論安全生產法對煤礦安全監(jiān)察的保障

陳連軍，陳雪堂

(黑龍江科技學院，黑龍江 哈爾濱 150027)

1 我國煤礦安全監(jiān)察的體制和現(xiàn)狀

為適應建立社會主義市場經濟體制和煤炭工業(yè)管理體制改革的需要，1999年12月，國務院決定組建全國統(tǒng)一垂直管理的煤礦安全國家監(jiān)察管理體制，國家煤礦安全監(jiān)察局于2000年1月10日正式掛牌運轉。10年來，逐步形成了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作格局。目前，在全國共設立27個省級煤礦安全監(jiān)察機構和76個區(qū)域監(jiān)察分局，作為履行“國家監(jiān)察”職能的部門，自上而下建立了嚴密高效的工作機制，確立了煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的主體地位。各級地方政府和相關部門履行煤礦安全監(jiān)管職責，通過行政、法律和經濟手段督促企業(yè)落實安全生產主體責任。應該說，從制度層面已經構建了一個基本格局，煤礦安全監(jiān)察體制的不斷完善，極大促進了煤礦安全生產形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉。

各級煤礦安全監(jiān)察機構立足煤礦安全國家監(jiān)察的定位，組織開展“重點監(jiān)察、專項監(jiān)察、定期監(jiān)察”，推進煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化、程序化、標準化。據(jù)不完全統(tǒng)計，十年間，全國煤炭年產量由10億多噸增長到近30億t、增長近2倍；煤礦事故死亡總人數(shù)由每年近7000人減少到2600人左右，約下降63%；重大以上事故起數(shù)由每年70余起減少到20余起，約下降71%；煤炭生產百萬噸死亡率由5.4降到1以下，約下降82%；10年來，駐各地煤礦安全監(jiān)察機構共查處事故隱患240萬余條，隱患整改率逐年提高，平均達到95%；實施行政處罰6萬多次；共調查處理各類事故2萬多起，按期結案率達到96%。嚴厲查處事故、并注重用事故教訓推動工作，通過分析事故特點找出規(guī)律，并及時完善相關規(guī)程和標準，從制度上規(guī)范了煤礦企業(yè)安全生產行為。[1]

2 煤礦安全監(jiān)察存在的主要問題

國家對煤礦企業(yè)的安全實行監(jiān)察制度后，煤礦的安全生產條件得到了明顯的改善。隨著煤礦安全監(jiān)察工作的進一步深入，監(jiān)察中深層次的問題也不斷暴露出來，需要我們認真地思考和妥善地處理。

(1)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法職能交叉

由于煤礦安全行政執(zhí)法隊伍龐雜，特別是對同一行政相對人的多個執(zhí)法機構的存在，不可避免地造成職能重疊。對一些違法的安全生產行為，不同的行政執(zhí)法部門相互爭權，競相處罰；而對另一些違法安全生產行為，由于行政執(zhí)法的風險大、利益小，各執(zhí)法部門之間相互推諉和變相的懈怠自身的職責。如煤礦發(fā)生安全生產事故后，實施行政罰款的單位，除了煤礦安全監(jiān)察機構以外，還有公安和勞動等部門，導致一事二罰，甚至一事多罰的情況時有發(fā)生。[2]

(2)煤礦安全事故處理不到位，影響執(zhí)法的權威性

煤礦安全監(jiān)察部門依照《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的職責，對煤礦傷亡事故做出處理決定后，地方政府和事故單位應該按照勞動關系和干部管理權限對事故責任人進行處理，并把處理結果報告給做了處理決定的部門備案。但地方政府和煤礦事故單位出于某種需要，對事故責任人的處理遲遲不能到位，有的還變換各種方法減輕對事故責任人的處理，使事故責任人沒有受到應受的行政處罰和法律責任的承擔，影響煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的權威性。

(3)煤礦安全監(jiān)察人員受所學專業(yè)的限制，難以做到全方位的監(jiān)察

婦科腹部手術因為麻醉、腹膜刺激、腹腔臟器牽拉等原因導致的水電解質和胃腸激素紊亂,患者的胃腸功能受到限制,胃腸蠕動減弱或消失[6]。

煤礦安全監(jiān)察人員經過安全監(jiān)察實踐，基本上掌握了煤礦安全監(jiān)察技術、法律知識、專業(yè)技術知識。但也要清醒地看到，煤礦安全監(jiān)察人員的水平受到專業(yè)的知識限制的現(xiàn)象還是存在的。一是沒有經過系統(tǒng)性的法律知識的學習，在法律的理解、適用方面還存在著較多的問題，要準確地適用好法律還有相當?shù)睦щy；二是煤礦安全生產技術知識博深、復雜，煤礦安全監(jiān)察人員無法全面掌握。因此，要煤礦安全監(jiān)察人員在一次煤礦安全監(jiān)察中做到全方位的監(jiān)察還有一定的困難。到煤礦監(jiān)察后，因不能全面查找出安全隱患而發(fā)生了傷亡事故，監(jiān)察人員將受到職務犯罪嫌疑的調查，生怕自己在監(jiān)察過的煤礦中發(fā)生事故。有的監(jiān)察人員聽到在自己監(jiān)察過礦井發(fā)生了傷亡事故，整天忐忑不安，無法集中精力去工作。這種現(xiàn)象給煤礦安全監(jiān)察人員還來了不小的精神壓力，因此導致2009年出現(xiàn)了個別省份安全監(jiān)察員集體辭職事件的出現(xiàn)。

(4)煤礦安全監(jiān)察手段不齊全，嚴重影響執(zhí)法效果

對近幾年來影響全國的特大煤礦事故，煤礦安全監(jiān)察機構在監(jiān)察的過程中也發(fā)現(xiàn)了事故隱患，也多次下達了執(zhí)法文書進行處罰，而責令停產整頓缺少必要監(jiān)督制約手段，吊銷證件和強制執(zhí)行時間又太長，手續(xù)麻煩，缺少制約礦井違法生產的強大法制手段，最終釀成大禍。[3]

(5)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)督和制約

煤礦安全監(jiān)察機構的上級機關對下級基層執(zhí)法隊伍的內部約束不到位，致使存在執(zhí)法不規(guī)范的情況。對煤礦安全生產違法行為的行政執(zhí)法，特別是實行罰款時，存在濫用自由裁量權的現(xiàn)象，還出現(xiàn)處罰低于自由裁量權的法定下限的問題。按普通程序立案的煤礦安全生產違法行為，在實施行政處罰時，沒有堅持提高行政效率與保護煤礦企業(yè)權益相兼顧的原則，有時將行政處罰告知書與決定書同一天下達，剝奪了煤礦企業(yè)行政相對人的法定聽證權。履行監(jiān)督行政和行政救濟職能的煤礦安全監(jiān)察行政復議機構，也處于被動復議的狀態(tài)，沒有把預防違規(guī)的煤礦安全監(jiān)察作為工作的切入點。

3 安全生產法對煤礦安全監(jiān)察的保障

從根本上說，煤礦企業(yè)是生產經營活動的承擔主體。但是，由于種種原因，并不是所有的煤礦企業(yè)都能夠自覺地按照法定要求搞好安全生產保障。因此，安全生產法專門規(guī)定了安全生產的監(jiān)督管理，強化外部的監(jiān)督管理，這是安全生產管理制度的一個重要組成部分，在安全生產工作中發(fā)揮著重要的作用。

(1)縣級以上地方各級人民政府對煤礦安全監(jiān)察的管理職責

《安全生產法》第五十三條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)本行政區(qū)域內的安全生產狀況，組織有關部門按照職責分工，對本行政區(qū)域內容易發(fā)生重大生產安全事故的生產經營單位進行嚴格檢查；發(fā)現(xiàn)事故隱患，應當及時處理。”[4]這一條對縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門對相關生產經營單位進行嚴格檢查，并及時處理事故隱患作出了明確規(guī)定。

縣級以上地方各級人民政府是組織檢查的主體，把組織安全生產檢查的責任落在縣級以上地方各級人民政府，體現(xiàn)了安全生產主要由地方人民政府負責的原則。在操作上較為可行，有利于安全生產檢查工作的落實。地方各級人民政府組織進行的煤礦安全生產檢查，和有關安全監(jiān)察部門在各自職責范圍內進行的經常性的監(jiān)督檢查不完全相同。地方各級人民政府對管轄區(qū)域內的行政工作負有全面的職責，如果要求所有的日常性安全生產檢查都由政府負責組織，不僅做不到，而且也會使有關安全監(jiān)察職能部門的作用不能充分發(fā)揮。因此，地方各級人民政府組織的檢查，不是一種常規(guī)性的檢查。從《安全生產法》第五十三條規(guī)定的要求看，地方各級人民政府的職責是組織有關部門進行檢查，而不是直接檢查，政府主要是發(fā)揮組織作用。具體檢查工作，仍應當由各負責安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門，按照職責分工具體進行。地方各級人民政府在組織有關部門對相關的煤礦企業(yè)進行檢查時，必須嚴格按照有關煤礦安全生產的法律、法規(guī)和有關國家標準或者煤礦行業(yè)標準以及相關煤礦安全規(guī)程的規(guī)定，認真檢查煤礦企業(yè)的安全生產狀況，切實發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在的安全生產問題并加以處理和解決，不能搞形式、走過場，也不能降低標準和要求。

(2)煤礦安全監(jiān)察機構對煤礦安全生產監(jiān)督管理職責

為了充分發(fā)揮負有煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門的作用，保證負有煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門嚴格、規(guī)范地依法履行監(jiān)督管理職責，安全生產法從幾個方面對負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門的監(jiān)督管理作了規(guī)定：

①進入煤礦企業(yè)進行檢查以及了解有關情況的職權。這是負有煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門最基本的職權，也是其依法履行監(jiān)督檢查職責的基礎，煤礦安全生產監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責，是代表國家執(zhí)行公務的行為，具有強制性。沒有這些職權，履行監(jiān)督檢查職責也就無從談起。根據(jù)這一規(guī)定，負有煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門，有權進入煤礦企業(yè)，包括進入其行政辦公地點和相應的煤礦生產、作業(yè)場所，并進行檢查；有權調閱涉及到煤礦企業(yè)安全生產情況的資料；有權向有關單位和人員了解情況，包括被檢查單位及其有關負責人和其他有關人員。

②對煤礦安全生產違法行為的處理權。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的煤礦企業(yè)及其工作人員的安全生產違法行為，能夠立即糾正的，如違章指揮或者違章操作，未按照要求佩戴、使用勞動防護用品等，負有煤礦生產監(jiān)督管理職責的部門有權當場予以糾正；對難以立即糾正的，如未建立安全生產責任制、未按要求建立安全生產管理機構、安全生產資金投入不到位等等，有權要求煤礦生產經營單位在一定的限期內改正；同時，對依法應當給予行政處罰的行為，還有權依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出行政處罰決定。

③對煤礦事故隱患的處理權。煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門，對檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，有權并應當責令煤礦生產經營單位立即采取措施，予以排除；對于重大的、有現(xiàn)實危險的事故隱患，在隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，有權并應當責令從危險區(qū)域內撤出作業(yè)人員，責令暫時停產停業(yè)，或者停止使用有關設備、器材等；需要注意的是，這里的“責令暫時停產停業(yè)”只是一種臨時性的行政強制措施，而不是正式的行政處罰，因此，不需要經過行政處罰法規(guī)定的有關程序。[5]重大事故隱患排除后，負有煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門，應當對隱患排除情況和安全生產條件依法進行審查，經審查同意后，才能恢復生產經營或者使用相關的設備、器材等。

④對煤礦使用有關設施、設備、器材的處理權。煤礦企業(yè)使用的設施、設備、器材是否符合保障煤礦安全生產的國家標準或者行業(yè)標準的要求，直接關系到煤礦企業(yè)的安全生產。因此，安全生產法和其他有關煤礦安全生產的法律、行政法規(guī)，都明確要求煤礦企業(yè)使用的設施、設備、器材應當符合保障煤礦安全生產的國家標準或者行業(yè)標準的要求。在檢查中，負有煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門，對有根據(jù)認為不符合保障煤礦安全生產的國家標準或者行業(yè)標準的設施、設備、器材，有權采取查封或者扣押措施。賦予煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門這項職權，是為了防止煤礦企業(yè)繼續(xù)使用不能保障安全生產的設施、設備和器材，給安全生產造成威脅。

(3)監(jiān)察機關對煤礦安全監(jiān)察機構的監(jiān)督

為了加強對負有煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員履行煤礦安全生產監(jiān)督管理職責的監(jiān)督，《安全生產法》第六十一條規(guī)定：“監(jiān)察機關依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，對負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員履行安全生產監(jiān)督管理職責實施監(jiān)察?！盵6]這是對監(jiān)察機關依法對負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員依法履行職責實施監(jiān)察的規(guī)定，也是和行政監(jiān)察法有關規(guī)定的銜接。《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二條規(guī)定：“監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察?！盵7]負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門屬于行政機關，其工作人員是國家公務員，因此，他們應當屬于監(jiān)察機關的監(jiān)察對象。監(jiān)察機關依法對負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員履行安全生產監(jiān)督管理職責實施監(jiān)察。監(jiān)察機關依照行政監(jiān)察法規(guī)定的權限和程序，對負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員，在履行安全生產監(jiān)督檢查職責時違反行政紀律行為進行調查，在查明事實的基礎上，依法作出處理。

總之，只要煤礦企業(yè)、煤礦安全監(jiān)察機構、企業(yè)的職工認真守法、嚴格執(zhí)法、切實維護法律的尊嚴，煤礦企業(yè)一定會迎來良好的安全生產局面。

[1] 趙鐵錘.再用十年實現(xiàn)煤礦安全形勢根本好轉[N].中國能源報,2010-2-12.

[2] 華曦.煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法現(xiàn)存問題與原因探析[J].工業(yè)安全與環(huán)保,2008(6).

[3] 許勝明.煤礦安全監(jiān)察中遇到的問題及其解決途徑[J].煤礦安全,2008(7).

[4] 卞耀武,等,《中華人民共和國安全生產法》讀本[M].北京：煤炭工業(yè)出版社,2006，10.

[5] 中華人民共和國行政監(jiān)察法[M].北京：法律出版社,2010，6.