淺析我國能源安全保障的法律問題

趙 強

(石家莊經(jīng)濟學院，河北 石家莊 050031)

1 能源安全概述

能源安全的概念，是在石油危機的背景下產(chǎn)生的。 1974年11月，國際能源機構宣布成立，并第—次正式提出了以穩(wěn)定原油供應和價格為中心的“國際能源安全”的概念。20世紀80年代中期以后，隨著全球化進程的加快，國家能源安全已不再是單純的能源供應問題，對生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等問題的關注，正成為各國新的能源安全戰(zhàn)略中的重要組成部分，從而增加了能源使用安全的概念。

關于能源安全的含義，學術界存有很大分歧，但一般認為，能源安全主要是指一國能源供給得到相對滿足，包括能源穩(wěn)定、經(jīng)濟、安全、清潔供應的各個方面。具體可分為能源供應安全和能源使用安全。所謂能源供應安全，即相對充足的能源供應，是指滿足一個國家生存與發(fā)展需要的能源供應的連續(xù)與穩(wěn)定程度；而所謂能源使用安全，即保障生態(tài)環(huán)境安全，是指能源的使用和消費要與環(huán)境充分和諧，對與人類休戚相關的生存與發(fā)展環(huán)境不存在任何威脅。其中，能源供應安全是國家能源安全“量”上的要求；而能源使用安全是國家能源安全“質”上的要求。

2 我國能源資源存在的問題及原因

目前，我國能源問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，能源資源相對短缺。煤炭、石油、天然氣等常規(guī)化石能源的探明儲量，在世界總量中所占比重較高，煤炭資源探明儲量為世界第三，石油和天然氣探明儲量分別為世界第十和第十八位。但我國能源人均占有量遠低于世界平均水平，且能源浪費現(xiàn)象嚴重，全民節(jié)能意識不強。

第二，能源利用結構不合理，且能源利用效率低。在我國能源結構中，煤炭始終占據(jù)最主要的地位，新中國成立以來，煤炭在一次能源生產(chǎn)結構中一直占70%以上，在消費結構中占65%以上。而由于能源技術落后，可再生能源、清潔能源、替代能源等的開發(fā)利用很不充分；節(jié)能減排、污染治理等技術的應用不夠廣泛，使得能源利用效率低、污染物排放程度高，給生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力。

第三，能源供需矛盾加劇。石油、天然氣需求增長迅速，但國內產(chǎn)量增長相對緩慢，優(yōu)質能源對外依存度不斷提高。2005年我國石油對外依存度達到42.9%，2006年達到了47%，按照最低方案預測，到2020年，石油對外依存度將達到60%。

第四，農(nóng)村能源問題突出。農(nóng)村生活用能商品化程度偏低，西部地區(qū)農(nóng)民用能普遍不足。農(nóng)村可再生能源發(fā)展存在不平衡現(xiàn)象，政府把主要精力投入到了以沼氣為主的農(nóng)村可再生能源技術推廣中，而忽視了太陽能、生物質能、風能等的發(fā)展，致使這些領域的技術進步緩慢，推廣速度和效益受到影響。

3 我國能源安全保障存在的制度缺陷

3.1 法律制度的缺陷

3.1.1 能源法在能源領域的定位不明

國家能源辦會同國家發(fā)改委、國家法制辦、財政部等15個部門，于2006年初開始了《能源法》的立法工作，現(xiàn)發(fā)布了《能源法》征求意見稿，征求社會各界人士和全體公民的意見和建議。據(jù)介紹，能源法旨在通過法律化的制度規(guī)定，來“保障能源安全、提高能源效率、強化能源環(huán)保”。

3.1.2 石油、天然氣、原子能等領域的能源法律缺位

目前，我國油氣行業(yè)的相關法律文件，主要包括《礦產(chǎn)資源法》、《石油及天然氣勘探開發(fā)登記管理暫行辦法》、《石油天然氣管道保護條例》等，以及即將出臺的《能源法》。這些法律文件主要涉及了油氣資源管理體制、油氣礦權及轉讓、對外合作、稅費、環(huán)保等領域，初步形成了以上游為主的法律體系。但油氣行業(yè)下游領域立法基本空白，許多問題只能依賴政策性文件解決，缺乏透明度和穩(wěn)定性，甚至有悖于市場經(jīng)濟客觀規(guī)律。而專門規(guī)范原子能領域的法律更是缺失，只有2003年施行的《放射性污染防治法》，還有部分內容零散規(guī)定在《礦產(chǎn)資源法》、《產(chǎn)品質量法》中，而《原子能法》長期處于缺位狀態(tài)。

3.2 能源管理體制的缺陷

我國至今沒有一個統(tǒng)領能源領域事務的機關，與能源相關的管理、開發(fā)以及研究職能分散在國家發(fā)改委、國土資源部、水利部、電監(jiān)會、國家環(huán)保總局、科技部、中國工程院等相關部門，“多頭管理”是我國法律執(zhí)行中的一大難題。我國即使出臺了良好的宏觀能源政策，也無專門機構貫徹實施，更無法實現(xiàn)長遠的政策目標。同時，由于能源管理體制分散，能源方面的法律法規(guī)之間存在某些交叉重合的地方，甚至不一致，相互矛盾。

3.3 法律保障能源安全的意義

能源安全主要是指一國能源供給得到相對滿足，用法律保障國家能源安全具有重要的意義。當前，能源安全已成為制約我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素，迫切需要運用法律調控機制來解決。對于我國能源安全面臨的挑戰(zhàn)以及能源安全保障法律制度存在的缺陷，有必要而且必須要健全和完善我國能源安全的法律保障措施。在環(huán)境資源立法，特別是能源立法中，樹立新的能源安全觀，貫徹可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略，梳理和健全政府能源管理體制，完善能源法律法規(guī)體系。

4 我國能源安全保障措施的完善建議

4.1 完善能源立法

黨的十七大報告指出，要完善有利于節(jié)約能源資源的法律法規(guī)體系，發(fā)展清潔能源和可再生能源，建設科學合理的能源利用體系。據(jù)此，我們應當進一步做好能源立法工作，注重法律的適應性和可操作性。抓緊出臺能源基本法，制定和修改能源專門法律。

第一，促進全國能源的綜合規(guī)劃和利用，保證能源效率的提高，立法論證過程中達成共識，將能源法定位為“能源領域的基礎性法律”，旨在調整能源領域的重大的全局性、綜合性和戰(zhàn)略性的問題，以及單行法沒有規(guī)定，且解決不了的問題。據(jù)此，應由國家最高立法機關及全國人大討論制定，明確其基礎地位，并作為各能源單行法的上位法，而不應由前述15個部門立法。

第二，加快油氣法、原子能法等能源專門法律的制定，使現(xiàn)行的有關條例、規(guī)定體系化，彌補石油、天然氣、原子能領域的立法空白，強化對環(huán)保和公共安全的保護，有力保障我國能源安全和可持續(xù)供給。

第三，加強能源法制定出臺工作的同時，還要做好《節(jié)約能源法》、《煤炭法》、《電力法》等相關法律的修訂工作，加快制定其配套法規(guī)和實施細則，重點把能源資源保護原則性的規(guī)定進一步細化，使其可操作性增強，特別要明確對破壞資源行為的具體懲罰措施和相應法律責任。

4.2 改革我國能源管理體制

從能源管理的內容和范圍界定來看，目前國家各部委的能源管理職能是以管理對象來界定的，綜合性和長遠性的能源戰(zhàn)略管理很是薄弱。國際上能源生產(chǎn)和消費大國，如美國、俄羅斯、德國、英國、日本等，都有統(tǒng)一的能源管理機構。中國作為一個能源大國，亦應建立統(tǒng)一的政府能源領導管理機構，統(tǒng)籌能源行業(yè)的發(fā)展和利益協(xié)調，綜合規(guī)劃國家能源戰(zhàn)略和制定能源政策，研究能源法律法規(guī)的制定；同時，作為能源執(zhí)法機構，對我國能源全面擔負起責任。建議建立國家能源委員會或能源部，將相關部委必要的權限收歸能源管理機構，加強國家對能源的集中、統(tǒng)一、協(xié)調處理。此外，還要建立一個以能源戰(zhàn)略管理為核心的能源監(jiān)管體系，按照依法監(jiān)督的原則建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，逐漸淡化行政審批等行政管理職能，加強技術、安全、環(huán)保等社會監(jiān)管手段，集監(jiān)管性、技術性、專業(yè)性、服務性于一體。如此可加強政策執(zhí)行的力度，也能使政府主管部門集中精力做好制定政策的工作，更重要的是，能在監(jiān)管機構與政府決策機構之間形成有效的制約機制。

4.3 其他相關建議

4.3.1 樹立新能源安全觀，強化國際能源合作

傳統(tǒng)的能源安全觀強調以充足和持續(xù)的能源供給、能源價格合理為基本內容，主要反映了石油、煤等高碳經(jīng)濟的時代特征。而新的能源安全觀，則以可持續(xù)和協(xié)調為基本點，重視環(huán)境安全，并把環(huán)境安全作為能源安全戰(zhàn)略的重要組成部分。我們必須以新的能源安全觀為基礎內容，對群眾進行宣傳和教育，并充分認識到國際政治、經(jīng)濟形勢對我國能源安全影響的復雜性，積極參與能源國際合作，最大程度的謀求國家能源合作利益。最后，我國要加強國際能源的技術安全合作，通過國際能源技術合作，共同開發(fā)新能源、節(jié)能新技術。

4.3.2 調整能源結構，優(yōu)化資源配置

調整優(yōu)化能源結構，主要是指減少煤炭和石油在我國能源消費中所占的比重，加大天然氣和水電能源等新能源的比重。我們要把調整優(yōu)化能源結構作為保障能源供應的中心任務，高效清潔的開發(fā)利用煤炭資源，調整和優(yōu)化電力結構，努力增強石油天然氣供給能力，加快發(fā)展新能源和可再生能源，包括水電、生物質能、太陽能等可循環(huán)利用的清潔能源。同時，也應學習借鑒國外先進的技術和經(jīng)驗，把利用新能源和可再生能源作為能源安全戰(zhàn)略的重要組成部分積極予以發(fā)展。

4.3.3 增強節(jié)能意識，發(fā)展能源技術

節(jié)約能源被我國專家視為在我國與煤炭、石油、天然氣和電力同等重要的“第五能源”。因此，節(jié)能是今后相當長一段時期內，我國各行業(yè)都必須重視的工作，是我國經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要保證。要堅持開發(fā)節(jié)約并舉，確立節(jié)能的首要地位。樹立人們在日常生活中的節(jié)能意識，廣泛開展全民節(jié)能活動，利用一切可以利用的方式方法，宣傳節(jié)能的重要意義和作用，使全民都能自覺地做到節(jié)能，從一定程度上緩解能源稀缺和環(huán)境污染嚴重的嚴峻形勢。同時，政府應加大在能源領域的研發(fā)投入，重點研究節(jié)能和提高能效技術、可再生能源和新能源技術、石油和天然氣清潔及高效開發(fā)利用技術、先進煤電、核電等重大能源裝備制造技術等。

為確保資源的合理配置和技術研發(fā)的順利進行，我們應加強法律的規(guī)范和指引作用。通過制定能源消費技術政策、技術規(guī)范和各種標準，對能源開發(fā)利用設備標準、能源技術政策和技術研發(fā)基金等作出規(guī)定，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力，指導勞動企業(yè)的技術進步和社會的合理消費。

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