國外能源安全法律制度的構(gòu)建及對中國的啟示

谷冬梅

(華北科技學(xué)院，北京 101601)

20世紀(jì)70年代石油危機之后，世界各國相繼開始加強對能源安全的立法。西方主要工業(yè)化國家，如美國、日本、英國、德國等國家，都已經(jīng)確立了明確的能源安全戰(zhàn)略和較為完備的能源安全國內(nèi)法體系。

1 美國能源安全法律制度

美國大規(guī)模的能源安全立法始于石油危機后，有1975年的《能源政策和保護(hù)法》，1978年的《國家能源保護(hù)政策法》，1987年的《國家設(shè)備節(jié)能法》以及1992年的《能源政策法》。進(jìn)入21世紀(jì)，2005年制定了新的《能源政策法》以及2007年制定了《能源獨立和安全法》。這兩部法律的重點是能源需求管理和能源供應(yīng)多元化，突出政策激勵和技術(shù)保障，加強研究和示范。

值得一提的是，2006年美國眾議院批準(zhǔn)通過了《清潔能源與安全法案》，這是自奧巴馬政府上臺以來，美國國內(nèi)第一個針對氣候變暖和溫室氣體排放所提出的議案。該法案的通過被廣泛認(rèn)為，標(biāo)志著美國新政府對待氣候變化問題的態(tài)度有了良好轉(zhuǎn)變。

美國能源安全法律制度呈現(xiàn)出以下幾個特點。首先，能源法律高度統(tǒng)一。聯(lián)邦制定的法律，具有調(diào)整和規(guī)范跨州的事項以及整個國家層次的內(nèi)外部社會與經(jīng)濟關(guān)系的效力。在能源領(lǐng)域橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)上，既有綜合性的國家能源法或能源政策法，也有調(diào)整煤炭、電力、石油、天然氣和原子能的單行法，同時也有與環(huán)境、資源等法律相協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，構(gòu)成相對完整的法律法規(guī)體系。其次，法律的可操作性強。美國的各項能源政策和這些政策的每一具體方面，都有一連串的法律及其條款相呼應(yīng)，并明確了主管部門、財政措施、相關(guān)目標(biāo)和法律責(zé)任，以便于執(zhí)行和監(jiān)督。最后，立法比較及時。每次重大能源法規(guī)和政策出臺，都是當(dāng)時形勢逼迫，突出解決重大能源安全問題。比如，70年代初發(fā)生能源危機，1977年決定成立能源部，首次制定國家能源規(guī)劃，1978年制定了《國家節(jié)能政策法》、《公用事業(yè)管制政策法》和《能源稅法》等一系列法律。

2 歐盟能源安全法律制度

歐盟的法律體系有兩個層面，即基本法和次級法。關(guān)于能源安全的法律，基本上也可以從這兩個層面進(jìn)行分析。在基本法層面，規(guī)定能源安全的法律主要是1951年的《歐洲煤鋼共同體條約》和1957年的《歐洲原子能共同體條約》。這兩部基本法，可以說是關(guān)于歐盟能源安全最早的法律了?！稓W洲煤鋼共同體條約》第3條規(guī)定，共同體機構(gòu)應(yīng)在各自權(quán)限范圍內(nèi)，有責(zé)任確保維持發(fā)展和改進(jìn)生產(chǎn)潛力的條件以及鼓勵合理開發(fā)自然資源的政策，同時避免不加考慮地使此項資源趨于枯竭。

在次級法層面，有兩個指令涉及能源安全，分別為年歐盟理事會2004年發(fā)布的《關(guān)于確保天然氣供應(yīng)安全的措施》和2006年發(fā)布的《貫徹關(guān)于保持最小原油量或石油產(chǎn)品的成員國義務(wù)》。還有歐盟執(zhí)委會所發(fā)布的各種能源問題的白皮書或綠皮書上，如1997年《歐共體可再生能源戰(zhàn)略和行動計劃》白皮書和2006年《可持續(xù)、競爭和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》綠皮書。

此外，在歐盟與非成員國締結(jié)的條約中，有關(guān)能源安全的條約主要涉及兩個目標(biāo)：一方面是保證新成員國加入時，與歐盟內(nèi)部能源市場的對接，比如歐盟與東南歐國家締結(jié)的《能源共同體條約》。另一方面是為確保自身能源安全而締結(jié)的條約，最主要的是《能源憲章條約》。這些能源法律法規(guī)的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①能源市場。在歐共體內(nèi)部能源市場的發(fā)展過程中，有兩個指令至關(guān)重要。一個是1996年頒布的“電力指令”，另一個是1998年頒布的“天然氣指令”。②能源供應(yīng)。1994年歐盟委員會通過了一個有關(guān)采礦法的指令，該指令對碳?xì)浠衔锏目碧胶烷_采作了具體規(guī)定，并設(shè)立了一個機構(gòu)專門負(fù)責(zé)審批各成員國領(lǐng)土范圍內(nèi)的石油和天然氣的生產(chǎn)。③能源環(huán)境。為了履行《京都議定書》，2000年歐盟制定了《歐盟氣候變化綱領(lǐng)》。根據(jù)歐盟2001年的報告，為實現(xiàn)減排8%的承諾，歐盟需要削減的溫室氣體排放量約為3.36 億t二氧化碳當(dāng)量。[1]④能源研究與技術(shù)開發(fā)。開發(fā)新的能源技術(shù)是保障能源供應(yīng)安全的關(guān)鍵。歐盟能源研究與技術(shù)開發(fā)政策的主要戰(zhàn)略目標(biāo)，是合理、有效地利用有限的人力和財力,最佳地組織實施能源研究與技術(shù)開發(fā)計劃,縮短成果中試驗、推廣、產(chǎn)業(yè)化及商品化周期。[2]⑤共同能源政策。2006年歐盟《可持續(xù)、競爭和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》綠皮書,旨在為歐盟25國制定“共同能源政策”,以期今后在能源問題上“用一個聲音”說話。

3 日本能源安全法律制度

日本能源安全具體法律制度，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，石油儲備制度。1962年日本頒布的《基本石油法》，第一次包括了石油儲備的有關(guān)內(nèi)容；1968年的《石油工業(yè)法》，又進(jìn)一步規(guī)定由私營公司承擔(dān)石油儲備義務(wù)，并決定給予其投資和貸款以及稅收優(yōu)惠；1975年的《石油儲備法》，是石油儲備的專業(yè)化法規(guī)；1978年修改的《日本國家石油公司法》，決定由國家石油公司建立國家石油儲備。

第二，能源節(jié)約制度。日本在各方面認(rèn)真貫徹節(jié)能政策。1978年頒布《節(jié)能技術(shù)開發(fā)計劃》，大力發(fā)展節(jié)能、高效和高附加值的技術(shù)與產(chǎn)品。日本《節(jié)約能源法》要求企業(yè)在保證同等產(chǎn)出的情況下，每年必須以1%的速度遞減能源消耗。此外，建筑物的隔溫指標(biāo)也必須符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。日本1998年修改的《節(jié)能法》，還提高了汽車、空調(diào)、冰箱、照明燈、電視機、復(fù)印機、計算機、磁盤驅(qū)動裝置、錄像機等產(chǎn)品的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。

第三，可再生能源促進(jìn)制度。在新能源開發(fā)方面，日本于1974年頒布《新能源開發(fā)法》，并實施“陽光計劃”，核心是開發(fā)利用太陽能，同時包括地?zé)崮荛_發(fā)、煤炭液化和氣化技術(shù)、風(fēng)力發(fā)電、海洋能源開發(fā)等。在促進(jìn)可再生能源市場化方面，日本政府采取立法手段促進(jìn)市場化實現(xiàn)，日本政府在整合原有新能源開發(fā)計劃基礎(chǔ)上，1993年制定了《新日光計劃》(1994～2030年)，規(guī)定可再生能源與全國能源供應(yīng)總量的比例在2010年達(dá)到10%，在2030年達(dá)到34%，開發(fā)重點是太陽能、風(fēng)能和垃圾發(fā)電。

第四，國際合作和區(qū)域合作相結(jié)合制度。因日本國內(nèi)能源儲量有限，在建立日本能源安全體系過程中，重視與周邊國家的合作，另外還積極參與國際能源事務(wù)，尋求合作伙伴。從區(qū)域角度看，日本與近鄰國家，尤其是東亞國家，面臨共同的能源安全問題，健全的區(qū)域能源體系有利于日本。系統(tǒng)的安排。如區(qū)域性石油采買和儲備體系，能強化對石油供應(yīng)中斷的抵御能力并確保石油供應(yīng)，既滿足日益增長的需求又維持合理的價格。

4 對中國的啟示

4.1 樹立正確的能源安全立法定位

我國的能源安全立法，從總體上看處于初步發(fā)展階段。建國以來，我國制定的有關(guān)能源的法律文件均沒有以能源安全作為立法的最終目標(biāo)，所有的能源相關(guān)法律都是從協(xié)調(diào)經(jīng)濟和能源關(guān)系的角度來進(jìn)行立法，把能源安全立法作為經(jīng)濟立法的附庸，不存在獨立的能源安全立法體系。能源安全方面的立法，散見于自然資源資源保護(hù)法和環(huán)境保護(hù)法中，其規(guī)定比較零散，缺乏系統(tǒng)性，均沒有貫徹能源安全的立法理念。其他能源大國的能源安全立法，均突出危機意識，強調(diào)居安思危。這一點，對于我國的能源安全立法定位有著重要的借鑒意義。

4.2 樹立可持續(xù)發(fā)展理念，提高能源安全的立法質(zhì)量

目前，“可持續(xù)發(fā)展”己經(jīng)成為國際社會所普遍認(rèn)同的一種理念，也是我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的一項基本方略。我國目前的《電力法》、《煤炭法》和《節(jié)約能源法》等幾部主要的能源單行法律，在其立法中均未提及“可持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)容。急需對現(xiàn)行能源單行法的指導(dǎo)思想進(jìn)行重新定位。以能源安全的視角來看，已有的能源安全規(guī)定多為原則性的規(guī)定，可操作性差。若干能源安全相關(guān)法律之間，存在結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、法律銜接不到位等問題，立法質(zhì)量不高。其他能源大國的能源安全法律，都把節(jié)能和提高能源利用效率置于能源安全立法的重要位置，將能源安全與可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一，促進(jìn)節(jié)能和可再生能源。這些都是值得我們在能源安全立法方面借鑒和考慮的。

4.3 完善能源安全法律體系

美國、日本和歐盟等能源大國和地區(qū)的能源安全法律體系，結(jié)構(gòu)功能完善，配套立法健全，以數(shù)字化、精確化、標(biāo)準(zhǔn)化法律規(guī)定，取代原則性法律規(guī)定，增強了法律的可操作性，并綜合運用多種手段平衡和協(xié)調(diào)各種不同的法律價值；針對不同的能源來源制定不同的法律政策，應(yīng)對與防范并重，以“法網(wǎng)”的形式強化能源安全領(lǐng)域的制度管理。這些優(yōu)秀的立法經(jīng)驗，值得我國在考慮能源安全戰(zhàn)略和完善能源法律體系法時予以借鑒。

4.4 通過國際法構(gòu)建新能源安全秩序

中國作為世界上第二大能源消費國以及第三大石油進(jìn)口國，在通過國際法構(gòu)建能源安全新秩序時，應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性力量。首先，應(yīng)該運用國際法，防止能源權(quán)力濫用。能源生產(chǎn)國在能源供不應(yīng)求時期，極易濫用能源權(quán)力，歐盟與俄羅斯在能源供應(yīng)方面的博弈正是這種濫用能源權(quán)力的反映。因此，中國應(yīng)立足于國際法，將生產(chǎn)國的能源權(quán)力限制在可調(diào)控的范圍，盡可能多得利用能源爭端解決機制處理相互之間的爭議。其次，促進(jìn)聯(lián)合國在能源安全新秩序上發(fā)揮更大的作用。國際能源市場的扭曲、能源政治的巨大影響，都促使中國應(yīng)加強聯(lián)合國的引導(dǎo)作用，著眼于能源安全新秩序的構(gòu)建，減少政治因素對能源領(lǐng)域的影響。

[1] 國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組辦公室.中國21 世紀(jì)議程管理中心.全球氣候變化——人類面臨的挑戰(zhàn)[M].北京:商務(wù)印書館,2004:134.

[2] 金啟明.歐盟能源政策綜述[J]. 全球科技經(jīng)濟瞭望,2004(8).