵所在，能夠使該行業(yè)的存在、管理都具有合法及合理性。同時，國民開采、污染者付費、扶危濟貧等一些共同原則的確立，標志著各國摒棄了過去對小礦苛刻限制的做法，轉而規(guī)定相應的條款用以保障小礦的良性發(fā)展。

由于立法技術和執(zhí)法力度的欠缺，各國小礦的法律規(guī)制仍存在很多問題。

首先，手工礦和小型礦的區(qū)分不明確。很多國家立法上承認了小礦的法律地位，但手工礦和利用簡單機械生產的小型礦依然混為一談。由于二者在生產設備、礦工人數(shù)以及組織性質上有著顯著的差異，法律概念及礦山規(guī)模的混淆，很容易導致管理上的混亂。因此，鑒于法律上權利的差異，小型礦和手工礦必在法律概念上予以明確的界定。[6]

其次，漠視小礦權利。各國礦法對于小礦的權利給予了相對完善的保障，但很多情況下，這種保障的前提是不與大礦相沖突。很多時候，大礦的先天優(yōu)勢會直接導致其在稅收、融資及其他優(yōu)惠政策等方面優(yōu)于小礦，甚至在某些情況下，政府會直接犧牲小礦的利益來保障大礦的運營。

再次，法律執(zhí)行難度較大。在很多國家和地區(qū)，小礦法律正常運行的資金難以保障，政府缺乏相應的力度去規(guī)制這一行業(yè)，甚至會出現(xiàn)在小礦權利的行使上，人為地制造障礙，使小礦的無法可依轉變成有法不依，小礦法律成為一紙空談。

3 我國的現(xiàn)狀和立法缺陷

3.1 我國小礦現(xiàn)狀

在我國，小礦是礦業(yè)體系中的重要分支。根據(jù)最新的統(tǒng)計，[7]2007年末，小型和小礦企業(yè)占全國礦山企業(yè)總數(shù)的92%，年礦石產量為全國年礦石產量的46%，從業(yè)人數(shù)占全國礦山企業(yè)從業(yè)人數(shù)的62%，小礦的各項經(jīng)濟指標在全國礦山企業(yè)相應指標總數(shù)中占1/3～1/2以上的比重。[8]可以說，小礦在礦產品的供應、零星分散資源的充分利用、促進資源市場競爭、緩解就業(yè)壓力、促進城鎮(zhèn)建設[9]等方面，在發(fā)揮著無法替代的作用。但長期以來，我國小礦卻出現(xiàn)了數(shù)量上迅速膨脹、質量上令人堪憂的畸形發(fā)展態(tài)勢。這一問題的出現(xiàn)，原因是多方面的：經(jīng)濟利益的驅使是各地小礦盲目開采的首要原因；管理部門在小礦管理和監(jiān)督上力度不足，導致小礦發(fā)展出現(xiàn)混亂；最為重要的還是管理政策及法律的缺失，這是所有問題的根源所在，小礦企業(yè)和組織可以利用這一薄弱點，輕易地逃脫管理，規(guī)避法律。

3.2 小礦立法的缺陷

(1)小礦立法理念的滯后。我國的資源特點和經(jīng)濟發(fā)展程度，決定了小礦存在的合理性。目前，世界上很多國家都將小礦規(guī)制融入到礦業(yè)立法當中，并取得了顯著的成效。但長期以來，我國小礦的地位，在各主要的礦業(yè)法律法規(guī)中并未得到明確的認可。從改革開放至今，政府一直在扶持大礦發(fā)展，而對各類小礦尤其是小煤礦實施的整頓與關閉，可以明顯感受到國家對于大小礦態(tài)度的差異。

(2)缺乏統(tǒng)一的小礦立法。從概念上看，小礦法律應指國家制定的全面調整小礦生產的法律文件，對小礦的管理和監(jiān)督能夠起到基礎性的作用。但是目前，我們并沒有一部完善的小礦法律，有關規(guī)定散見于《礦產資源法》、《煤炭法》、《礦山安全法》等法律和一些部門規(guī)章當中。盡管國家明確規(guī)定：“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦采取扶持、改造、整頓、聯(lián)合、提高的方針?！钡牵@并沒有從根本上解決問題，法律法規(guī)的關注點，依然是在小礦的不利影響和責任承擔上，涵蓋的范圍過窄，不利于小礦的全面發(fā)展。同時，過多原則性、政策性的規(guī)定,也導致了相關法律缺乏可操作性。

4 建立適合的小礦立法體系

小礦在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中的作用不可小視，是許多地區(qū)的經(jīng)濟支柱。這就要求小礦的立法工作，不但要兼顧大局，而且還要充分考慮小礦的特殊性和差異性，以確保立法的合理性和有效性。

4.1 小礦立法模式

根據(jù)各國立法經(jīng)驗，有效的立法模式是小礦規(guī)制過程的重要環(huán)節(jié)。就目前的情況而言，各國有關小礦的立法模式，大體上可分為兩種：一種是小礦的專項立法模式，如菲律賓、加納等國；另一種是大多數(shù)國家采取的分散立法模式，即有關小礦的法律法規(guī)，散見于不同的礦業(yè)法律文件當中。兩種立法模式，在一定程度上都改變了以往抵制小礦發(fā)展的做法，更加注重對于小礦自身發(fā)展的扶持。立法模式的選擇有著強烈的“路徑依賴”,有其深厚的社會文化基礎，[10]國情的不同是每個國家選擇不同立法模式的重要基礎。當前，我國大部分地區(qū)的小礦還處在管理比較混亂的階段，在多數(shù)人的觀念里，小礦的消極作用遠大于積極作用，對小礦單獨立法，有利于全社會形成對小礦全面、客觀的認識；并且，小礦法有其適用的范圍和調整對象，制定一部有別于大礦的小礦法律，可以針對性的解決小礦面臨的具體問題。當然，這樣的立法模式，并不會忽視大小礦之間的千絲萬縷的聯(lián)系，小礦專項立法能夠更加明確小礦的作用和地位，并和其他礦法相輔相成。

4.2 小礦法律中涉及的各主體利益

制訂小礦法律時，還必須要妥善的處理小礦和周邊的各種關系，以及各個主體的利益。只有這樣，才能保證小礦改革順利地進行。

(1)要處理好小礦和大型礦山企業(yè)的關系。他們之間雖然關系 “復雜”，但存在合作的可能性。在我國，礦產資源賦存條件決定了一些礦床由于埋藏位置等原因，由大礦開發(fā)并不現(xiàn)實；而且許多大礦開采后的尾礦，由小礦重新選煉也能夠避免浪費。這些足以說明，小礦法律制定過程中，應妥善的處理大小礦關系。

(2)礦工的安全保障和崗前培訓也是小礦立法的重要內容。小礦的安全運營是目前最引人關注的問題，“十五”期間全國煤礦共發(fā)生一次死亡10人以上重特大事故257起、死亡6026人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為182起、3649人，分別占70.8%和60.6%。去年小煤礦產量占全國的37.9%，事故死亡人數(shù)占72.3%，百萬噸死亡率高達3.885，是國有重點煤礦的6.19倍、國有地方煤礦的2.04倍。[11]很多小礦為了提高收益，盲目壓低成本，其中就包括各種安全措施和設備、工人的崗前安全培訓等等。小礦法律的制定，應形成一套安全評價的體系，例如，在授予采礦權的同時，必須要求相關責任人完成對礦工的崗前培訓，配套開采必須的安全設施等。

(3)要體現(xiàn)保護弱勢群體。小礦中還有很多特殊的弱勢群體，由于種種原因而遭受不平等的待遇，其中包括婦女、兒童、小礦周邊居民等。在很多國家，婦女兒童是小礦開采的重要勞動力，而在我國，風俗禁忌等原因，婦女很少直接的介入小礦的生產，童工現(xiàn)象并不突出。但是，小礦對其影響直接體現(xiàn)在其他的方面：開采污染引發(fā)的健康問題；礦區(qū)教育落后引起的兒童失學輟學；治安管理不善造成的高犯罪率。當然，這部分的調整需要全社會的共同努力，小礦法律應當在環(huán)境保護、礦區(qū)管理等方面做出相應的規(guī)定。

(4)要考慮各級政府的利益分配。各地方政府比較關注的是小礦帶來的經(jīng)濟利益，規(guī)范的法律管理手段可能會影響到地方政府的既得利益。為了避免法律手段同地方行政權的沖突，法律制定過程中，也應考慮到地方政府的權力和利益。

4.3 小礦法律實施保障

法律如果不能夠被嚴格遵守和執(zhí)行，那必然是一紙空文，必須要有相應的措施保障法律得以貫徹執(zhí)行。法律能否有效地被執(zhí)行，是衡量小礦法律是否完善的一個重要標準。

(1)要有執(zhí)行機構的保障。我國是一個地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡的國家，地方利益的不同，導致了各地對于小礦的態(tài)度也有所差異。小礦的健康發(fā)展，要求社會、經(jīng)濟和環(huán)境利益的協(xié)調一致。由于更多地區(qū)亟待解決的是當?shù)厝顺燥埖膯栴}，因此要對小礦進行統(tǒng)一規(guī)制是不現(xiàn)實的，但任其發(fā)展會造成不良后果。要想在降低執(zhí)法成本的同時，又能達到預期的目的，就要充分發(fā)揮當?shù)卣膱?zhí)法作用。地方政府熟知當?shù)厍闆r，在推動和實施小礦法律時，能夠起到事半功倍的效果。鑒于此，在很多國家，盡管礦產開采管理收歸國家所有，但是涉及小礦的各種具體的事務，還是要交給當?shù)卣M行處理。因此，在制定和執(zhí)行過程中，必須要因地制宜，充分發(fā)揮當?shù)卣跋嚓P部門的主動性和能動性。

(2)要有法律責任的保障。在我國，小礦的規(guī)制和良性發(fā)展需要法律強有力的支持，這就要求所構建法律體系中，必須有配套的責任制度。首先，要規(guī)制小礦生產者的責任。由于目前沒有統(tǒng)一的小礦法，有關小礦的責任規(guī)制主要依據(jù)其他礦業(yè)法律法規(guī)，但現(xiàn)有的礦產資源法律責任在認定上都過于原則。面對這一情況，小礦法律必須明確規(guī)定，譬如，在生產過程中，生產者應采用符合要求的工藝和設備，保證生產安全，減少環(huán)境污染。當然，相關的民事責任、刑事責任以及行政責任應當具體明確，否則無法達到懲罰的目的。其次，要規(guī)制地方政府監(jiān)督管理職責。作為小礦發(fā)展過程中的監(jiān)管主體,地方政府要有監(jiān)督管理的責任，確立切實可行的小礦發(fā)展目標，設立明確的行政執(zhí)法體系，配套統(tǒng)一的執(zhí)法權，同時建立信息公開體系, 讓公民享有真正知情權,

監(jiān)督政府工作，并且在發(fā)生歸責于政府問題時，能夠采取有效的措施追究相應的責任。只有這樣，才能使政府監(jiān)管的效用最大化。

[1] 傅鳴珂，李佩基. 關于進一步促進小型礦山健康發(fā)展的政策建議. 資源·產業(yè)，2004，6(3)：3-6.

[2] 沈 鐳，李昂達，代 濤，余小東. 國外小礦發(fā)展狀況及其管理經(jīng)驗借鑒. 中國礦業(yè)，2008，17(7)：9-12.

[3] Hentschel, T & o'rs, 2002. Global Report on Artisanal & Small-Scale Mining. MMSD, January 2002.Available 15-Sep-08.

[4] International Labour Organization (ILO)(1999). “Social and labour issues in small-scale mines”, Report for discussion at the Tripartite Meeting on Social and Labour Issues in Small-scale Mines, Geneva, 17-21 May 1999, see at: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/sector/techmeet/tmssm99/tmssmr.htm.

[5] 曹 霞.可持續(xù)發(fā)展視野下中國小礦的法律規(guī)制.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008：139.

[6] Rosemarie Mwaipopo,Wilson Mutagwaba,David Nyange.Increasing the contribution of artisanal and small-scale mining to poverty reduction in Tanzania . 2004 .

[7] 國土資源部.2007年全國非油氣礦產資源開發(fā)利用統(tǒng)計資料.

[8] 2008年度我國小礦開發(fā)利用現(xiàn)狀分析報告.

[9] Lei Shen, Aaron James Gunson. The role of artisanal and small-scale mining in China's economy . Journal of Cleaner Production. 2006,(14).

[10] 段永清. 我國循環(huán)經(jīng)濟立法論略. 四川師范大學學報(社會科學版)，2006，33(3)：58-64.

[11] 李毅中.“三步走”戰(zhàn)略加快小煤礦問題的根本解決.