煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制研究

蔣正舉，劉金平，張曉慧，楊 賀

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

煤炭資源的開(kāi)采，造成了土地、植被、水、大氣等生態(tài)環(huán)境的破壞，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳姝h(huán)境。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償理論，作為一種人為的強(qiáng)制性的環(huán)境保護(hù)手段，給人們提供了一種治理修復(fù)生態(tài)環(huán)境的全新思路。我國(guó)學(xué)者對(duì)這方面進(jìn)行了大量的研究，同時(shí)借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，取得了一系列成果。但現(xiàn)有研究都是根據(jù)“新、舊賬”來(lái)劃分修復(fù)責(zé)任主體。本文認(rèn)為，為了更好的修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，還應(yīng)區(qū)分生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象的類(lèi)型，來(lái)劃分修復(fù)責(zé)任主體、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

1 煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償及其機(jī)制的內(nèi)涵

1.1 煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償

環(huán)境科學(xué)大辭典(1991)將自然生態(tài)補(bǔ)償定義為生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)、使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力。此定義從生態(tài)學(xué)的角度，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力，是自發(fā)的?，F(xiàn)在的“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”概念，一般指人為的、強(qiáng)制實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，是自覺(jué)地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。毛顯強(qiáng)等(2002)[1]從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是指通過(guò)對(duì)損害(或保護(hù))生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)，因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。黃錫生(2006)[2]、王小萍(2007)[3]等從環(huán)境法學(xué)的角度認(rèn)為，狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)由人類(lèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)和綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱；廣義的生態(tài)補(bǔ)償還包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出。高彩玲等(2008)[4]認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是以促進(jìn)人與自然和諧相處為目的，以環(huán)境成本內(nèi)部化為手段，通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)或恢復(fù)活動(dòng)，協(xié)調(diào)“人與自然”的關(guān)系，并調(diào)整“人與人”之間的利益關(guān)系的制度安排。

綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是指以恢復(fù)和保護(hù)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境為目的，對(duì)因煤炭資源開(kāi)采而給生態(tài)環(huán)境造成污染、破壞、生態(tài)功能下降所進(jìn)行的補(bǔ)償、恢復(fù)和綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)，是將外部成本內(nèi)部化，最終目的是恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

1.2 煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

任勇(2008)[5]認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是為恢復(fù)和維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動(dòng)產(chǎn)生的的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度安排。李麗英(2008)[6]認(rèn)為，狹義的煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，是指明確煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體，通過(guò)政府、企業(yè)和相關(guān)受益者對(duì)恢復(fù)治理煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償，以調(diào)整損害或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體間的利益關(guān)系，提高該行為的成本或收益，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，達(dá)到促進(jìn)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境功能恢復(fù)或生態(tài)服務(wù)功能增值的目的。

本文認(rèn)為，應(yīng)從兩方面理解煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。首先，煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是一種制度安排；其次，煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制這種制度安排，能將外部成本內(nèi)部化，達(dá)到煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境功能補(bǔ)償、恢復(fù)與治理的目的。因此，煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，是以煤礦區(qū)外部成本內(nèi)部化、修復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的，針對(duì)污染、破壞的生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)功能下降，進(jìn)行補(bǔ)償、修復(fù)、治理等一系列活動(dòng)所作的制度安排。

2 煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象劃分

按照文中采用的煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)亩x，本文僅研究狹義的煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象，即受到污染或破壞的生態(tài)環(huán)境。為了更好的修復(fù)生態(tài)環(huán)境，筆者認(rèn)為，應(yīng)按照單個(gè)煤炭開(kāi)采者是否具有能力修復(fù)生態(tài)環(huán)境，將煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，劃分為開(kāi)采者自己可修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境和開(kāi)采者自己難以修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境兩種類(lèi)型。

(1)煤炭開(kāi)采者可修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境，指煤礦區(qū)的責(zé)任區(qū)域范圍內(nèi)，企業(yè)可恢復(fù)的被破壞的生態(tài)環(huán)境，主要包括采煤沉陷區(qū)和采空區(qū)的土地復(fù)墾與恢復(fù)、地表沉陷治理、水土流失治理、廢棄物占地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、景觀恢復(fù)投資等。

(2)煤炭開(kāi)采者難以修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境，是指靠單個(gè)企業(yè)的力量無(wú)法完成的環(huán)境治理與恢復(fù)或者單個(gè)企業(yè)治理效益小于整體治理效益，以及責(zé)任人不明確的生態(tài)環(huán)境治理與恢復(fù)。如水資源的“引黃入晉”，森林資源的“異地營(yíng)造坑木林”，區(qū)域大氣污染、水污染、固體廢物污染、土地沙漠化的治理等。

3 煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制作為一種機(jī)制，就需要包含一定的要素，即補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、主客體之間相互作用的關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)的功能。我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制需要解決三方面的問(wèn)題，即由誰(shuí)補(bǔ)償、補(bǔ)償多少、如何補(bǔ)償[7-9]?！坝烧l(shuí)補(bǔ)償”就是確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主體?！把a(bǔ)償多少”就是要確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。如何補(bǔ)償則是確定實(shí)施生態(tài)修復(fù)的模式、補(bǔ)償資金的籌集方式，以及補(bǔ)償資金的運(yùn)作方式。

3.1 明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體

按照“新、舊賬”分治的原則以及煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象的類(lèi)型，確定煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體。對(duì)于“舊賬”，可以區(qū)分兩種情況：一是受益者明確的廢棄礦山，可以按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”的原則，解決這部分廢棄礦山生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理；二是找不到受益人的廢棄礦山，則由政府來(lái)組織治理。對(duì)于新建礦山和正在開(kāi)采礦山，應(yīng)區(qū)分煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象的類(lèi)型，確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體。對(duì)于開(kāi)采者可以恢復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，煤礦開(kāi)采者有責(zé)任和義務(wù)在開(kāi)采的同時(shí)修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境；對(duì)于開(kāi)采者難以修復(fù)治理的的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，則由政府來(lái)組織實(shí)施。

3.2 確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在理論界，確定礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要有損失補(bǔ)償法和重置成本法兩種方法。損失補(bǔ)償法，就是以煤炭資源開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失，為確定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。重置成本法，就是將受到損害的環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)到受損以前的環(huán)境質(zhì)量所需要的成本，作為環(huán)境恢復(fù)治理補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)[8]。從理論上講，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以生態(tài)損失價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)。由于其計(jì)算的難度，我國(guó)大部分學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以生態(tài)環(huán)境的重置成本為依據(jù)。

3.3 生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金的運(yùn)作方式

為確保煤炭開(kāi)采者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，應(yīng)采取保證金制度。當(dāng)企業(yè)修復(fù)治理驗(yàn)收合格后，應(yīng)將保證金及其利息歸還給企業(yè)；如果企業(yè)修復(fù)治理不合格，而且逾期不治理的，其保證金將不予退回。由政府通過(guò)征收稅費(fèi)形式形成的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金，以及礦山環(huán)境恢復(fù)治理未達(dá)標(biāo)企業(yè)交納的保證金，應(yīng)通過(guò)招投標(biāo)制度，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金最優(yōu)的配置到生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理中，同時(shí)也要采取修復(fù)治理驗(yàn)收制度。

4 結(jié) 論

煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，是對(duì)因煤炭資源開(kāi)采而給生態(tài)環(huán)境造成污染、破壞、生態(tài)功能下降所進(jìn)行的補(bǔ)償、恢復(fù)和綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，則是對(duì)這一系列活動(dòng)所作的制度安排。筆者從“新、舊賬”分治的原則和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象的類(lèi)型兩個(gè)維度，確定煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，包括明確生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任主體及其實(shí)施修復(fù)模式、明確生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主體及其補(bǔ)償方式、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和制定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金的運(yùn)作方式。

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