煤礦安全管理中外對比分析

金 鈮

(中國礦業(yè)大學(xué) (北京)管理學(xué)院,北京市海淀區(qū),100083)

★煤礦安全 ★

煤礦安全管理中外對比分析

金 鈮

(中國礦業(yè)大學(xué) (北京)管理學(xué)院,北京市海淀區(qū),100083)

從煤礦自然條件、煤礦安全事故情況、煤礦安全法制、礦山應(yīng)急救援體系、礦工參與機(jī)制等方面,深入對比分析中外煤礦安全管理的現(xiàn)狀和問題,認(rèn)為,我國已初步建立了較為完善的煤礦安全生產(chǎn)管理體系,但美國、澳大利亞等國家先進(jìn)的煤礦安全法制中改善礦工參與機(jī)制、增強(qiáng)工會監(jiān)督職能、加大違法違規(guī)的處罰力度等方面仍有許多值得我國借鑒之處。

安全事故 煤礦安全 中外對比

AbstractIn this paper,emphasis is laid on coal mine accident related factors such as natural conditions of mines,coal mine accidents proper,legal system governing coal mine safety,coal mine emergency response system and coal workers’participation in coal mine disaster control, etc.This is in fact an in-depth analysis of the status-quo and problems of coal mine disaster and related management and control.According to this paper,with a comparatively effective coal mine safety management system preliminarily brought in shape in this country,coal workers’participation mechanism,enhanced functions of trade unions in disaster control and intensified punishment on mine safety rule violations advocated in the more advanced coal mine safety laws and regulations in enforcement in the U.S.A.,Australia and some other countries are of reference value to China.

Key wordsdisaster and accident,coal mine safety,comparison between China and foreign countries

我國煤炭生產(chǎn)大多地下作業(yè),地質(zhì)條件復(fù)雜,自然災(zāi)害威脅大,屬于高危險行業(yè),也是國家安全生產(chǎn)重點(diǎn)監(jiān)管的行業(yè)。本文通過對中外煤礦安全管理的對比,分析我國煤礦安全事故頻發(fā)的原因,進(jìn)一步提出改進(jìn)的建議。

1 煤礦自然條件對比

國外主要產(chǎn)煤大國露天儲量比重大,但中國的情況有所不同。印度2002-2003年地下開采煤炭產(chǎn)量不足20%,美國地下開采產(chǎn)量也不足50%,中國95%的煤炭開采都是地下開采,經(jīng)初步統(tǒng)計(jì),中國煤炭資源保有儲量中,埋深小于300 m的占36.1%,埋深300 m～600 m的占44.6%,600 m～1000 m的占19.3%,平均開采深度為400 m。隨著礦井開采深度的增加,瓦斯、礦壓、水、地?zé)岬葹?zāi)害日趨嚴(yán)重,特別是煤與瓦斯突出的危險性增大。

2 煤礦安全事故對比

20世紀(jì)70年代以來,世界主要產(chǎn)煤國家的煤礦安全狀況都有很大的改善。美、英、澳等國家現(xiàn)在已基本消滅了重大死亡事故,特別是英國和澳大利亞已實(shí)現(xiàn)0死亡。進(jìn)入21世紀(jì),英國2000-2005年向煤礦每年的事故死亡人數(shù)為0;澳大利亞在2000年以后很少發(fā)生重大礦難,到2005年已實(shí)現(xiàn)0死亡;美國在2009年煤礦事故死亡18人,百萬噸死亡率為0.0175,煤炭行業(yè)已成為相對比較安全的一個行業(yè);印度煤炭公司煤礦死亡事故起數(shù)從1975年的177起降至2005年的73起,死亡人數(shù)從同期的233人下降到94人,百萬噸死亡率為0.28,2007年死亡人數(shù)是126人,百萬噸死亡率為0.27,保持了一個較好水平;南非煤礦安全狀況也有很大的改觀,煤礦事故死亡人數(shù)從1994年的54人下降到2008年的15人,較1994年下降72%。

中國是世界主要產(chǎn)煤國家中煤炭開采條件最差、各類災(zāi)害最嚴(yán)重的國家。煤礦瓦斯、水害、火災(zāi)、頂板冒落等事故多發(fā)。最近幾年,中國不斷學(xué)習(xí)和借鑒國外安全生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn),提高了國家重點(diǎn)煤礦和地方煤礦的安全標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)械化程度,生產(chǎn)效率得到提高,事故死亡人數(shù)逐漸下降。從2003年開始煤礦安全生產(chǎn)形勢出現(xiàn)好轉(zhuǎn),2009年,全國煤礦共發(fā)生事故1616起,事故死亡2631人,同比分別下降17.3%和18.2%;煤礦平均百萬噸死亡率0.892,同比下降24.5%。煤礦百萬噸死亡率首次降到1以下。相對于國外主要產(chǎn)煤國家,中國政府積極開展了各項(xiàng)監(jiān)管活動,投入了大量資金,但在煤礦生產(chǎn)事故發(fā)生頻率仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界其它主要產(chǎn)煤國家。

3 煤礦安全法制對比

世界主要產(chǎn)煤國家普遍重視用法治手段解決煤礦安全生產(chǎn)問題。美、英等國頒布的與煤礦安全有關(guān)的法律法規(guī)已有近百年歷史。美國現(xiàn)行最重要的煤礦安全與職業(yè)健康法主要有兩部,一部是1969年頒布的《聯(lián)邦煤礦安全健康法》,規(guī)定了世界最嚴(yán)格的安全健康標(biāo)準(zhǔn),適用于包括露天和地下開采在內(nèi)的所有煤礦;另一部是1977年頒布的《聯(lián)邦礦山安全健康法》,該法將煤礦、金屬礦和非金屬礦納入統(tǒng)一的法律規(guī)范,就煤礦安全監(jiān)察員、安全培訓(xùn)、事故調(diào)查、安全責(zé)任與處罰等做出詳細(xì)規(guī)定。

英國早期頒布實(shí)施的采礦安全法規(guī)主要有《1954年采礦及采石法》、《1975年煤礦 (呼吸性粉塵)法》、《職業(yè)安全健康法 (1974)》、《煤礦安全健康法管理法 (1993)》等。由于法律法規(guī)對安全健康提出了更高的要求,煤礦百萬噸死亡率大幅度減少。

澳大利亞煤礦安全立法經(jīng)歷了從無到有和逐步完善的過程,1984年澳大利亞頒布了《職業(yè)安全健康法》,1994年參照該法制定了《礦山安全健康法》,并規(guī)定每5年修訂一次。澳大利亞各州也都制定了相關(guān)法規(guī),如新南威爾士州于2002年議會通過了《煤礦安全健康法》。還頒布了《煤礦監(jiān)督員管理?xiàng)l例》、《煤礦監(jiān)督監(jiān)察員、地區(qū)監(jiān)督監(jiān)察員和電氣監(jiān)督監(jiān)察員選舉管理?xiàng)l例》以及《煤礦規(guī)程法》等法律法規(guī),使煤礦安全生產(chǎn)每個環(huán)節(jié)都納入法律范疇。

德國職業(yè)安全與健康保護(hù)方面的法律法規(guī)最核心的文件是《勞動保護(hù)法》和《勞動安全法》。在這2部法律中充分體現(xiàn)了以人為本、以人為保護(hù)對象的指導(dǎo)思想。除國家的法律法規(guī)外,各州和各工傷保險機(jī)構(gòu)也有各自的具有法律效力的法規(guī)和條例規(guī)定。

日本的勞動安全健康法制經(jīng)過近30年來的制定、修改、實(shí)施及不斷地完善,已經(jīng)形成了一套體系,最具代表性的法律是《勞動安全健康法》,另外還有《勞動基準(zhǔn)法》、《礦山安全法》、《塵肺病法》、《作業(yè)環(huán)境測定法》等。

加拿大聯(lián)邦政府和各省及地區(qū)非常重視職業(yè)安全與健康的立法工作。在《加拿大勞動法典》第Ⅱ部分、第Ⅲ部分中,分別就職業(yè)安全與健康和工作場所勞動標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。

俄羅斯現(xiàn)有2000多種職業(yè)安全與健康方面的法規(guī)、指令、衛(wèi)生條約、國家標(biāo)準(zhǔn),其中最重要的是1997年頒布的《危險生產(chǎn)項(xiàng)目工業(yè)安全法》、1998年7月頒布的《工傷事故和職業(yè)病強(qiáng)制社會保險法》、1999年7月重新修訂的《俄羅斯勞動保護(hù)基本法》等。

波蘭現(xiàn)行法規(guī)是2001年修訂通過的《地質(zhì)與采礦法》,其實(shí)施細(xì)則包括:露天礦安全與特殊火災(zāi)防治細(xì)則、地下礦安全與特殊火災(zāi)防治細(xì)則等。

南非在頒布《礦山健康安全法 (1996)》的基礎(chǔ)上,還相繼發(fā)布了配套規(guī)章,如礦山健康安全規(guī)程、各類礦山安全生產(chǎn)指南等,逐步形成了較完善的礦山安全生產(chǎn)法規(guī)體系。

《礦山法》是印度礦山職業(yè)安全健康大法, 1901年頒布,目前實(shí)施的是補(bǔ)充和修訂后的1952年《礦山法》。根據(jù)《礦山法》,印度還制定了其他相關(guān)的法律法規(guī)。

韓國當(dāng)前宣布的29條實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)以及包括38個在2002年補(bǔ)充進(jìn)去的一共229個韓國職業(yè)安全和健康局法規(guī),每隔5年韓國職業(yè)安全和健康局對其法規(guī)進(jìn)行修改以跟上技術(shù)的發(fā)展速度。

中國煤礦安全和職業(yè)健康相關(guān)的法律主要包括《礦山安全法》、《煤炭法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《職業(yè)病防治法》等法規(guī)。有關(guān)部門還根據(jù)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)先后制定了有關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)程、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范。各省、自治區(qū)、直轄市也根據(jù)有關(guān)法律的授權(quán)和本地區(qū)實(shí)際工作需要,相繼制定了一些地方性的安全生產(chǎn)法規(guī)、規(guī)章。中國歷來都重視安全生產(chǎn)工作,在“安全第一,預(yù)防為主”的總體方針下,使安全法規(guī)體系建立得到發(fā)展。相對于國外的法律法規(guī)建設(shè),這些法律、法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成了中國安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系的重要內(nèi)容,對提高安全生產(chǎn)管理水平,減少傷亡事故,促進(jìn)安全生產(chǎn)起到了重要作用。但是,由于中國法制化建設(shè)起步較晚,在提出“有法可依”初期,法學(xué)理論基礎(chǔ)薄弱,立法技術(shù)較為落后,負(fù)責(zé)法律起草的部門較多而又缺乏全局觀念,導(dǎo)致安全生產(chǎn)法規(guī)體系內(nèi)法律法規(guī)之間的不銜接、不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾。當(dāng)前這些法規(guī)尚需修訂完善,同時需要制定配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。

在監(jiān)管和執(zhí)法方面,中國同美國和印度一樣設(shè)有獨(dú)立的礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu),采用垂直集權(quán)高效的監(jiān)管體系。中國行使國家煤礦安全監(jiān)察職能的行政機(jī)構(gòu)是2001年成立的,目前由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家煤礦安全監(jiān)察局,實(shí)行自上而下的垂直管理,在各產(chǎn)煤省設(shè)有省級煤礦安全監(jiān)察局,重點(diǎn)產(chǎn)煤地區(qū)設(shè)有煤礦安全監(jiān)察分局。澳大利亞、加拿大等國對煤礦安全的監(jiān)管則采用聯(lián)邦政府與地方政府兩級監(jiān)管模式。國家設(shè)立安全健康委員會,負(fù)責(zé)提出法律法規(guī)建議和交流協(xié)調(diào),具體監(jiān)管由州或省負(fù)責(zé)。

4 應(yīng)急救援體系對比

美國等主要產(chǎn)煤國家都建立了運(yùn)行良好的礦山應(yīng)急救援體系。美國聯(lián)邦礦山安全健康監(jiān)察局要求每個煤礦與兩個以上的礦山救護(hù)隊(duì)簽訂救護(hù)協(xié)議。煤礦發(fā)生事故由礦主組織救援,必要時也可向當(dāng)?shù)鼐角缶?。美國全國現(xiàn)有116支礦山救護(hù)隊(duì),聯(lián)邦礦山安全健康監(jiān)察局和州政府為礦山救護(hù)隊(duì)提供資金支持。印度煤炭公司各子公司都設(shè)有煤礦救護(hù)中心,煤礦一旦發(fā)生事故,礦山救護(hù)隊(duì)可在半小時內(nèi)到達(dá)事故現(xiàn)場。

中國在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時,礦山應(yīng)急救援體系的建設(shè)也比較完善,主要框架包括救援管理系統(tǒng)、救援隊(duì)伍系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)、裝備保障系統(tǒng)、通訊信息系統(tǒng)5部分。中國建立了國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心,建設(shè)了具有快速反應(yīng)能力的專業(yè)化救援隊(duì)伍,提高了救援裝備水平,增強(qiáng)了生產(chǎn)安全事故的搶險救援能力,并建立了國家、省(區(qū)、市)、市 (地)、縣 (市)4級重大危險源監(jiān)控和安全預(yù)警機(jī)制。同時,在18個省 (自治區(qū)、直轄市)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、煤礦安全監(jiān)察局(或負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門)設(shè)立了省級礦山救援指揮中心。省級礦山救援指揮中心負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)內(nèi)的礦山生產(chǎn)安全事故緊急救援預(yù)案;組織、指揮和協(xié)調(diào)所轄區(qū)域內(nèi)的礦山應(yīng)急救援工作及礦山事故應(yīng)急救援的調(diào)度、指揮。

5 礦工參與機(jī)制對比

改善煤礦職工健康和安全狀況的主要因素除了自然條件、監(jiān)管體制外,還有礦工自身。國外在這方面有很多可借鑒之處,比如歐洲式的風(fēng)險評估和社會合作伙伴方法,英國、澳大利亞和新西蘭煤炭工業(yè)都有相似的制度。這種安全機(jī)制的核心在于建立煤礦經(jīng)理、政府監(jiān)察員和工人監(jiān)察員之間的安全三角。

中國煤礦企業(yè)從職工中聘用安全監(jiān)察員。這些安全監(jiān)察員得到有效的培訓(xùn),有權(quán)代表其他礦工執(zhí)行監(jiān)察職能,并可以代表工人與管理層交涉,工人自己也可以指定他們的安全監(jiān)察員。在澳大利亞煤礦,礦工如果發(fā)現(xiàn)礦區(qū)生產(chǎn)條件不符合安全要求,有權(quán)拒絕違章作業(yè);如果發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)或同事不嚴(yán)格按照法律法規(guī)行事,也有權(quán)舉報。美國井下采區(qū)設(shè)有直撥美國聯(lián)邦礦山安全健康監(jiān)察局的舉報電話。南非規(guī)定在健康安全委員會中必須有礦工代表參加。

礦工和工會的職責(zé)和權(quán)利在歐洲法律中有明確規(guī)定,在其他國家的健康和安全法規(guī)中也有明確規(guī)定。比如在澳大利亞,一旦經(jīng)營者違規(guī),危及礦工安全,負(fù)責(zé)一個地區(qū)數(shù)個煤礦的工會安全官員有權(quán)暫停其運(yùn)營。在新西蘭,礦工安全代表能夠發(fā)出危險通知,并建議礦工在面臨危險時拒絕工作。在過去幾年中,中國政府已經(jīng)引入了很多措施來改善煤礦安全,國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)有了很大改善。中國積極開展基礎(chǔ)性工作,使礦工參與到危險確認(rèn)和安全監(jiān)察中,為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)安全高效生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。中國有部分安全監(jiān)察員由地方政府任命到煤礦,由地方政府支付工資,在國有重點(diǎn)煤炭企業(yè),礦工和工會已經(jīng)參與到安全管理中。如果能夠建立企業(yè)監(jiān)察員、經(jīng)理和政府監(jiān)察員三者之間的安全三角制度,安全體制能夠進(jìn)一步得到改善。

6 結(jié)論

近幾年來,我國煤礦企業(yè)加大安全生產(chǎn)投入,提高煤礦安全保障能力,煤炭行業(yè)堅(jiān)持安全發(fā)展,強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理,煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)環(huán)境不斷優(yōu)化,安全生產(chǎn)水平不斷提高,煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)。與此同時,美國、澳大利亞等國家先進(jìn)的煤礦安全法制中改善礦工參與機(jī)制、增強(qiáng)工會監(jiān)督職能、加大違法違規(guī)的處罰力度等方面仍有許多值得我國借鑒之處,以助于減少煤礦事故的發(fā)生,降低國家和人民生命財(cái)產(chǎn)的損失。

[1]黃盛初.2009中國煤炭發(fā)展報告 [R].北京:煤炭工業(yè)出版社,2009.11

[2]范維唐.我國安全生產(chǎn)形勢、差距和對策 [M].北京:煤炭工業(yè)出版社,2003,6

(責(zé)任編輯 梁子榮)

Coal mine accidents and control:a comparative analysis between China and foreign countries

Jin Ni

(School of Management,China University of Mining and Technology,Daidian district,Beijing 100083,China)

TD771

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金鈮 (1981-),女,法國里爾高等商學(xué)院、法國里爾第二大學(xué)高等商學(xué)院留學(xué)四年,獲供應(yīng)鏈管理和貿(mào)易管理碩士,現(xiàn)就讀中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)在職博士。