我國礦產(chǎn)資源稅費制度改革與發(fā)展的歷程與經(jīng)驗

許大純

(北京大學地球與空間科學學院，北京 100871)

1 礦產(chǎn)資源稅費制度演化階段與評析

礦產(chǎn)資源稅費制度是由礦產(chǎn)資源法、稅法及其相關法規(guī)、政策等組成的，是調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)過程中涉及的經(jīng)濟關系和管理制度的總和。我國資源稅費制度是以資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費、礦區(qū)使用費、探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款為主體稅費制度的體系。隨著我國市場經(jīng)濟與改革開放的不斷發(fā)展，其演化歷程總體可分為三個階段：

(1) 第一階段：1982～1986年，礦產(chǎn)資源有償使用制度的萌芽與探索階段，資源稅、費并存的局面開始形成。

建國以來，在計劃經(jīng)濟體制下，我國實行了長達三十多年的資源“無償開采制度”。

1982年1月，國務院發(fā)布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》規(guī)定：“參與合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)，都應當依法納稅，繳納礦區(qū)使用費”。這可以看作是有償開采的萌芽，是我國礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)利制度向國際慣例靠近的起步。

1984年10月，國務院發(fā)布了《中華人民共和國資源稅條例》，并決定先對開采石油、天然氣和煤炭企業(yè)開征資源稅。采用超率累進稅率計征，征收基數(shù)是銷售利潤率超過12%的利潤部分。1984年資源稅制度的建立，僅僅是政府調(diào)節(jié)礦山企業(yè)的級差收益，目的是公平企業(yè)的稅賦。雖然對一些礦山企業(yè)來說，國有礦產(chǎn)資源仍然是無償開采，但礦產(chǎn)資源稅費領域的資源稅、礦區(qū)使用費這種“稅費并存”的格局開始形成。

(2) 第二階段：1986～1996年，礦產(chǎn)資源有償使用制度的確立與全面實施，資源稅費的制度框架形成。

1986年全國人大常委會審議通過了《礦產(chǎn)資源法》并于1986年10月1日生效。該法第五條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”。第二十五條規(guī)定:“礦床勘探報告及其它有價值的勘查資源實行有償使用”。《礦產(chǎn)資源法》實施，確立了礦產(chǎn)資源有償開采制度，礦產(chǎn)資源無償開采的歷史在制度上宣告結(jié)束。

1994年實施了新的資源稅條例。征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、其他非金屬原礦和鹽。第二代資源稅擴大了征稅范圍，實行從量征收，按照“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”的原則，為每一個課稅礦區(qū)規(guī)定了適用稅率。

1994年4月1日，國務院發(fā)布實施《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，確立了礦產(chǎn)資源補償費征收管理制度，以維護國家作為礦產(chǎn)資源所有人的財產(chǎn)權(quán)益。

各地方積極開展有償開采的試點，由于有償開采的具體實現(xiàn)形式還不夠完備,人們對資源補償費意義、作用并不十分清楚，認識也不一致，并且當時礦山企業(yè)經(jīng)營困難以及征收資源補償費的外部經(jīng)濟環(huán)境較差等原因，礦產(chǎn)資源的有償開采制度并沒有完全實行。但是，各地征收資源補償費的實踐，使礦山企業(yè)增強了礦產(chǎn)資源國家所有、有償開采的觀念，同時也為制定全國統(tǒng)一的征收辦法積累了經(jīng)驗，奠定了基礎。

(3) 第三個階段：1996年至今，礦業(yè)權(quán)市場取得重大發(fā)展，礦產(chǎn)資源稅費制度日趨完善。

主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，有償使用的制度建設取得重大進展。1996年全國人大常委會通過了對《礦產(chǎn)資源法》的修正案，對我國礦業(yè)權(quán)法律制度進行了重要的修改和完善。1998年《礦產(chǎn)資源法》的三個配套法規(guī)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》細化了有關操作性的規(guī)定。規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得及依法轉(zhuǎn)讓制度，明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)的財產(chǎn)屬性。

第二，礦業(yè)權(quán)的配置由行政無償授予為主，發(fā)展為以招標、拍賣、掛牌等競爭方式為主，礦業(yè)權(quán)市場正在形成。2006年選擇山西省等8個煤炭主產(chǎn)省(區(qū))進行煤炭資源有償使用制度改革試點。強調(diào)煤炭新設探礦權(quán)、采礦權(quán)一律以招拍掛等市場競爭方式有償取得。對2006年以前無償占有屬于國家出資探明的礦產(chǎn)地的探礦權(quán)和無償取得的采礦權(quán)進行清理，依據(jù)國家有關規(guī)定繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款。國土資源部適時加以引導、規(guī)范，在各地探索有償出讓的基礎上，總結(jié)各地的經(jīng)驗，積極培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場。

第三，推進礦產(chǎn)資源稅費制度的改革正在進行。礦產(chǎn)品價格高位運行，由于從量計稅、稅費率偏低等原因，使得稅費政策調(diào)控無力。《國務院關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、《國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》、《國務院關于加強地質(zhì)工作決定》等文件，都對現(xiàn)行的稅費政策提出了改革的要求，完善資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、礦業(yè)權(quán)使用費政策。

2 我國礦產(chǎn)資源稅費制度改革與發(fā)展的基本經(jīng)驗

我國經(jīng)過近三十年礦產(chǎn)資源有償開采的探索和實踐，建立健全了礦產(chǎn)資源有償使用的制度體系?；仡櫟V產(chǎn)資源有償使用制度發(fā)展歷程，得出以下基本經(jīng)驗：

(1)堅持礦產(chǎn)資源國家所有，是資源有償使用制度建設的根本原則

我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國務院代表國家行使國家所有權(quán)，是礦產(chǎn)資源法的立法原則，也是我國礦產(chǎn)資源稅費制度建立與改革的基本原則。我國礦山企業(yè)由單一的國有企業(yè)發(fā)展到改革開放后的多種所有制企業(yè)并存。通過建立礦產(chǎn)資源有償使用制度，具體表現(xiàn)為對采礦權(quán)人征收礦產(chǎn)資源補償費和資源稅等稅費制度，來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)中的收益權(quán)能。資源稅費制度是礦產(chǎn)資源國家所有的體現(xiàn)，資源稅費是實現(xiàn)和維護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的必然要求。

(2)建立以所有權(quán)為核心，探礦權(quán)、采礦權(quán)用益物權(quán)為主要內(nèi)容的財產(chǎn)權(quán)制度是礦產(chǎn)資源有償使用制度的法律基礎

礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，通過授予符合資質(zhì)條件的礦產(chǎn)資源勘查、開采民事主體的探礦權(quán)、采礦權(quán)，實現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的占有、使用、處分、收益的權(quán)能。

探礦權(quán)、采礦權(quán)都是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)派生來的他物權(quán)，是國家礦產(chǎn)資源權(quán)能分離和限制的結(jié)果。物權(quán)法在強化礦產(chǎn)資源他物權(quán)的同時，也在強化對所有權(quán)的保護?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第119條規(guī)定，國家實行自然資源有償使用制度。探礦權(quán)、采礦權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，具有經(jīng)濟價值，這為建立資源有償使用制度奠定了基礎。從兩權(quán)的深化過程中可以看出，探礦權(quán)、采礦權(quán)的地位不斷被強化，制度不斷完善。探礦權(quán)、采礦權(quán)制度從無到有，從不完善到完善，從礦產(chǎn)資源法的部門法到基本的民事法律物權(quán)法的規(guī)定，反映了我國礦業(yè)權(quán)法律制度對兩權(quán)作為民事權(quán)利的強化，從而也強化了對探礦權(quán)采礦權(quán)兩項民事權(quán)利的保護，符合物權(quán)觀念從以所有為中心向以利用為中心的轉(zhuǎn)變。探礦權(quán)采礦權(quán)的物權(quán)法律制度的確立和完善，是礦產(chǎn)資源有償使用和稅費制度建立和完善的基石。

(3)推進探礦權(quán)、采礦權(quán)配置的市場化的改革方向，是完善資源稅費制度的動力

我國礦產(chǎn)資源有償使用制度是推進礦產(chǎn)資源市場化的結(jié)果。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立及市場主體所有制形式的不斷豐富，1986年出臺了依法繳納資源稅和資源補償費的制度。到1996年修訂后的礦產(chǎn)資源法規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)的有償取得，再發(fā)展到目前除規(guī)定的采取申請在先方式授予外，探礦權(quán)、采礦權(quán)以招標、拍賣、掛牌方式以競爭方式授予。我國物權(quán)法更是明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，可依法轉(zhuǎn)讓、設立抵押出租等。在探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的基礎上，建立礦業(yè)權(quán)市場。為建立適應社會主義市場經(jīng)濟規(guī)則的礦業(yè)開發(fā)運行機制和管理制度，要總結(jié)我國礦業(yè)權(quán)市場的經(jīng)驗，著力建設規(guī)范、有序礦業(yè)權(quán)市場，繼續(xù)推進以礦產(chǎn)資源稅費制度改革為主要內(nèi)容的資源有償使用制度的改革和試點。

(4)統(tǒng)籌各方利益，整體設計資源稅費制度

資源稅費制度是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益的體現(xiàn)，是對資源進行宏觀調(diào)控的重要工具，是調(diào)節(jié)中央、地方與礦山企業(yè)利益分配的杠桿，是國家礦業(yè)投資環(huán)境的重要內(nèi)容。

資源稅費是礦山企業(yè)特有的稅費制度。因此，礦產(chǎn)資源稅費制度的設計，既要考慮維護國家權(quán)益，又要鼓勵礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動，繁榮和促進礦業(yè)發(fā)展。礦業(yè)稅費制度的設計，要按照礦業(yè)活動的特殊性和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)運行的基本經(jīng)濟規(guī)律，通盤考慮設計整個礦業(yè)稅收體系。要統(tǒng)籌國家所有者權(quán)益、企業(yè)可承受能力，統(tǒng)籌中央與地方的利益分配，建立不同稅費種類的調(diào)整協(xié)調(diào)機制。

(5)堅持改革開放，逐步建立與國際接軌的稅費制度體系

中國的礦業(yè)稅費制度要與國際慣例接軌，特別是資源稅制度。在礦業(yè)稅收體系的總體結(jié)構(gòu)上，成熟的市場經(jīng)濟國家一般分為三部分：一是礦業(yè)企業(yè)的所得稅；二是一些中間稅；三是以礦產(chǎn)資源權(quán)利金為核心的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)性收入(包括權(quán)利金、礦業(yè)權(quán)租金、紅利等)，并且這三部分各占礦業(yè)企業(yè)總稅負的三分之一[5]。這是一個比較合理、比較可行的礦業(yè)稅收框架。但我國的這三部分分布不均衡，特別是礦產(chǎn)資源補償費占的比重很低。我國的資源稅費制度要適應市場經(jīng)濟的要求，要與國際接軌，必須建立以礦產(chǎn)資源補償費為核心的資源稅費制度體系。

3 對完善我國礦產(chǎn)資源稅費制度的建議

(1) 完善礦產(chǎn)資源稅費制度體系框架。按我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章制度的規(guī)定，礦產(chǎn)資源稅費體系由稅、資產(chǎn)收益和行政事業(yè)性收費三部分組成。即：資源稅；礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費、礦區(qū)使用費、探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款；勘查登記費、開采登記費。資源稅及資產(chǎn)收益構(gòu)成了礦產(chǎn)資源稅費體系的主要內(nèi)容。

通過對國家作為礦產(chǎn)資源所有者、管理者與礦業(yè)權(quán)人之間的關系，中央與地方及資源所在地社區(qū)之間的關系的分析和研究，提出我國新的礦產(chǎn)資源稅費由一稅四費二款和行政事業(yè)性收費組成。將價款與補償費合并為權(quán)利金，建立以礦產(chǎn)資源補償費制度為核心的資源稅費體系。

(2)提高礦產(chǎn)資源有償使用制度的法律地位。我國關于礦業(yè)權(quán)市場的制度規(guī)定，僅有《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》兩個行政法規(guī)的授權(quán)性的條款，雖然2003年制定了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》，2006年制定了《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，但也都是規(guī)范性文件。這些規(guī)定的法律地位不夠，對于用競爭方式有償取得來取代行政無償授予方式的力度不夠，內(nèi)容也不夠全面，更沒有實行類似于當代市場經(jīng)濟國家的“紅利”(bonus)制度的兩權(quán)有償取得制度。這些都需要在更高的法律層階上，做出礦業(yè)權(quán)建設與管理的規(guī)定，進一步規(guī)范我國礦業(yè)權(quán)市場的健康發(fā)展。

(3)要著手研究資源稅政策的改革。在資源稅改革方面，要求進一步調(diào)整資源稅稅額，在充分

考慮資源有效利用的基礎上，研究改革資源稅的計征辦法，由現(xiàn)在的從量計征改為從價計征。在礦產(chǎn)資源補償費方面，要研究調(diào)整礦產(chǎn)資源補償費費率，適當提高費率并建立礦產(chǎn)資源補償費浮動費率制度，資源稅和資源補償費的改革要匹配、適度。適當調(diào)整探礦權(quán)、采礦權(quán)的使用費收取標準，建立和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費的動態(tài)調(diào)整機制。

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