煤炭開采項目環(huán)境影響評價中的公眾參與問題研究

鞠耀績

(1.中國礦業(yè)大學(北京)，北京 100083；2.黑龍江科技學院，黑龍江 哈爾濱 150027)

公眾參與是環(huán)境影響評價過程中的重要部分，在環(huán)評中發(fā)揮著特殊作用。公眾參與環(huán)境保護，首先從西方發(fā)達國家興起。在國際上，1972年的《人類環(huán)境宣言》強調公眾參與在生態(tài)保護中的重要作用。1978年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)在其環(huán)境影響評價基本程序中，明確提出了公眾參與這個概念。1992年“里約環(huán)境與發(fā)展大會”通過的一個實現長期可持續(xù)發(fā)展的《21世紀議程》明確指出：“公眾、團體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標實現的進程?！弊?0世紀70年代以來，世界各國的環(huán)境影響評價公眾參與都有了長足的發(fā)展。

1 我國環(huán)境影響評價中公眾參與發(fā)展和現狀

公眾參與是環(huán)境影響評價過程中的重要部分，在環(huán)評中發(fā)揮著特殊作用。我國借鑒美國的模式，采用在《環(huán)保法》中原則性規(guī)定環(huán)境影響評價，在《環(huán)境影響評價法》中具體規(guī)定環(huán)境影響評價的立法模式。1970 年制定了《環(huán)境影響評價法》，從此在中國設立了環(huán)境影響評價制度，對公眾參與環(huán)境影響評價的范圍、程序、方式作了一些簡單的規(guī)定，使公眾的意見成為環(huán)境影響報告書的必備要素。這表明國家在立法思維上逐漸重視維護公民的環(huán)境權益，重視公眾參與環(huán)保決策和監(jiān)督，重視實現憲法賦予公民的環(huán)境知情權。

我國最早對公眾參與環(huán)境影響評價制度的規(guī)定，出自于1993年6月21日發(fā)布的《關于加強國際金融組織貸款建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》。通知明確要求，“公眾參與是環(huán)境影響評價的重要組成部分，《報告書》中應設專門章節(jié)予以表述，使可能受影響的公眾或社會團體的利益能得到考慮和補償。公眾參與工作可在評價大綱編制和審查、報告書審查階段進行”。同時，還對公眾參與環(huán)境影響評價的主體、基本方式進行了規(guī)定。該《通知》雖然對公眾參與環(huán)境影響評價作了較為明確的規(guī)定，但它只是針對國際金融組織貸款項目而設立的，規(guī)定范圍過窄。

1996年，公眾參與問題已經得到政府和國家各級領導人的高度重視。同年5月，《水污染防治法》在修改過程中，根據《里約宣言》的精神，增加了一個新的條款(第13條第4款)，“建設項目環(huán)境影響報告書中，應該有該建設項目所在地單位和居民的意見?！笔菍妳⑴c環(huán)境影響評價做了初步的立法規(guī)定。1998年國務院通過的《建設項目環(huán)境保護條例》，也對公眾參與環(huán)境影響評價做了規(guī)定:“建設單位編制環(huán)境影響報告書，應當依照有關法律規(guī)定，征求建設項目所在地有關單位和居民的意見?！彪m然當時我國規(guī)定了公眾參與，但卻沒有規(guī)定相應的法律法規(guī)，導致實際操作性不強。

2002年10月28日，中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會審議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，2003年9月1日起施行。對公眾參與環(huán)境影響評價做了較為詳細的法律規(guī)定，使公眾參與環(huán)境影響評價在立法方面有了更大進步。該法第5條規(guī)定:“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價?！蓖瑫r，該法第11條和21條，對公眾參與環(huán)境影響評價的參與形式、參與范圍、參與人員、參與階段、參與的限制以及公眾參與意見的采納與否都做了規(guī)定。

國家環(huán)保總局于2006年2月22日正式發(fā)布中國環(huán)保領域第一部公眾參與的規(guī)范性文件——《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，于同年3月18日起正式實施。該《暫行辦法》從實際出發(fā)，通過對公眾參與環(huán)境影響評價現狀的分析，概括出我國公眾參與環(huán)境影響評價制度在實際運用中存在的諸多問題，為推進和規(guī)范我國公眾參與環(huán)境影響評價制度發(fā)揮巨大作用。

2007年2月，國家環(huán)?？偩诸C布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，2008年5月1日《政府信息公開條例》也開始施行，這兩部法律規(guī)定了政府的信息公開義務，為公眾的知情權提供了制度上的支持。

以上這些法律法規(guī)的出臺，使得我國公眾參與環(huán)評過程開始走上法制化的道路。

我國很多學者也研究了環(huán)境影響評價中的公眾參與問題，包括公眾參與的范圍和代表性問題及公眾參與的形式和方法的探討、討論公眾參與有效性的評價指標、對公眾參與有效性的影響因素的研究、公眾參與環(huán)境管理決策的權力賦予等方面，并提出了相關建設性的建議。劉健、王漢斌(2009年)研究了煤礦項目環(huán)境影響評價中的公眾參與程序和方法問題。

2 煤炭開采項目環(huán)評中公眾參與存在的問題

目前，我國對環(huán)境影響評價中公眾參與的研究較多，方向主要集中在理論和規(guī)劃環(huán)評的研究上，對實際操作層面的中小型工業(yè)、市政建設項目的研究較少。我國煤炭行業(yè)開采環(huán)境影響評價中涉及的公眾參與越來越多，但是在很多方面也還存在問題。

2.1 法律法規(guī)及參與機制不健全

雖然《暫行辦法》對公眾參與的形式與方法做了一些原則性規(guī)定，但這些規(guī)定大多是從政府部門管理的要求和角度提出的，未在立法上明確賦予公眾獲取信息、參與決策方面的權利。我國《環(huán)境影響評價法》僅規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評價的形式，如論證會、聽證會等，而對論證會、聽證會的具體程序未做出具體規(guī)定，這對公眾參與環(huán)境影響評價權利的行使是相當不利的，有害于煤炭開采項目方與公眾之間的雙向信息交流。

2.2 公眾參與范圍和對象不全面

發(fā)達國家對公眾參與環(huán)境影響評價制度對象的規(guī)定，大致都包括規(guī)劃、政策和項目，其中，美國還將立法也包括在公眾參與環(huán)境影響評價的對象范圍之列。而且，這些國家都將公眾參與作為環(huán)境影響評價程序的一項核心內容予以規(guī)定。反觀我國，公眾參與的對象僅限于建設項目和專項規(guī)劃，顯然對象范圍的限定過于狹窄和保守。

根據《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，公眾參與的對象也僅限于環(huán)境影響報告書，而不包括報告表以及登記表。有些部門在公眾參與調查時，對項目的調查內容浮于表面，僅掌握“三圖一表”簡單信息。

2.3 公眾參與時段局限

在我國，公眾參與只是在編制環(huán)評大綱及評審階段和環(huán)評報告書的編制及評審階段進行，而在這些階段以外的過程中，比如煤炭開采的過程中，以及項目后評價，都沒有做好公眾參與的工作。并且由于環(huán)評編制人員對當地客觀情況的不熟悉，會導致許多問題使環(huán)境影響評價成為一種“精英評價”，并不具有很好的代表性。

2.4 公眾參與方式單一

環(huán)境影響評價中的公眾參與的方式過于單一, 多采用調查問卷的形式，是由煤炭開采項目所在地居民填寫公眾參與調查表，不能引起公眾的興趣和注意，導致不能對環(huán)境影響評價結論及決策提供科學依據。

2.5 信息公開不充分、不及時

我國煤炭開采項目的有關內容，一般事先不向公眾發(fā)布，報告書也不公開，只在環(huán)評過程中發(fā)放問卷或個別走訪收集一些公眾意見。有時將專家意見、地方行政部門的意見作為公眾意見[2]，導致公眾對項目不了解或對項目的有關信息掌握的不夠準確，無法有效參與。

對擬建煤炭開采項目的公示，內容過于簡單，在項目對環(huán)境的危害、污染情況及潛在的環(huán)境影響等方面含糊其詞，避重就輕，使沒有一定專業(yè)知識的公眾只知表面，不明就里。由于信息公開的過程中，不能保證公眾得到足夠的所需信息，使公眾意見沒有理論根據。所以，我國的公眾參與工作仍處于探索與完善階段。由于公眾對擬建設和實施的工程項目和規(guī)劃缺乏應有的了解，使得環(huán)境影響評價工作的公眾參與難以真正反映出公眾的真實意愿。

2.6 不注重對公眾意見的處理

目前，環(huán)境影響報告書中對公眾意見分析整理的做法，基本上是把公眾意見統(tǒng)計歸納列入表格，并簡單闡述，缺乏對統(tǒng)計歸納進行客觀公正的分析論述，以及陳述水平上的辨證分析。這種方法，對公眾意見的處理過于草率、簡單和形式化，完全成為只為滿足程序要求而進行的象征性行為，致使公眾意見被形式化處理，造成規(guī)劃部門或建設單位“只聽取、不采納”的狀況。

2.7 后評價研究較少

目前，我國學者對于效果的后評價研究相對較少，對公眾參與的真實效果沒有作出科學分析，不能直觀的看到公眾參與的積極作用。這就要求應加強公眾參與的有效性研究，盡快研究制定有關公眾參與的技術規(guī)范。

2.8 公眾參與環(huán)境影響評價的救濟措施不完善

我國《環(huán)境影響評價法》對公眾參與受到侵害如何救濟、建設單位不考慮公眾意見應當承擔何種法律責任、建設單位不組織公眾參與環(huán)境影響評價的法律后果以及其它妨礙公眾參與環(huán)境影響評價的制裁措施都沒有考慮。這些使公眾參與環(huán)境影響評價沒有司法救濟制度作保障，有害于公眾環(huán)境參與權的行使。

2.9 公眾參與的意識不強

《環(huán)評法》對公眾參與做了明確規(guī)定，并且對參與的方法程序和參與意見的有效性都作了硬性規(guī)定，由于宣傳力度不夠，很多人不知道自己有這樣的權利，以及如何參與到“環(huán)評”中去。在我國，占相當大比例的地方及煤礦，在執(zhí)行煤礦環(huán)境保護法規(guī)方面還有一定的差距，環(huán)評工作還沒有提到議事日程上來。

由于公眾的環(huán)境意識不強，不會或不愿意主動參與對自己可能造成切身利益損害的建設項目的環(huán)境影響評價工作。有時即使出于某種原因參加了，也是為了應付。對建設項目不管是否有危害，不論危害大小以及擬建方是否對危害采取防治措施，自始至終持抵制態(tài)度，不同意項目在自家周圍建設，更拒絕簽署意見；存有事不關己，多一事不如少一事的心理，只要不影響到自己，便不參與其中。服從或顧忌擬建方是朋友鄰里關系，不便透露真實想法，只好違心簽署同意意見。

在“環(huán)評”工作中，部分人員對公眾的意見不夠重視，認為沒有理論根據，不足為信，導致不可彌補的損失。

3 我國煤炭開采環(huán)評中的公眾參與對策

公眾參與在煤炭開采項目環(huán)境影響評價方面有著很重要的意義，但是與許多發(fā)達國家相比，我國的煤炭開采項目環(huán)境影響評價公眾參與還存在著廣泛性和深度不夠、形式單一、缺乏問卷設計的科學性、反饋意見不能被合理公正的采納等問題。為糾正不足，應從以下幾點入手，增加公眾參與的有效性，充分發(fā)揮公眾參與在煤炭開采項目環(huán)境影響評價方面的作用，并從以下幾個方面進行完善。

3.1 完善我國公眾參與環(huán)境影響評價制度的法律對策

我國應該從環(huán)境信息公開制度、公眾參與機制、環(huán)境公益訴訟制度、頒布公眾參與導則等方面加強法律建設。在環(huán)境信息公開制度方面，以建立環(huán)境信息的被動公開方式為重點。通過豐富公眾參與環(huán)境影響評價的主體，即加強對民間環(huán)保組織的重視，應從法律層面程序化公眾參與環(huán)境影響評價的形式，對公眾參與論證會、聽證會的具體程序做出規(guī)定，以利于法律的具體實施，確保公眾參與不流于形式，對公眾參與機制進行完善。通過擴大環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍、適當拓寬受案范圍和合理分擔舉證責任，來建立我國的環(huán)境公益訴訟制度，從而達到完善我國公眾參與環(huán)境影響評價制度的目的。應通過盡快頒布公眾參與導則，來規(guī)范公眾參與行為。根據項目和環(huán)境特征，綜合分析可能受影響的公眾、感興趣的組織和社區(qū)團體等，明確不同行業(yè)或不同影響程度公眾調查的范圍，合理確定公眾調查數量，結合受影響程度、不同教育水平等，確定實際調查公眾。

3.2 建立權利保障機制和監(jiān)督機制

為使公眾參與的權利得到有效的司法保障，法律應當規(guī)定：對于公眾參與權受到侵害以及沒有接受公眾參與的建設項目，公眾可以向法院起訴，要求法院給予制約，以保證環(huán)境影響評價過程中公眾參與的權利得到切實的保障。通過提高違法成本，使公眾的環(huán)境權能得到有效的司法保障。建立相應的監(jiān)督機制，對公眾參與進行監(jiān)督。除此之外，由于媒體在社會生活中的特殊地位、特殊作用和環(huán)評中對被評價項目和規(guī)劃的信息披露的要求，在公眾參與環(huán)評中，可以通過媒體來監(jiān)督和宣傳。

3.3 擴大公眾參與評價對象和調查范圍

公眾參與的對象和調查范圍，主要以項目可能影響的有關單位和居民為重點。公眾參與的對象應有一定的代表性，應重點走訪與調查項目可能影響的敏感區(qū)域，廣泛聽取收集項目所在地廣大公眾的意見。

公眾參與對象，除在工程建設區(qū)域選擇外，還應在可能受到項目影響的區(qū)域內選擇。按照國家環(huán)?？偩諿2006]28號《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》和黑環(huán)發(fā)[2001]117號文《關于在建設項目環(huán)境影響評價中加強公眾參與的通知》中規(guī)定，公眾參與的對象為評價區(qū)域內居民、企業(yè)職工、人大代表、政府工作人員等。

雖然某些規(guī)劃以及建設項目對環(huán)境產生的影響較小，可以采取報告表或者登記表的方式，但這并不表示這些規(guī)劃或建設項目不會對公眾產生影響，因而，公眾參與的權利不應該被不合理剝奪。所以，應當將公眾參與的范圍擴大到所有環(huán)評報告文件，包括報告書、報告表以及登一記表。

3.4 公眾盡早參與環(huán)境評價環(huán)節(jié)，實施全過程的公眾參與

環(huán)境影響評價程序一般可以分為：項目初審階段、范圍界定階段、環(huán)評報告文件草案審查階段、審批階段。公眾參與的程序范圍越廣越好，公眾參與程序階段的時間越早越好。公眾越早介入環(huán)境影響評價程序，公眾對于該決策程序產生的影響可能就越大。從操作上講，越早的階段越容易引進公眾參與，越后的階段越難以引進公眾參與。

目前在一些發(fā)達國家，公眾參與項目是從立項到最后的環(huán)境評價的全過程，取得了較好的效果。我國可與國際接軌，將公眾參與貫穿到環(huán)境影響評價全過程，即從建設項目立項、環(huán)境影響評價、建設項目的施工建設、竣工驗收到工程正式投入生產運營后全過程實施公眾參與，使公眾真正融合于環(huán)境影響評價過程中。

3.5 規(guī)范環(huán)境影響評價公眾參與的程序和方法

規(guī)范環(huán)境影響評價公眾參與的程序和方法，能夠提高公眾參與的有效性。公眾參與的有效性包括：參與對象的有效性、調查統(tǒng)計方法的有效性、調查內容、時間的有效性、以及所具有的相應法律效應。提高公眾有效性，應堅持預先性、廣泛性、方便性等原則。所以，要從信息公布、信息收集和信息處理各個環(huán)節(jié)，規(guī)范公眾參與的程序和方法。

3.6 加強環(huán)境教育，強化公眾參與意識

環(huán)境教育是提高公眾參與質量的有效途徑。通過環(huán)境教育和多渠道廣泛宣傳，可以提高公眾的環(huán)境意識，使公眾由被動參與轉化為主動參與環(huán)境保護，提高公眾對環(huán)境的關注和了解程度，真正用科學的公正的眼光看待環(huán)評和自己的權利。

培養(yǎng)公眾的參與意識是一個長期的過程，并與他們的法制觀念、思想文化素質等有緊密聯(lián)系。應通過多渠道的廣泛宣傳，讓公眾掌握環(huán)境保護科學知識，了解環(huán)境問題的緊迫性、嚴重性，了解自身的環(huán)境權益，增強主人翁意識，主動地參與到環(huán)境影響評價中來。

3.7 完善環(huán)保社會團體制度，發(fā)揮非政府組織在公眾參與中的作用

個人的力量畢竟有限，而通過公眾集結而成的組織，則能夠發(fā)揮更加充分和全面的作用。未經組織起來的公眾，面對政府的強力及經濟實力遠比自己雄厚的建設單位，他們處于弱勢地位，其切身利益很容易被忽視，而且行政機關往往偏向有組織的利益。政府應當完善相關制度，創(chuàng)造合適的環(huán)境，讓這些組織能存活下去，使其發(fā)揮應有的作用,推動公眾參與的發(fā)展。

4 結 論

在煤炭行業(yè)投資增強和擬建煤炭開采項目數量明顯增多的背景下，環(huán)境影響評價中實施公眾參與尤為重要且勢在必行。煤炭開采項目環(huán)境影響評價的根本目的，是為了保障環(huán)境的質量，以保障經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和公眾的生活環(huán)境質量的維持甚至改善，這些都關系到公眾的切身利益。公眾參與是環(huán)境影響評價中不可缺少的內容和程序，是環(huán)境管理的重要途徑和有效手段，已引起社會各界的關注。

在環(huán)境影響評價過程中實施公眾參與，可以提高評價的有效性，不但對環(huán)境管理起到了監(jiān)督作用，并在公眾參與的活動中提高全民族的環(huán)境保護意識，進一步促進環(huán)境影響評價工作的完善，最大限度地發(fā)揮環(huán)評制度的作用。我國的公眾參與，在環(huán)境影響評價中還存在很多的不足。但應深入研究, 在眾多環(huán)評工作者和專家學者的不懈努力下, 在政府部門的積極推動下，公眾參與的質量將得到提高, 環(huán)境影響評價的質量也將取得質的突破。通過不斷總結, 采取相應的措施，能夠發(fā)揮公眾參與的有效性，努力發(fā)展適合我國國情的公眾參與，進一步促進煤炭開采項目環(huán)境影響評價工作的完善。

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