多哈回合農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入談判現(xiàn)狀盤(pán)點(diǎn)及前景展望

鄂德峰 周立春

多哈回合農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入談判現(xiàn)狀盤(pán)點(diǎn)及前景展望

鄂德峰①周立春

WTO 于2001年11月在卡塔爾首都多哈召開(kāi)了第四屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議,會(huì)議通過(guò)的 《部長(zhǎng)宣言》正式啟動(dòng)了 “多哈發(fā)展議程(DDA)”談判。這是1995年WTO成立后發(fā)起的第一輪多邊貿(mào)易談判,常被人們稱為 “多哈回合談判”,或 “新一輪談判”。啟動(dòng)以來(lái),談判在坎坷中艱難前行,而農(nóng)業(yè)談判一直是其中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。談判經(jīng)歷了一些波折,取得了一系列重要成果,包括具有法律地位的2004年7月達(dá)成的 《多哈工作計(jì)劃》 (“7月框架”)、2005年 12月在中國(guó)香港召開(kāi)的WTO第六屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議達(dá)成的 《部長(zhǎng)宣言》。

為抓住時(shí)機(jī)推動(dòng)談判盡早完成,2008年7月在瑞士日內(nèi)瓦召開(kāi)了WTO主要成員參加的小型部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。雖然最終會(huì)議無(wú)果而終,但會(huì)上各方結(jié)合WTO總干事拉米的建議,就農(nóng)業(yè)談判的多個(gè)核心議題達(dá)成一定共識(shí)。2008年12月,主持農(nóng)業(yè)談判的特別委員會(huì)主席根據(jù)7月會(huì)議的共識(shí)形成并向成員散發(fā)了 《模式案文草案修改稿》(TN/AG/W/4/Rev.4,又被稱為 “7月案文”)。雖然該案文和其他相關(guān)的一攬子文件嚴(yán)格地講不具有法律地位,但被普遍認(rèn)為是達(dá)成最終協(xié)議并完成談判的重要技術(shù)文件。

一、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入談判已經(jīng)取得的成果

農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入談判涉及的問(wèn)題包括處于核心地位的關(guān)稅削減問(wèn)題以及一系列相關(guān)問(wèn)題,如敏感產(chǎn)品、特殊產(chǎn)品、特殊保障措施(SSG)、特殊保障機(jī)制 (SSM)、關(guān)稅簡(jiǎn)化、關(guān)稅升級(jí)、關(guān)稅封頂、熱帶產(chǎn)品和優(yōu)惠侵蝕等?！?月案文”反映了各方在主要問(wèn)題上已基本達(dá)成了共識(shí)。

1.使用分層公式削減關(guān)稅

根據(jù)公式,農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅將按成員現(xiàn)有約束稅率水平分為4層,依照 “高稅多減、低稅少減”的原則進(jìn)行削減。其中,發(fā)達(dá)成員適用的關(guān)稅分層稅率節(jié)點(diǎn)為20-50-75,對(duì)應(yīng)的各層線性削減幅度分別為50%、57%、64%、70%;發(fā)展中成員適用的關(guān)稅分層稅率節(jié)點(diǎn)為30-80-130,各層線性削減幅度為發(fā)達(dá)成員的 2/3(約為 33%、38%、43%、47%)。在整體削減幅度要求上,發(fā)達(dá)成員總體平均削減幅度不低于54%,發(fā)展中成員總體平均削減幅度不高于36%。

2.敏感產(chǎn)品

作為分層公式的例外,允許成員指定部分 “敏感產(chǎn)品”,享受少削減關(guān)稅的待遇,但需要通過(guò)擴(kuò)大關(guān)稅配額做出補(bǔ)償。敏感產(chǎn)品數(shù)量為農(nóng)產(chǎn)品稅目總數(shù)的4%,關(guān)稅配額擴(kuò)大量為相關(guān)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的4%。發(fā)展中成員可享受一定的靈活性。

3.特殊產(chǎn)品

發(fā)展中成員可指定一定數(shù)量的“特殊產(chǎn)品”,少做關(guān)稅削減,或免于關(guān)稅削減。特殊產(chǎn)品數(shù)量為農(nóng)產(chǎn)品稅目總數(shù)的12%,其中,5個(gè)百分點(diǎn)的產(chǎn)品可免于減讓,特殊產(chǎn)品的總體平均削減幅度為 11%。談判中,部分成員仍對(duì)特殊產(chǎn)品的具體數(shù)量及待遇持保留意見(jiàn)。

4.特殊保障措施條款 (SSG)

逐步取消烏拉圭回合 《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的SSG。SSG是烏拉圭回合農(nóng)產(chǎn)品 “關(guān)稅化”的產(chǎn)物。各方同意,自多哈回合協(xié)議實(shí)施之日起,將適用SSG的產(chǎn)品數(shù)量削減到農(nóng)產(chǎn)品總稅目數(shù)的1%,并在實(shí)施期第7年年底前取消。

5.特殊保障機(jī)制 (SSM)

為發(fā)展中成員新設(shè)更加簡(jiǎn)單、有效的SSM。具體操作上,SSM可基于數(shù)量和價(jià)格兩種機(jī)制觸發(fā),觸發(fā)后可使用一定水平的救濟(jì)關(guān)稅。建立SSM的目的是在鼓勵(lì)發(fā)展中成員進(jìn)一步開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的同時(shí),給予發(fā)展中成員一個(gè)有效的政策工具,使其能夠應(yīng)對(duì)關(guān)稅削減后進(jìn)口可能給國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的沖擊。

6.其他問(wèn)題

包括:對(duì)存在關(guān)稅升級(jí)的產(chǎn)品實(shí)施幅度更大的關(guān)稅削減;對(duì)復(fù)合稅、混合稅等復(fù)雜關(guān)稅進(jìn)行關(guān)稅簡(jiǎn)化;引入關(guān)稅配額完成率機(jī)制,提高關(guān)稅配額承諾量的完成率;提高熱帶產(chǎn)品的關(guān)稅削減幅度,縮短其實(shí)施期,以更早地實(shí)現(xiàn)熱帶產(chǎn)品的“完全自由化”;延長(zhǎng)削減優(yōu)惠侵蝕產(chǎn)品關(guān)稅的實(shí)施期。最不發(fā)達(dá)成員可免于承擔(dān)任何削減義務(wù),而且最不發(fā)達(dá)國(guó)家出口的產(chǎn)品中,至少97%的稅目可享受 “免關(guān)稅、免配額” (“雙免”)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)。新成員可享受額外的靈活性,包括現(xiàn)稅率10%以下的產(chǎn)品免于削減關(guān)稅等。

若達(dá)成協(xié)議,按照以上要求,國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)水平將進(jìn)一步降低,農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入措施將更加透明,貿(mào)易自由化進(jìn)程將得到進(jìn)一步推進(jìn),特別是發(fā)達(dá)成員將進(jìn)一步開(kāi)放其農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。根據(jù)初步測(cè)算,總體上,發(fā)達(dá)成員將承擔(dān)超過(guò)54%的關(guān)稅削減幅度,其中,美國(guó)和歐盟的削減幅度可達(dá)60%左右。雖然通過(guò)敏感產(chǎn)品等靈活性,發(fā)達(dá)成員可對(duì)肉類(lèi)、奶制品和果蔬等產(chǎn)品進(jìn)行幅度相對(duì)較小的削減,但絕對(duì)削減幅度仍然不低;而且由于關(guān)稅配額量增加,相關(guān)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入水平將在一定程度上得到改善。當(dāng)然,發(fā)展中成員也需要在進(jìn)一步開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)方面做出一定的努力。中國(guó)能夠通過(guò)發(fā)展中成員待遇、新成員待遇等享受一定的靈活性。多哈回合談成后,中國(guó)需要進(jìn)行的關(guān)稅削減是在加入WTO后大幅度削減的基礎(chǔ)上的繼續(xù)減讓,且沒(méi)有任何 “水分”,農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入水平將進(jìn)一步提高。中國(guó)將為多邊貿(mào)易自由化作出新的實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。

二、需進(jìn)一步談判的主要議題

目前,最具爭(zhēng)議的議題是SSM。正是在這一問(wèn)題上的分歧導(dǎo)致2008年7月的小型部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議沒(méi)能完成各方預(yù)期的任務(wù):主要成員在SSM數(shù)量觸發(fā)中的進(jìn)口激增水平問(wèn)題上各持己見(jiàn),相持不下。一方面,進(jìn)口方擔(dān)心設(shè)定的觸發(fā)水平過(guò)高、救濟(jì)關(guān)稅過(guò)低、限制條件過(guò)于嚴(yán)格將影響SSM的有效性;另一方面,出口方則擔(dān)心觸發(fā)條件過(guò)于寬松、救濟(jì)關(guān)稅過(guò)高、限制條件過(guò)于寬松會(huì)導(dǎo)致失去市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì),甚至造成貿(mào)易自由化進(jìn)程的倒退。盡管案文為SSM提供了基本框架,但關(guān)于觸發(fā)水平、救濟(jì)關(guān)稅水平、使用時(shí)限、頻次等具體要素的談判仍將是一個(gè)艱難的過(guò)程。

在敏感產(chǎn)品問(wèn)題上,日本和加拿大要求敏感產(chǎn)品比例超過(guò)總稅目的4%;部分成員要求為非關(guān)稅配額產(chǎn)品新建關(guān)稅配額;在是否進(jìn)行關(guān)稅封頂問(wèn)題上,日本、瑞士等成員與澳大利亞、阿根廷等凱恩斯集團(tuán)成員立場(chǎng)針?shù)h相對(duì);在熱帶產(chǎn)品和優(yōu)惠侵蝕問(wèn)題上,那些既屬于熱帶產(chǎn)品同時(shí)又被優(yōu)惠貿(mào)易安排涵蓋的產(chǎn)品的待遇是各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

另外,由于WTO多邊貿(mào)易談判采取 “要么都達(dá)成、要么什么都達(dá)不成”的一攬子談判模式,談判還需要在農(nóng)業(yè)其他議題、非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入 (NAMA)議題、服務(wù)貿(mào)易議題、規(guī)則等眾多其他議題上達(dá)成全面、平衡的總體談判結(jié)果。因此,農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入談判的成果如何仍存在諸多變數(shù),最終將是各方在各個(gè)議題上充分博弈的結(jié)果。

三、影響談判進(jìn)程的主要因素

從多哈回合近十年的談判來(lái)看,影響談判進(jìn)程的主要因素有如下幾個(gè)方面:

第一,談判議題的增加。與以往GATT時(shí)期的談判相比,根據(jù)新的全球貿(mào)易發(fā)展形勢(shì)確定的多哈談判涉及的議題增加,范圍擴(kuò)大,因此在談判上的技術(shù)難度也提高,這是影響談判進(jìn)程的根本因素。在這些新議題中,貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等都面臨一些新的問(wèn)題。特別是在農(nóng)業(yè)談判上,雖然農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易在全球貨物貿(mào)易中所占的比例很小,但由于農(nóng)業(yè)的特殊地位和農(nóng)產(chǎn)品的季節(jié)性等特性,每個(gè)成員都不愿輕易讓步。往往是農(nóng)業(yè)貿(mào)易之外的因素導(dǎo)致具體問(wèn)題無(wú)法取得一致,使談判一次次陷入停滯。

第二,談判力量格局的變化。從成員數(shù)量看,在多哈回合談判啟動(dòng)以來(lái)的近10年中,又有多個(gè)成員加入,目前WTO成員達(dá)到了153個(gè)。WTO“協(xié)商一致”的原則賦予每個(gè)成員平等的權(quán)利,任何一個(gè)成員在任何一個(gè)問(wèn)題上說(shuō) “不”,都使談判無(wú)法在共識(shí)的基礎(chǔ)上達(dá)成一致。從參與程度上看,成員普遍重視多邊貿(mào)易談判的結(jié)果,特別是發(fā)展中成員充分認(rèn)識(shí)到參與規(guī)則制定的重要性,再加上參與能力的提高,發(fā)展中成員的參與水平較以往而言已不可同日而語(yǔ)。談判中,成員又根據(jù)自己的不同利益,在發(fā)達(dá)成員、發(fā)展中成員、發(fā)達(dá)與發(fā)展中成員之間形成了各種不同的立場(chǎng)協(xié)調(diào)組。這些都使主要發(fā)達(dá)成員在GATT時(shí)代的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)受到制約,談判格局發(fā)生了根本變化。這些變化使談判在更趨于平衡的同時(shí),也拉長(zhǎng)了談判進(jìn)程。

第三,全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響。2008年以來(lái)從美國(guó)開(kāi)始爆發(fā)的金融危機(jī),影響遍及全球,形成自20世紀(jì)初大蕭條以來(lái)最為嚴(yán)重的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在此背景下,各主要成員將其工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi),政府的目標(biāo)集中在應(yīng)對(duì)危機(jī)、解決國(guó)內(nèi)就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等方面,無(wú)暇顧及并實(shí)質(zhì)參與談判。

第四,WTO成員推進(jìn)談判的政治意愿。目前對(duì)于談判而言,更為關(guān)鍵的是成員推進(jìn)談判的政治意愿。2008年7月的小型部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議對(duì)多哈回合而言是一次 “悲壯的失敗”。之后,由于主要成員政府的變動(dòng),加上2008年下半年起世界經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī),成員的主要精力放在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)上,進(jìn)一步開(kāi)放的動(dòng)力不大,談判失去了推力。

第五,區(qū)域自由貿(mào)易安排(RTA/FTA)的發(fā)展。在多哈回合談判推進(jìn)緩慢的情況下,主要成員為了盡快從其利益相關(guān)方得到好處,著手積極推進(jìn)區(qū)域自由貿(mào)易安排。截至2009年年底,向WTO通報(bào)的區(qū)域貿(mào)易安排達(dá)208個(gè)。其中,80%是近10年出現(xiàn)的,2009年就有23個(gè)。WTO估計(jì),在各個(gè)區(qū)域安排內(nèi)部的貿(mào)易占全球貿(mào)易的一半以上,適用優(yōu)于WTO最惠國(guó)待遇的條件。在WTO多邊貿(mào)易規(guī)則之外,絕大多數(shù)的WTO成員都參與了一個(gè)以上的區(qū)域貿(mào)易安排。由此可見(jiàn),區(qū)域貿(mào)易安排已成為當(dāng)前世界貿(mào)易體系發(fā)展和演變的主要特征之一。區(qū)域貿(mào)易安排增加了行政和操作成本,同時(shí),在一定程度上影響了成員推進(jìn)多邊貿(mào)易自由化進(jìn)程的積極性和對(duì)多邊貿(mào)易體制的信心。

四、前景展望

從技術(shù)層面講,多哈回合農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入談判的框架已基本確定,下一階段談判的主要任務(wù)是解決懸而未決的議題:確定其中的關(guān)鍵參數(shù);同時(shí),對(duì)案文中其他不明確的內(nèi)容進(jìn)行澄清。完成市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的這些剩余議題談判的難度并不像外界想象的那樣大。

兩年來(lái),鑒于多邊貿(mào)易體制在應(yīng)對(duì)危機(jī)和促進(jìn)發(fā)展方面發(fā)揮的積極作用,在20國(guó)集團(tuán) (G20)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、亞太經(jīng)合組織 (APEC)領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)晤等多個(gè)場(chǎng)合,各方領(lǐng)導(dǎo)人多次呼吁WTO成員共同努力,在2010年完成多哈回合談判。但領(lǐng)導(dǎo)人的政治指導(dǎo)并未轉(zhuǎn)化為成員在談判中的積極有效參與。雖然各個(gè)層次的談判和技術(shù)磋商從未間斷,談判主席一直希望引導(dǎo)談判進(jìn)程,WTO秘書(shū)處也從技術(shù)上提供支持,但一些成員出于國(guó)內(nèi)政治等各方面考慮,在磋商中對(duì)其他成員提出過(guò)高要求,甚至不愿承認(rèn)2008年12月主席案文的基礎(chǔ)地位,使談判至今裹足不前。

下階段談判中,在未決的議題中,僅有個(gè)別問(wèn)題仍可在工作層進(jìn)一步討論,多數(shù)問(wèn)題已無(wú)法在技術(shù)層面推進(jìn)。特別是難點(diǎn)之一的SSM議題上各個(gè)參數(shù)的水平,需要政治層面作出決策。面對(duì)談判的困境,為取得看得見(jiàn)的實(shí)際成果,目前一些最不發(fā)達(dá)成員希望談判能夠在“雙免”等議題上實(shí)現(xiàn) “早期收獲”。

從談判進(jìn)程上看,多邊磋商仍應(yīng)是主要渠道。同時(shí),部分成員對(duì)少數(shù)重點(diǎn)產(chǎn)品和關(guān)鍵市場(chǎng)給予了特別的關(guān)注,希望通過(guò)雙邊談判形成利益交換,爭(zhēng)取最優(yōu)談判結(jié)果。因此,在下階段的談判中,除由主席引導(dǎo)、所有成員共同參與的大范圍談判外,可能還有針對(duì)具體議題的小范圍磋商,以及個(gè)別成員之間的雙邊磋商。

WTO總干事拉米也準(zhǔn)備以斡旋者的身份介入談判,了解各方根本立場(chǎng),提出折中方案,以促成難點(diǎn)問(wèn)題的解決。對(duì)談判方式,他近期提出 “雞尾酒模式”,建議按照“三軌道、多層次”的方式展開(kāi)談判:一是多邊軌道、各個(gè)議題主席主持的談判;二是成員之間進(jìn)行的多種組合磋商;三是G20主持人、OECD、APEC等其他框架下的推動(dòng)。對(duì)談判內(nèi)容,拉米亦提出了“確保多邊談判的中心位置、以主席案文為基礎(chǔ)、鎖定迄今談判成果、恪守發(fā)展目標(biāo)”的原則。

當(dāng)然,很多發(fā)展中成員仍堅(jiān)持只有在多邊磋商完成整體模式談判后,才會(huì)考慮其他談判方式,避免在談判中被各個(gè)突破。

經(jīng)歷了這么多年的風(fēng)風(fēng)雨雨,農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入談判的成果似乎觸手可及,多哈回合完成談判也好像不再遙遙無(wú)期,一個(gè)更加開(kāi)放的多邊貿(mào)易體制對(duì)全球真正走出危機(jī)的意義毋庸置疑。大多數(shù)WTO成員都希望各方真正展現(xiàn)政治意愿,建設(shè)性地推動(dòng)談判盡早結(jié)束,使WTO能夠在推進(jìn)全球貿(mào)易投資進(jìn)一步自由化、促進(jìn)各方共克時(shí)艱方面發(fā)揮更為積極的作用。

①中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;責(zé)任編輯:王錦紅)