完善公益性水利工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的思考

張俊蓮

（1.內(nèi)蒙古巴彥淖爾市水利科學(xué)研究所，015000，巴彥淖爾；2.水利部水利建設(shè)與管理總站，100038，北京）

1995年4月，水利部頒布《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制若干意見(jiàn)》，在水利工程中推行項(xiàng)目法人責(zé)任制。2001年3月，水利部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見(jiàn)的通知〉的實(shí)施意見(jiàn)》中，對(duì)項(xiàng)目法人的組建和大中型建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)目法人應(yīng)具備的基本條件提出了明確要求。項(xiàng)目法人責(zé)任制推行以來(lái)，對(duì)規(guī)范經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目建設(shè)管理、明確責(zé)任主體、提高工程質(zhì)量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用。但公益性水利工程項(xiàng)目的法人組建模式較多，運(yùn)作混亂，效果不盡如人意。如何完善水利建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，是一個(gè)需要認(rèn)真研究解決的問(wèn)題。

一、公益性水利工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的主要問(wèn)題

1.項(xiàng)目法人單位性質(zhì)不清，沒(méi)有承擔(dān)民事責(zé)任的能力

法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人應(yīng)具備的條件：①依法成立；②有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；③有自己的名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所；④能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。目前公益性水利工程項(xiàng)目臨時(shí)性法人多，責(zé)任人多為兼職，人員以臨時(shí)從政府或有關(guān)單位抽調(diào)的居多，法人單位性質(zhì)不清。根據(jù)民法通則，民事法律關(guān)系主體只有公民(自然人)和法人，法人包括企業(yè)法人，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位法人和社團(tuán)法人，而項(xiàng)目法人作為“民事主體”尚缺乏法律依據(jù)，不具備民事法律關(guān)系主體資格；公益性項(xiàng)目的項(xiàng)目法人普遍沒(méi)有資本金，除項(xiàng)目建設(shè)資金外，無(wú)其他流動(dòng)資產(chǎn)和固定資產(chǎn)，也不具備資金的自我積累能力和向外部融資的能力，沒(méi)有獨(dú)立的投資決策權(quán)，沒(méi)有承擔(dān)民事責(zé)任的能力。

2.權(quán)責(zé)不一,項(xiàng)目法人責(zé)任難以落實(shí)

2000年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn) 《國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理的若干意見(jiàn)》規(guī)定：公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目按項(xiàng)目歸屬(中央或地方)，由水利部或項(xiàng)目所在地的縣級(jí)以上人民政府組建項(xiàng)目法人、任命法人代表，項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程負(fù)責(zé)。一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé),不合適地“委托”給了項(xiàng)目法人,有限的權(quán)力,無(wú)限的責(zé)任,項(xiàng)目法人責(zé)任難以真正落實(shí)。

（1）籌集落實(shí)資金難，使用無(wú)自主權(quán)

公益性水利工程體現(xiàn)的主要是社會(huì)效益，社會(huì)融資比較困難，建設(shè)資金主要由各級(jí)政府投入。中央補(bǔ)助的地方項(xiàng)目除中央資金外，地方配套資金籌集和落實(shí)是保證工程順利實(shí)施的關(guān)鍵。但是地方配套資金投入的大小，主要取決于地方政府的重視程度和地方財(cái)政的收支狀況。項(xiàng)目法人在籌資方面所能起到的作用是有限的、被動(dòng)的，這與真正意義上的項(xiàng)目法人有著本質(zhì)的區(qū)別，難以履行籌措建設(shè)資金的職責(zé)。另一方面，對(duì)于實(shí)行中央投資國(guó)庫(kù)集中支付的項(xiàng)目和實(shí)行地方財(cái)政集中支付的項(xiàng)目，項(xiàng)目法人只能按實(shí)際進(jìn)度上報(bào)使用申請(qǐng)，對(duì)資金的使用完全失去了應(yīng)有的自主權(quán)。

（2）外部協(xié)調(diào)難度大

按照規(guī)定，項(xiàng)目法人不僅對(duì)整個(gè)工程的建設(shè)管理負(fù)責(zé)，也對(duì)項(xiàng)目建設(shè)外部關(guān)系的理順、協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)。但實(shí)際上外部許多問(wèn)題項(xiàng)目法人沒(méi)有能力去協(xié)調(diào)解決。在現(xiàn)行基本建設(shè)體制下，水利建設(shè)的項(xiàng)目法人實(shí)際上是政府的辦事機(jī)構(gòu)，或者是臨時(shí)建管班子，并非實(shí)質(zhì)意義上的項(xiàng)目法人。由于這種特殊的性質(zhì)，限制了項(xiàng)目法人在協(xié)調(diào)外部建設(shè)條件的作用，行使的權(quán)力很有限。如建設(shè)用地的征用、林地淹沒(méi)的賠償、移民遷安的補(bǔ)償、各種稅費(fèi)的繳納等，要落實(shí)到位，必須由政府出面協(xié)調(diào)決定，并需要各相關(guān)部門(mén)、單位的支持配合。這也是許多地方實(shí)行了項(xiàng)目法人責(zé)任制，但還要以政府名義組建項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組的原因所在。

（3）市場(chǎng)管理不規(guī)范，項(xiàng)目法人履職難

按照有關(guān)規(guī)定，大、中型水利建設(shè)項(xiàng)目參建單位，如設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位等的資質(zhì)要求高，這類(lèi)單位又一般多集中在省、市一級(jí)，容易造成一些地區(qū)縣市級(jí)水利建設(shè)項(xiàng)目由水利系統(tǒng)上級(jí)監(jiān)理或施工單位承擔(dān)任務(wù)，不能真正地行使項(xiàng)目法人的職權(quán)，反而可能形成上下級(jí)關(guān)系，聽(tīng)命于這些監(jiān)理和施工單位的指令。另外，由于一些工程項(xiàng)目法人的法定代表人由水行政主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)人兼任，既是行政官員，又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，既是建設(shè)者，又是管理者，政企不分。由此可能引發(fā)項(xiàng)目法人權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、過(guò)多行政干預(yù)以及項(xiàng)目建設(shè)資金難以得到有效控制等諸多問(wèn)題。

3.約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制缺失

公益性水利工程有中央投資、地方投資及兩者聯(lián)合投資三種形式，無(wú)論何種方式，由于都是國(guó)家財(cái)政出錢(qián)，資金管理者沒(méi)有還本付息的壓力，即使是銀行貸款也是財(cái)政擔(dān)保，而不是以某個(gè)私人或私有實(shí)體的名義進(jìn)行擔(dān)保，資金出現(xiàn)問(wèn)題與個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益也沒(méi)有任何關(guān)系，這是由“政府投資的無(wú)償性”這種缺乏科學(xué)性的管理機(jī)制決定的。因此，從投資主體的角度來(lái)講，對(duì)項(xiàng)目法人沒(méi)有任何約束，也不能約束其管理行為。

公益性水利工程的投資效益難于用市場(chǎng)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就造成了業(yè)主對(duì)投資效果的責(zé)任心無(wú)法到位，單純從進(jìn)度、質(zhì)量方面的責(zé)任來(lái)考慮建設(shè)的效果，投資的控制僅僅是滿(mǎn)足概算控制的要求，手段也僅僅是采用招投標(biāo)等市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，沒(méi)有動(dòng)力使其在科學(xué)管理、技術(shù)進(jìn)步等方面投入更多的精力以達(dá)到提高投資效率的目標(biāo)。

我國(guó)對(duì)公益性項(xiàng)目的項(xiàng)目法人尚未采取有效的激勵(lì)措施，促使其采用有效的管理方法，盡可能地降低工程建設(shè)成本。近年，國(guó)家出臺(tái)了一些有關(guān)工程節(jié)余資金的政策，如2002年，財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中，要求非經(jīng)營(yíng)性基金的建設(shè)資金節(jié)余，首先用于歸還項(xiàng)目貸款，如有節(jié)余30%作為建設(shè)單位留成收入，70%按投資來(lái)源比例歸還投資方。這些有關(guān)節(jié)余資金的規(guī)定對(duì)項(xiàng)目法人的自身利益不大，起不到鼓勵(lì)節(jié)余的目的。

4.一次性建設(shè)機(jī)構(gòu)易浪費(fèi)資金和人才，管理水平不高

目前，水利建設(shè)項(xiàng)目尤其是樞紐工程建設(shè)中，采用的普遍做法是新建一個(gè)項(xiàng)目就新組建一個(gè)項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)，因此，在工程開(kāi)始建設(shè)之初，管理人員普遍缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。由于管理人員不熟悉建設(shè)管理程序以及國(guó)家有關(guān)的法律法規(guī)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“交學(xué)費(fèi)”的現(xiàn)象，造成建設(shè)資金和管理費(fèi)用的浪費(fèi)。而當(dāng)這些管理人員在工程建設(shè)管理過(guò)程中逐步成熟、具有較豐富的管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，工程建設(shè)已漸近尾聲，大部分管理人員又只能在管理單位重新適應(yīng)新的崗位，只有極個(gè)別人員投入新的工程建設(shè)中，造成了建設(shè)管理人才、資源浪費(fèi)。

同時(shí)，一方面由于法人單位是為特定項(xiàng)目的建設(shè)而成立，項(xiàng)目一旦完成就將人員分散到其他項(xiàng)目或其他機(jī)構(gòu)，在建設(shè)過(guò)程中形成的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)無(wú)法得到全面的總結(jié)。另一方面，由于政府投資的項(xiàng)目，政策法規(guī)多、程序嚴(yán)格，對(duì)管理人員的專(zhuān)業(yè)性、政策性要求很高，而組建新的機(jī)構(gòu)受到人事、勞動(dòng)等用人制度的制約，難以吸引高素質(zhì)的人材。如：對(duì)2008年中央投資的10個(gè)地市的水利建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，157個(gè)項(xiàng)目共成立57個(gè)建設(shè)單位、配備46名技術(shù)負(fù)責(zé)人，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員占管理人員總數(shù)的1/3，其中具高級(jí)技術(shù)職稱(chēng)的僅占1.9%，造成多個(gè)項(xiàng)目的法人代表和技術(shù)負(fù)責(zé)人由1人兼職。某市的32個(gè)水利項(xiàng)目配備50名專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員 （僅1名具有高級(jí)職稱(chēng)），1人兼任10個(gè)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人。臨時(shí)多變的法人單位無(wú)法提高工程建設(shè)的管理水平。

二、完善公益性水利工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的基本思路

1.公益性水利工程的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性

公益性水利工程項(xiàng)目是指那些以社會(huì)效益為主，為社會(huì)提供公共服務(wù)。如河道整治、堤防工程、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、水文設(shè)施、農(nóng)田排灌工程、城市防洪工程、水土保持和水資源保護(hù)工程等。也包括一些雖有盈利，但難以收回投資或投資回收期較長(zhǎng)或難以保障工程正常運(yùn)行的項(xiàng)目。如水利航道、防洪灌溉為主的水庫(kù)、跨流域調(diào)水工程等。公益性水利工程具有明顯的社會(huì)效益和生態(tài)效益，直接的經(jīng)濟(jì)效益不顯著或難以衡量。因此，公益性水利工程項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)都是公共物品，其在受益上具有非排他性或者排他是不經(jīng)濟(jì)的；在消費(fèi)或使用上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)具有較大的外部性。公益性水利工程項(xiàng)目的公共物品屬性決定了私人無(wú)法或不愿意進(jìn)入進(jìn)行投資，其投資主體大多是政府，單純依靠市場(chǎng)力量來(lái)完成工程建設(shè)幾乎是不可能的，政府在公益性水利工程建設(shè)管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

2.公益性水利工程建設(shè)中的政府作用

公益性水利工程是公共工程,提供公共產(chǎn)品,存在市場(chǎng)失效,需要政府進(jìn)行干預(yù)。在現(xiàn)行行政管理體制下，公益性水利工程建設(shè)往往實(shí)行政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，權(quán)責(zé)一致，政府干預(yù)也是合理的。但是，政府是水資源所有者和規(guī)劃者，是公益性水利工程項(xiàng)目建設(shè)的決策者和投資者，同時(shí)又是工程建設(shè)的行業(yè)管理者。政府多角色的定位，可能導(dǎo)致工程建設(shè)過(guò)程包辦一切、政事企不分、監(jiān)管缺位，權(quán)力的過(guò)度集中也不可避免地會(huì)發(fā)生部分人員利用手中的權(quán)力獲取私利的現(xiàn)象。因此，就某項(xiàng)確定建設(shè)的工程而言，政府必須介入，但介入應(yīng)有度。政府在工程建設(shè)中的作用，主要是對(duì)工程建設(shè)的外部環(huán)境負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)保障，給項(xiàng)目法人以行政支持，并依法監(jiān)督和檢查項(xiàng)目法人的行為。

3.完善項(xiàng)目法人責(zé)任制的思路

公益性水利工程建設(shè)管理模式的選擇在于建立一種機(jī)制，一種能體現(xiàn)項(xiàng)目參建各方之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排，這種機(jī)制能夠反映對(duì)于各方的約束與激勵(lì)，以使相互的關(guān)系固定下來(lái)，保證工程的有效建設(shè)。根據(jù)公益性水利工程的特點(diǎn)，建設(shè)管理模式的選擇應(yīng)達(dá)到權(quán)責(zé)明晰、管理有效、規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化及保障社會(huì)利益的基本要求。公益性水利工程是由財(cái)政出資的，應(yīng)該由政府有關(guān)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)建設(shè)管理。為節(jié)約建設(shè)成本和管理成本，要積極推行專(zhuān)業(yè)化管理。公益性水利工程項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)與審批、移民、征地、資金籌集等涉及政府多個(gè)部門(mén)，政策性強(qiáng)；有關(guān)行政主管部門(mén)依法要對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)單位貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和方針政策的情況，招標(biāo)投標(biāo)、工程質(zhì)量、進(jìn)度、資金使用、概算控制的真實(shí)性、合法性以及單位主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行監(jiān)督；此外，公益性水利工程產(chǎn)生的社會(huì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益雖然十分巨大，但對(duì)于局部地區(qū)和少數(shù)人的利益來(lái)說(shuō)可能會(huì)受損。因此，在建設(shè)中存在大量的協(xié)調(diào)工作，這些協(xié)調(diào)工作是項(xiàng)目法人不可能完成的，需要地方政府組建工程項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)中的政策性問(wèn)題。所以，公益性水利工程的建設(shè)管理模式要采取1+1模式,即政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和建設(shè)管理機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目法人）。

三、政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織形式與職責(zé)

縣級(jí)以上政府成立公益性水利工程建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，名稱(chēng)可定為“××政府公益性水利工程建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)”。委員會(huì)負(fù)責(zé)人由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目法人代表組成，日常事務(wù)由水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，委員會(huì)決定的事項(xiàng)，按職責(zé)分工，由相關(guān)政府部門(mén)負(fù)責(zé)。

政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)公益性水利工程建設(shè)工作。包括：制定實(shí)施有關(guān)政策措施；籌集工程建設(shè)資金；負(fù)責(zé)征地拆遷、移民安置；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)爆破物品的監(jiān)管使用、審批以及協(xié)調(diào)解決其他工程建設(shè)外部條件問(wèn)題和協(xié)助解決上級(jí)政府負(fù)責(zé)建設(shè)的公益性水利工程的有關(guān)政策處理問(wèn)題。

四、項(xiàng)目法人的組建、性質(zhì)與職責(zé)

公益性水利工程項(xiàng)目具有的非競(jìng)爭(zhēng)性、投資來(lái)源的單一性、工程效益的不可衡量等，對(duì)其建設(shè)管理機(jī)制、方法提出了特殊要求。作為以國(guó)家投資為主體的公益性水利工程項(xiàng)目，其追求社會(huì)效益的特性及市場(chǎng)在建設(shè)管理過(guò)程中的失靈或至少是在現(xiàn)階段的失靈，大部分公益性水利工程項(xiàng)目建設(shè)不適宜組建企業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目法人。對(duì)這些項(xiàng)目應(yīng)由各級(jí)政府組建一個(gè)事業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目法人單位，名稱(chēng)可定為“××（省、市、縣）水利工程建設(shè)局”，隸屬于水行政主管部門(mén)，承擔(dān)本級(jí)政府負(fù)責(zé)的工程建設(shè)任務(wù)。這樣的機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期從事性質(zhì)相同的工程建設(shè)管理，管理規(guī)范、科學(xué)，經(jīng)驗(yàn)豐富。專(zhuān)業(yè)化的事業(yè)建設(shè)單位擔(dān)當(dāng)公益性項(xiàng)目建設(shè)法人（事業(yè)項(xiàng)目法人），可以避免重復(fù)設(shè)置法人，減少建設(shè)管理成本；可以有效解決人才浪費(fèi)、管理水平不高的問(wèn)題；輔之以適當(dāng)?shù)闹贫?，還可以避免企業(yè)項(xiàng)目法人擠用工程投資的問(wèn)題。事業(yè)項(xiàng)目法人專(zhuān)業(yè)化管理有利于提高工程建設(shè)管理水平，保證工程質(zhì)量，發(fā)揮投資效益。

公益性水利工程項(xiàng)目法人是該級(jí)政府所屬項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任主體，對(duì)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。其主要職責(zé)是按規(guī)定具體組織工程建設(shè)，提出提請(qǐng)政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)解決的問(wèn)題。

五、建 議

完善水利工程建設(shè)法律法規(guī)體系，制定水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理辦法。明確政府、主管部門(mén)和項(xiàng)目法人的職責(zé)；規(guī)定各類(lèi)水利工程項(xiàng)目法人的組織形態(tài)及機(jī)構(gòu)性質(zhì)；建立項(xiàng)目法人的監(jiān)管和績(jī)效考核制度；明確各級(jí)建設(shè)管理主體的法律責(zé)任。

[1]石紅偉.中國(guó)水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人組建模式研究[D].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué).2005.

[2]汪斌.公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目治理初探[J].水利水電科技進(jìn)展，2006，26（9）.