“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定”與美國的亞太區(qū)域合作新戰(zhàn)略

劉晨陽 副教授

作 為第一個跨越太平洋東西兩岸,覆蓋亞洲、拉丁美洲和大洋洲的多成員自由貿(mào)易安排,“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定”(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement,TPP)最初由四個中小經(jīng)濟體組成,影響力有限。但是,隨著美國決定加入TPP,該協(xié)定的受關(guān)注程度迅速提升。

一、美國主導(dǎo)TPP發(fā)展的新動向

TPP最初源于21世紀(jì)初美國所倡議的 P5(美國、澳大利亞、新西蘭、智利和新加坡)自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定,但隨后美國開始將主要精力投向雙邊FTA,從而使P5陷入停頓。然而,智利、新西蘭和新加坡等國商簽跨太平洋區(qū)域貿(mào)易安排的熱情并未因此而減退。2002年10月,在墨西哥洛斯卡沃斯舉行的亞太經(jīng)合組織 (APEC)第十次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議期間,智利、新西蘭和新加坡的首腦宣布 “太平洋三國更緊密經(jīng)濟伙伴協(xié)定”(簡稱P3)談判正式啟動。2004年,文萊成為P3的觀察員,并于2005年4月成為正式談判方。2005年 7月,四國簽署了 “跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定”,該協(xié)定于2006年正式生效。

TPP是一個內(nèi)容全面的區(qū)域自由貿(mào)易安排,不僅涉及貨物貿(mào)易的市場準(zhǔn)入,還包括海關(guān)程序、原產(chǎn)地規(guī)則、動植物檢驗檢疫、貿(mào)易技術(shù)壁壘和貿(mào)易救濟、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、競爭政策和爭端解決機制等方面的條款。在貨物貿(mào)易方面,該協(xié)定生效后,四國間90%以上的貿(mào)易商品將免除關(guān)稅,并最終在2015年前消除所有進口關(guān)稅。投資和金融服務(wù)的談判在協(xié)定生效兩年后開始。此外,作為TPP的重要補充內(nèi)容,四國還簽署了具有約束力的 《環(huán)境合作協(xié)議》和 《勞工合作備忘錄》。

TPP的四個初始成員國經(jīng)濟規(guī)模不大,原有的市場開放程度較高,因此協(xié)定自身的福利效應(yīng)和影響力并不顯著。但是,與亞太地區(qū)乃至世界范圍內(nèi)其他自由貿(mào)易區(qū)或區(qū)域貿(mào)易安排 (FTAs/RTAs)相比,TPP有著鮮明的特點。首先,TPP強調(diào) “彈性次序、多軌多速”的關(guān)稅減讓過程。所謂 “彈性次序”是指減讓項目無固定順序,而“多軌多速”則是指對減讓時間表及速度不作硬性規(guī)定,可分階段完成減讓,從而有效兼顧了成員的多樣性,提升了關(guān)稅減讓安排的可行性。其次,為避免 FTAs/RTAs通常具有的排他性,TPP專門設(shè)立了“開放條款”,明確表示歡迎亞太地區(qū)其他經(jīng)濟體的加入,從而為協(xié)定的擴張預(yù)留了廣闊的空間。再者,TPP與締約方之間原有的FTAs/RTAs具有包容性。例如,TPP與新西蘭—新加坡更緊密經(jīng)濟伙伴協(xié)議 (ANZSCEP)的原產(chǎn)地規(guī)則不同,但兩國可以根據(jù)實際情況自主選擇適用的規(guī)則,以最大限度地保護本國廠商的利益。

2008年2月,曾作為P5發(fā)起者的美國重新將目光投向TPP,明確表示將加入TPP即將開始的有關(guān)投資和金融服務(wù)業(yè)的談判。美國此舉不僅使TPP的受關(guān)注程度大大提高,也為亞太地區(qū)其他經(jīng)濟體,尤其是APEC成員起到了引領(lǐng)作用。以此為契機,TPP的四個初始締約方在2008年6月舉行的APEC貿(mào)易部長會議期間宣布,將在2009年3月前廣泛征詢APEC成員的意愿,以吸引更多成員加入TPP,并隨后啟動TPP第二階段的談判。同年9月,時任美國貿(mào)易談判代表施瓦布表示,美國將考慮從2009年開始參與TPP框架下的自由貿(mào)易談判。在美國的影響下,澳大利亞和秘魯于2008年11月正式作出了加入TPP的承諾。

2009年以來,TPP的擴容取得了新的進展。2009年3月,TPP的四個初始締約方同意接受越南以“聯(lián)結(jié)成員”的身份加入TPP談判。2009年11月14日,在日本進行國事訪問的美國總統(tǒng)奧巴馬宣布,美國將正式加入TPP談判進程。此后,美國貿(mào)易代表辦公室開始與國會、政府相關(guān)各部門,以及勞工和環(huán)境顧問舉行初步協(xié)商,并與TPP的締約方就談判問題進行了溝通。在完成上述準(zhǔn)備工作后,美國貿(mào)易代表柯克在2009年12月14日正式通告國會眾參兩院,就參與TPP談判問題作出了詳細說明。

2010年3月15—19日,由新西蘭、新加坡、智利、文萊、美國、澳大利亞、秘魯和越南等八國參加的TPP第二階段首輪談判在澳大利亞墨爾本舉行。此次談判涉及關(guān)稅、非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、電子商務(wù)、服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)等議題。美國較為強調(diào)的內(nèi)容包括推動清潔能源等新興行業(yè)的發(fā)展,促進其制造業(yè)、農(nóng)業(yè)以及服務(wù)業(yè)的商品與服務(wù)出口,并強化對美國知識產(chǎn)權(quán)的保護。

二、TPP與美國亞太區(qū)域合作戰(zhàn)略的演進

美國之所以在推進TPP問題上采取如此積極的態(tài)度有著深刻的政治、經(jīng)濟背景,和其多年以來謀求建立以美國為核心的亞太多邊合作機制的戰(zhàn)略構(gòu)想是一脈相承的。換言之,著力打造TPP也可以被視為奧巴馬政府在秉承美國主導(dǎo)亞太地區(qū)合作的既定目標(biāo)基礎(chǔ)上,針對當(dāng)前地區(qū)格局的演變和其國內(nèi)政治、經(jīng)濟訴求而采取的一項戰(zhàn)略舉措。

美國作為世界超級經(jīng)濟大國,戰(zhàn)后一直根據(jù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定 (GATT)的自由貿(mào)易原則推行其全球經(jīng)濟戰(zhàn)略。然而,自20世紀(jì)80年代中后期以來,面對自身經(jīng)濟發(fā)展速度趨緩、區(qū)域經(jīng)濟一體化浪潮在世界范圍內(nèi)蓬勃興起的內(nèi)部和外部壓力,美國政府開始采取多邊合作與地區(qū)合作并重的政策,地區(qū)主義逐漸構(gòu)成了美國對外經(jīng)濟戰(zhàn)略的重要一環(huán)。

在美國的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)生轉(zhuǎn)變的同時,也正是亞太地區(qū),尤其是東亞地區(qū)經(jīng)濟開始高速增長的時期,一個嶄新的 “亞太世紀(jì)”呼之欲出。隨著美國與太平洋周邊國家和地區(qū)貿(mào)易和投資規(guī)模的不斷擴大,亞太地區(qū)自20世紀(jì)90年代起成為美國最大和最具潛力的出口市場和投資區(qū)域。但是,由于亞太地區(qū)地域遼闊,經(jīng)濟體眾多,因此該地區(qū)經(jīng)濟一體化的演進過程比較復(fù)雜,呈現(xiàn)出顯著的多元化特征。在這種情況下,美國急需一個有效的、能夠起主導(dǎo)作用的區(qū)域合作多邊機制來維護其在亞太地區(qū)的經(jīng)濟和政治利益。

美國首先選擇的主推對象是APEC。作為亞太地區(qū)覆蓋地域最廣、納入成員最多的區(qū)域經(jīng)濟合作組織,APEC不僅為美國打開了一條開拓全球經(jīng)濟增長最快地區(qū)市場的通道,而且也為美國全面實施其亞太戰(zhàn)略提供了比較有利的基礎(chǔ)條件。美國的理想目標(biāo)是:以北美自由貿(mào)易區(qū)為基礎(chǔ),向南擴展,通過發(fā)展和加強與中南美各國的經(jīng)濟聯(lián)合,意圖實現(xiàn)南北美合一的美洲自由貿(mào)易圈;向西擴展,通過APEC的貿(mào)易投資自由化進程,實現(xiàn)亞太自由貿(mào)易圈。在這兩大自由貿(mào)易圈中,美國都力圖發(fā)揮主導(dǎo)作用,并據(jù)此與歐洲統(tǒng)一大市場相抗?fàn)?促使歐盟對區(qū)域外實行更加開放的貿(mào)易政策,從而在符合美國利益的前提下,推進世界范圍內(nèi)的自由貿(mào)易。

為了更快地實現(xiàn)上述目標(biāo),美國國務(wù)卿貝克在1991年提出了以APEC框架為基礎(chǔ)建立 “太平洋共同體”的構(gòu)想。這一構(gòu)想的主要內(nèi)容是建立一個以美國為核心,以美日同盟為骨干,以美國與韓國、東盟、澳大利亞的雙邊關(guān)系為基礎(chǔ),以APEC為纖維組織,將亞太各國連接在一起類似扇形的輻射機構(gòu)。1993年,時任美國總統(tǒng)克林頓以貝克的構(gòu)想為藍本,向APEC各成員提出了建立 “新亞洲太平洋共同體”的倡議,促使亞太地區(qū)轉(zhuǎn)變成“一個真正的共同體,不僅僅是一個正式合法的機構(gòu),而是一個利益共享、目標(biāo)共享和責(zé)任共享的互利合作的共同體”。為了推進該倡議,美國1993年在西雅圖主辦了首次APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議。但是,由于APEC眾多發(fā)展中成員對是否應(yīng)在亞太地區(qū)建立一個過于機制化和寬泛的 “共同體”持保留態(tài)度,克林頓的 “新亞洲太平洋共同體”設(shè)想未被峰會所接受,而且被排除在會議發(fā)表的 《領(lǐng)導(dǎo)人宣言》之外。此后,隨著1994年茂物目標(biāo)的確立,APEC走上了以自主自愿原則為基礎(chǔ),以貿(mào)易投資自由化、便利化和經(jīng)濟技術(shù)合作為支柱,以集體行動計劃和單邊行動計劃想結(jié)合為推進方式的合作道路,從而使美國所倡導(dǎo)的 “新亞洲太平洋共同體”無果而終。

20世紀(jì)90年代以來,世界范圍內(nèi)掀起了新的區(qū)域經(jīng)濟一體化浪潮,亞太地區(qū)也很快涌現(xiàn)出大量的自由貿(mào)易區(qū)和區(qū)域貿(mào)易安排(FTAs/RTAs)。針對這一情況,美國也迫切需要實施FTA戰(zhàn)略,并在復(fù)雜的 FTAs/RTAs“軸心—輻條”結(jié)構(gòu)中締結(jié)屬于自己的網(wǎng)絡(luò)體系,使其既服務(wù)于本國的全球和地區(qū)利益。從2003年開始,美國在短短幾年里相繼和新加坡、智利、澳大利亞、秘魯?shù)葞讉€亞太國家簽訂了雙邊FTA協(xié)議。在締結(jié)雙邊FTA的同時,美國在亞太地區(qū)實施FTA戰(zhàn)略的核心目標(biāo)是努力構(gòu)建成員廣泛參與、覆蓋內(nèi)容全面的自由貿(mào)易安排,并借此確立美國的主導(dǎo)地位。出于這一考慮,美國首先將亞太自由貿(mào)易區(qū) (FTAAP)作為推進重點。

FTAAP的設(shè)想是最早是由學(xué)者和工商界人士在2003年提出的,其目標(biāo)是在APEC框架下建立一個覆蓋整個亞太地區(qū)的自由貿(mào)易區(qū)安排。如前文所述,通過不斷加快APEC機制化建設(shè)的步伐,最終實現(xiàn)建立亞太經(jīng)濟共同體的目標(biāo)是美國對 APEC發(fā)展的長遠規(guī)劃。因此,推進APEC逐步向FTAAP轉(zhuǎn)化就成為實現(xiàn)這一目標(biāo)的可能路徑之一。同時,在亞太地區(qū)進行全方位、高質(zhì)量、帶有強制約束力性質(zhì)的FTAAP談判,也符合美國主導(dǎo)亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化合作進程,維持在本地區(qū)政治經(jīng)濟霸權(quán)地位的戰(zhàn)略訴求。在美國的推動下,從2006年開始,歷屆APEC領(lǐng)導(dǎo)人會議都對FTAAP議題給予了關(guān)注,并指示有關(guān)部門對FTAAP的模式選擇和實施路徑開展可行性研究。

雖然FTAAP將為美國帶來諸多方面的潛在利益,但其發(fā)展前景仍面臨著很多現(xiàn)實困難。從美國國內(nèi)來看,敏感行業(yè)利益集團的貿(mào)易保護勢力仍然占據(jù)著美國國會的主導(dǎo)地位。在美國與許多APEC成員之間都存在明顯貿(mào)易逆差的情況下,美國國會不可能冒著巨額貿(mào)易赤字進一步加大的風(fēng)險批準(zhǔn)FTAAP,甚至不會授權(quán)美國政府參與相關(guān)談判。另外,美國國會近年來主導(dǎo)制定的對外貿(mào)易政策正在顯現(xiàn)出由追尋跨部門自由化轉(zhuǎn)向更加務(wù)實的部門自由化特征,這不僅證明了美國在特定行業(yè)的貿(mào)易保護主義傾向愈加嚴(yán)重,而且也為美國與其他國家簽訂全面、高質(zhì)量的自由貿(mào)易協(xié)定設(shè)置了障礙。從外部因素來看,APEC成員在經(jīng)濟發(fā)展水平、政治、文化等領(lǐng)域都存在著巨大的差異,FTAAP的建立給每個成員帶來的影響必然是不同的,甚至帶來負(fù)面影響。因此,出于自身利益的考慮,大多數(shù)APEC核心成員都采取了謹(jǐn)慎觀望的態(tài)度,從而使FTAAP陷入了進退兩難的境地。

正是在這種情況下,美國深刻意識到了TPP所蘊含的戰(zhàn)略價值,并很快將其定位為實施本國亞太戰(zhàn)略和FTA戰(zhàn)略的新平臺。與尚未確定以何種方式啟動的FTAAP相比,TPP是一個已經(jīng)生效,并且極具開放性的FTA。隨著成員數(shù)量的不斷增加,TPP具備了成為亞太地區(qū)乃至世界范圍內(nèi)最大的自由貿(mào)易安排的潛力。如果TPP能夠不斷擴張,那么即使將來FTAAP夭折,美國也可以通過TPP另辟蹊徑,使之成為美國主導(dǎo)下推進亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化的主渠道。

三、美國主導(dǎo)TPP發(fā)展的戰(zhàn)略動因

需要強調(diào)的是,為FTAAP尋找替代方案只構(gòu)成了美國力推TPP的部分動因。在美國看來,圍繞TPP做文章可以達到事半功倍、一舉多得的效果。

首先,TPP對后危機時代美國加強與亞太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系,實現(xiàn)擴大出口、促進就業(yè)和糾正經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的目標(biāo)具有重要意義。作為此次全球金融危機的發(fā)源地,美國經(jīng)濟受到了比較沉重的打擊,失業(yè)率大幅上升。為了使美國經(jīng)濟盡快走出困境,奧巴馬政府將出口促進戰(zhàn)略提升到了一個新高度,并提出了在5年內(nèi)使出口翻番的口號。事實上,此舉的根本目標(biāo)是促進美國經(jīng)濟由 “消費驅(qū)動型”向 “出口驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變,以不斷擴大的出口拉動國內(nèi)就業(yè),為經(jīng)濟持續(xù)增長提供可靠動能,從而在未來的國際競爭中保持美國的優(yōu)勢地位。為此,美國不僅專門成立了 “出口促進內(nèi)閣”和 “總統(tǒng)出口委員會”,而且從2009年開始陸續(xù)出臺了快捷融資、簡化審批程序等一系列刺激措施。與此同時,美國政府對推進自由貿(mào)易協(xié)定的態(tài)度也發(fā)生了由冷到熱的轉(zhuǎn)變。奧巴馬本人公開表示,在其他經(jīng)濟體積極推進自由貿(mào)易談判的情況下,美國坐視不理只會“令我們失去創(chuàng)造就業(yè)的機會”。

從區(qū)位上看,歐元區(qū)和亞太地區(qū)在美國的對外貿(mào)易中占有重要地位。但是,歐元區(qū)預(yù)計未來幾年都要和高赤字、高失業(yè)率作斗爭,而亞太地區(qū)的經(jīng)濟增速至少在2015年前將高于世界經(jīng)濟平均增速。因此,亞太地區(qū)就成為美國實施出口促進戰(zhàn)略和FTA戰(zhàn)略的首選之地。正如美國貿(mào)易代表柯克所言,“亞太地區(qū)作為全球經(jīng)濟增長和復(fù)蘇的催化劑,扮演著特殊的角色,擁有特別的潛力,對美國的貿(mào)易發(fā)展至關(guān)重要”。

美國貿(mào)易代表辦公室在2009年年初的分析報告中指出,盡管在過去5年中美國對亞太地區(qū)的出口總額增長了62%,但其出口份額卻下降了約3%。因此,美國需要一個新的、內(nèi)容全面的FTA來鞏固和擴展其在亞太地區(qū)的經(jīng)濟地位與影響。顯然,一個不斷擴大的TPP有助于拓寬美國在亞太地區(qū)的出口渠道,使奧巴馬政府的對外貿(mào)易新戰(zhàn)略得以有效實施。

其次,美國通過積極推進TPP還可以制衡和牽制東亞經(jīng)濟一體化進程,防止該地區(qū)形成一個穩(wěn)定的、強大的貿(mào)易集團。近年來,美國的全球利益和戰(zhàn)略重點不斷 “東移”,原有的以安全—貿(mào)易為主軸的東亞戰(zhàn)略面臨著中國崛起以及東亞經(jīng)濟一體化迅速發(fā)展的挑戰(zhàn)。該地區(qū)正在醞釀和推進的多個自由貿(mào)易安排和一體化合作機制,如 “10+3”、 “10+6”、 東亞FTA 等,都沒有將美國納入其中。對美國來說,東亞不僅是巨大的海外市場和重要的投資場所,而且是引領(lǐng)整個亞太地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)域。為了防止美國被充滿活力、高速發(fā)展的東亞經(jīng)濟排除在外,美國無論如何也不愿看到東亞出現(xiàn)不包括美國的大型經(jīng)濟集團。根據(jù)美國彼得森國際經(jīng)濟研究所的估計,一個沒有美國參與的東亞自由貿(mào)易區(qū)可能使美國公司的年出口至少損失250億美元,或者減少約20萬個高薪崗位。

為了瓦解東亞一體化形成排斥或削弱美國主導(dǎo)權(quán)的傾向,奧巴馬政府確立了基于共同戰(zhàn)略、共同價值和共同利益的亞太 “三環(huán)”外交體系。通過這一體系,美國旨在擺脫目前游離于東亞地區(qū)合作機制之外的困境,進而主導(dǎo)亞太經(jīng)濟合作的未來,塑造以美國為中心的亞太地區(qū)新秩序。顯然,不斷擴張的TPP將對東亞經(jīng)濟一體化進程產(chǎn)生很大的離心力,從而成為美國實施亞太新戰(zhàn)略的有力推手。多年以來,東盟在參與區(qū)域經(jīng)濟合作的過程中始終奉行大國平衡戰(zhàn)略。隨著TPP的地位和影響力不斷提高,東盟的理性選擇是對東亞一體化合作機制和TPP采取兩者兼顧的立場。如果越來越多的東盟成員加入TPP,必然會對東亞經(jīng)濟一體化進程形成掣肘。此外,美國在決定加入TPP談判后,始終在積極爭取日本加入。出于維系美日同盟關(guān)系的考慮,日本對此作出了比較積極的回應(yīng)。2009年12月10日,日本外相岡田克也首次公開表示,日本對TPP合作框架很感興趣,正在考慮參與。如果日本的這一表態(tài)在日后成為現(xiàn)實,無疑將進一步削弱東亞區(qū)域經(jīng)濟一體化合作的向心力。

最后,美國可以借助TPP在亞太地區(qū)建立一個成員眾多、內(nèi)容廣泛的高質(zhì)量FTA,有效緩解該地區(qū)大量FTAs/RTAs衍生所帶來的“意大利面碗”效應(yīng),為美國謀求更多的經(jīng)濟利益。近年來,由于美國制造業(yè)崗位流失嚴(yán)重,一些國會議員將責(zé)任歸咎于過去的自由貿(mào)易協(xié)定。面對國內(nèi)的質(zhì)疑聲音,奧巴馬表示,與先前的協(xié)定相比,TPP協(xié)定將對美國的工人和環(huán)境提供更強大的保護。美國貿(mào)易代表柯克在向國會參眾兩院所作的說明中也指出:“TPP將有助于填補亞太地區(qū)現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定之間的缺口,進而促進各協(xié)定的融合。為此,美國貿(mào)易代表辦公室將加強與國會以及利益相關(guān)者的協(xié)商,為TPP談判設(shè)立目標(biāo),以便明確為美國工人、農(nóng)民、制造商和服務(wù)提供商尋求最高利益的態(tài)度,反映談判各方在勞工、環(huán)境以及其他重要問題上的共同價值。”

從內(nèi)容來看,TPP幾乎包含了符合美國切身利益的所有議題,例如服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、“新加坡議題”,以及環(huán)境與勞工標(biāo)準(zhǔn)等,因此比較容易得到美國政府、黨派、工商界利益集團的支持。這些議題基本都被納入了美國已經(jīng)簽訂的雙邊FTA協(xié)定中,也是美國所推崇的 “高質(zhì)量”FTA的主要特征。通過參與和主導(dǎo)TPP進程,美國可以將談判形成的 “基準(zhǔn)協(xié)定條款”適用于未來有意加入的新成員,避免了與各個國家逐一達成雙邊FTA的麻煩,從而大大節(jié)約了談判成本。

綜上所述,作為目前世界上唯一的超級大國和亞太地區(qū)最重要的經(jīng)濟體,美國參與TPP將對亞太區(qū)域經(jīng)濟合作的現(xiàn)有框架和未來格局產(chǎn)生重要的影響。從深層次分析,參加TPP談判是美國奧巴馬政府對外貿(mào)易政策的一次重要調(diào)整,標(biāo)志著美國對貿(mào)易談判新模式與區(qū)域合作新方式的嘗試。在WTO多哈回合談判停滯不前、亞太地區(qū)各種FTAs/RTAs快速衍生使美國的主導(dǎo)權(quán)有所削弱的情況下,TPP成為美國推進實施其亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化新戰(zhàn)略的務(wù)實而有效的工具,極具戰(zhàn)略意義。