政府投資項(xiàng)目的工程變更問(wèn)題與對(duì)策探討——以余姚市為例

鄭素娟

(余姚市政府投資項(xiàng)目審計(jì)中心,浙江 余姚 315400)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,政府投資建設(shè)項(xiàng)目越來(lái)越多,單個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模越來(lái)越大,經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益日益明顯,伴隨投資項(xiàng)目的實(shí)施又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。但是,與此同時(shí)管理人員的數(shù)量和素質(zhì)、各方面的技術(shù)咨詢、服務(wù)人員沒(méi)有相應(yīng)增加或提高,再加上不科學(xué)的追求速度和形象,必然造成許多前期工作不到位、管理不到位、監(jiān)督不到位,直接的結(jié)果就是工程變更普遍存在,而且比重越來(lái)越大,甚至出現(xiàn)了工程變更“不可避免”的錯(cuò)誤思想。

1 問(wèn)題的提出

社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)了政府投資項(xiàng)目的大量實(shí)施,同時(shí)伴隨科技的進(jìn)步,項(xiàng)目建設(shè)周期越來(lái)越短,各個(gè)環(huán)節(jié)的工作時(shí)間都被大大壓縮,必然引起論證和決策的粗糙和不嚴(yán)密,出現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中大量的工程變更。余姚市近幾年政府投資項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

從表中可看出,無(wú)論是有變更項(xiàng)目數(shù)、變更投資額、單個(gè)最大變更投資額還是單個(gè)最大變更比例都很大,而且是逐年大幅度提高。如,有變更項(xiàng)目從2006年的3.6%提高到2009年24.5%,單個(gè)最大變更比例從2006年的2.9%提高到2009年的35.1%,單個(gè)最大變更比例超過(guò)了項(xiàng)目估算的1/3。而在這些變更中幾乎沒(méi)有項(xiàng)目是調(diào)低的,可以說(shuō)政府投資項(xiàng)目的投資概算控制在某些項(xiàng)目中形同虛設(shè)。

工程變更的普遍存在,帶來(lái)以下問(wèn)題:影響項(xiàng)目功能的實(shí)現(xiàn)、影響工程質(zhì)量和進(jìn)度、影響工程投資、嚴(yán)重的影響政府投資計(jì)劃的實(shí)施,有可能帶來(lái)腐敗現(xiàn)象,等等。因此,嚴(yán)格控制政府投資項(xiàng)目工程變更,進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目變更行為勢(shì)在必行。

2 工程變更的主要原因

2.1 基本建設(shè)程序執(zhí)行不嚴(yán)格

工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該經(jīng)過(guò)項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)的審批程序,再進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)和工程招投標(biāo)。但目前政府投資項(xiàng)目建設(shè)中存在投資概算未經(jīng)批準(zhǔn)即進(jìn)行招投標(biāo),進(jìn)入施工,也有為應(yīng)付立項(xiàng)而設(shè)計(jì)的現(xiàn)象。由于建設(shè)程序錯(cuò)位,產(chǎn)生邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊變更的“三邊”工程,造成設(shè)計(jì)變更頻繁,現(xiàn)場(chǎng)簽證多的情況,不僅增加了工程管理難度,也造成投資失控。某道路改造工程,由于設(shè)計(jì)深度不足,招標(biāo)后對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行了大幅調(diào)整,工程變更投資達(dá)930萬(wàn)元,為總投資的31%;某中學(xué)新建工程初步設(shè)計(jì)時(shí)為使投資概算不超過(guò)立項(xiàng),其中運(yùn)動(dòng)場(chǎng)跑道設(shè)計(jì)為煤渣跑道,實(shí)際調(diào)整為塑膠跑道,這一項(xiàng)就由原來(lái)的議標(biāo)價(jià)135萬(wàn)元調(diào)整到276萬(wàn)元,增加1倍多。

2.2 招標(biāo)文件編制不夠嚴(yán)密

招標(biāo)文件的編制質(zhì)量是保證整個(gè)工程實(shí)施是否順利實(shí)施的關(guān)鍵之一。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題一是招標(biāo)文件的編制存在漏洞,有的工程量清單中項(xiàng)目?jī)?nèi)容描述不夠詳細(xì)或漏項(xiàng)少算、有的工程量清單報(bào)價(jià)與材料清單表報(bào)價(jià)缺乏一致性和嚴(yán)密性,與編制的標(biāo)底存在矛盾、對(duì)新增項(xiàng)目的結(jié)算條款未作明確規(guī)定等等,這些都將引起工程變更。如某污水泵站工程,標(biāo)底編制時(shí)已計(jì)入調(diào)節(jié)池防腐項(xiàng)目,而在統(tǒng)一口徑說(shuō)明中未涉及調(diào)節(jié)池防腐,為此標(biāo)底編高20多萬(wàn)元。泵池蓋板為鋼板,設(shè)計(jì)厚度10 cm,標(biāo)底編制時(shí)由于未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)厚度這一明顯錯(cuò)誤,在實(shí)際施工時(shí)取消了此項(xiàng)從而產(chǎn)生變更。二是招標(biāo)時(shí)暫定項(xiàng)過(guò)多。由于有些項(xiàng)目的設(shè)計(jì)不完善或部分材料一時(shí)不能確定等原因,建設(shè)單位和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)往往將不明確的部分作暫定價(jià)的形式處理。暫定價(jià)的項(xiàng)目越多,實(shí)施過(guò)程中的重新設(shè)計(jì)或重新明確的量也越多,也就是工程變更越多。某道路改造工程中標(biāo)價(jià)2 985萬(wàn)元,扣除規(guī)費(fèi)稅金193萬(wàn)元,甲方預(yù)留金150萬(wàn)元,剩余工程量清單項(xiàng)目合計(jì)為2 642萬(wàn)元,但其中的暫定總價(jià)項(xiàng)目或暫定材料價(jià)項(xiàng)目合計(jì)1 609萬(wàn)元,占清單項(xiàng)目總費(fèi)用的60.9%,過(guò)多的暫定價(jià)使得工程招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)失去了實(shí)際意義,也影響了工程的順利實(shí)施。

2.3 建設(shè)管理松懈,工程變更簽證不夠規(guī)范

(1)建設(shè)單位擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),隨意更改建筑材料。由于建設(shè)單位概算控制意識(shí)普遍比較淡薄,設(shè)計(jì)階段為規(guī)避一些敏感問(wèn)題而降低標(biāo)準(zhǔn),在工程實(shí)施過(guò)程中通過(guò)變更來(lái)提高標(biāo)準(zhǔn)或改變功能,這是比較普遍存在的現(xiàn)象之一。

(2)實(shí)施階段控制力度不夠,工程變更聯(lián)系單滯后,變更的材料價(jià)格未及時(shí)確定,此類情況最為普遍,直接后果就是增加了結(jié)算價(jià)確定的難度。

(3)工程變更簽認(rèn)程序不合規(guī),隨意性大,如擅自變更材料品種、規(guī)格。某給水管改造工程,2008年4月開(kāi)標(biāo),中標(biāo)價(jià)179萬(wàn)元,因設(shè)計(jì)變更由原來(lái)的dn 1 000球墨鑄鐵管改為dn 1 000 PCCP管等原因,不僅延期開(kāi)工,而且承包商以已采購(gòu)為由要求索賠11.8萬(wàn)元;另一種情況是投標(biāo)時(shí)故意將壓低單價(jià),中標(biāo)后以廠家不生產(chǎn)為由要求變更,實(shí)則是承包商在 “投機(jī)取巧”,利用工程變更簽證做文章,類似情況較多在綠化工程中尤為明顯。

2.4 其他原因

轉(zhuǎn)賣投標(biāo)權(quán)的行為,是造成工程變更內(nèi)容增多的另一主要原因。以搖號(hào)確定投標(biāo)人是目前控制投標(biāo)單位數(shù)量的有效辦法,也可以避免許多人為因素的干擾,但隨著這一辦法的實(shí)施,社會(huì)上產(chǎn)生了以搖號(hào)為目的的建筑企業(yè),一旦中號(hào)即轉(zhuǎn)賣投標(biāo)權(quán)。以這種方式取得中標(biāo)工程很可能讓承包商設(shè)法增加工程聯(lián)系單來(lái)彌補(bǔ)買號(hào)的付出。

3 完善工程變更管理的對(duì)策措施

3.1 嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序,科學(xué)安排時(shí)間,確保各個(gè)環(huán)節(jié)工作質(zhì)量

項(xiàng)目決策各環(huán)節(jié)的科學(xué)性、合理性是保證政府投資項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度的前提,必須規(guī)范基本建設(shè)程序,杜絕搞虛假論證。設(shè)計(jì)單位應(yīng)從功能需求出發(fā),以提高建設(shè)項(xiàng)目綜合效益的目標(biāo)把好設(shè)計(jì)關(guān);招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)要重視招標(biāo)文件的質(zhì)量,防止招標(biāo)文件存在“隱患”;監(jiān)理單位要建立有效的監(jiān)理崗位責(zé)任制,總監(jiān)工程師負(fù)責(zé)制,規(guī)范工程變更操作,切實(shí)為業(yè)主把好有效的投資控制,真正發(fā)揮監(jiān)理作用。時(shí)間是質(zhì)量的保證,在制定項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)一定要科學(xué)、合理安排各階段的時(shí)間,特別要保證前期可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)和招標(biāo)代理的時(shí)間。只有把前期各個(gè)階段的工作做深做細(xì)了、各個(gè)問(wèn)題都研究透了,才能作出科學(xué)的決策,才能有一張科學(xué)的、切實(shí)可行的“藍(lán)圖”,才能有效減少工程變更,才能保證工程的順利實(shí)施。

3.2 嚴(yán)格各項(xiàng)管理制度和監(jiān)督制度

合同管理是項(xiàng)目管理的核心,合同確定了各方的項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)和責(zé)任。要履行合同內(nèi)容,首先要嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)文件實(shí)施項(xiàng)目?jī)?nèi)容。嚴(yán)禁隨意變更建設(shè)規(guī)模、提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容等行為,建議推行“分級(jí)控制,限額簽證”的制度。對(duì)必須發(fā)生設(shè)計(jì)變更,尤其是涉及到費(fèi)用增加的設(shè)計(jì)變更,必須按規(guī)定程序確認(rèn)和批準(zhǔn),而且應(yīng)盡可能提前實(shí)現(xiàn)這類型變更,減少損失,因?yàn)橐淹瓿苫虿糠滞瓿傻墓こ虄?nèi)容還需拆除,勢(shì)必造成重大變更損失。其次,嚴(yán)格現(xiàn)場(chǎng)簽證管理,及時(shí)掌握工程造價(jià)變化。許多工程就是由于現(xiàn)場(chǎng)簽證不嚴(yán)肅、不到位,給工程結(jié)算帶來(lái)非常大的困難,因此嚴(yán)格現(xiàn)場(chǎng)簽證管理,是施工階段控制工程造價(jià)的關(guān)鍵。三是明確勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理等單位責(zé)任,將工程的投資控制引入相應(yīng)的合同中。

3.3 完善事后檢查和各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任追究

近年來(lái),政府投資決策失誤和建設(shè)項(xiàng)目違章實(shí)施的案例不斷出現(xiàn)。政府投資項(xiàng)目出現(xiàn)一些重大問(wèn)題,究其原因除了決策機(jī)制不科學(xué)、不完善,預(yù)算約束不嚴(yán),項(xiàng)目實(shí)施隨意性大,監(jiān)管制度不落實(shí)等,最大的原因就是責(zé)任追究不力。同時(shí)工程咨詢、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門和單位,都應(yīng)有相關(guān)的責(zé)任約束,在各自的合同中明確。對(duì)因勘察不周全、設(shè)計(jì)不完善、招標(biāo)清單漏項(xiàng)等原因引起變更,造成投資增加的應(yīng)對(duì)建設(shè)單位、勘察單位和設(shè)計(jì)單位及相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處罰。對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失的,要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。當(dāng)前應(yīng)盡快制定并完善相關(guān)的制度,嚴(yán)格加以落實(shí)。建議制定各環(huán)節(jié)變更總額控制制度,以約束隨意變更行為。

3.4 加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全程控制與管理

政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理涉及環(huán)節(jié)眾多,參與部門眾多,唯有加強(qiáng)全程控制與管理,才能最大程度發(fā)揮投資資金的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)監(jiān)督,尤其要加強(qiáng)對(duì)工程變更的審計(jì)監(jiān)督。加大跟蹤審計(jì)力度,加強(qiáng)審計(jì)成果利用工作,實(shí)行信息化管理。全過(guò)程跟蹤審計(jì)監(jiān)督,改變以往事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督,使審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移,及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正工程實(shí)施中存在的問(wèn)題,避免事后審計(jì)無(wú)法糾正或者損失浪費(fèi)無(wú)法挽回等現(xiàn)象的發(fā)生。

4 建 議

(1)政府投資項(xiàng)目工程變更無(wú)論是項(xiàng)目數(shù)、變更總額、變更比例還是單個(gè)項(xiàng)目的變更投資百分比,都有迅速擴(kuò)大的趨勢(shì),應(yīng)引起各有關(guān)部門、項(xiàng)目相關(guān)單位的重視;

(2)控制工程變更必須從嚴(yán)格、科學(xué)執(zhí)行建設(shè)程序入手,抓好各環(huán)節(jié)的技術(shù)論證和決策工作,從源頭控制投資和質(zhì)量,在建設(shè)中必須堅(jiān)持概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算,實(shí)行更強(qiáng)的計(jì)劃性、更嚴(yán)格的管理程序;

(3)完善各項(xiàng)管理和監(jiān)督制度并嚴(yán)格執(zhí)行,加大跟蹤審計(jì)力度,充分發(fā)揮審計(jì)專業(yè)監(jiān)督作用,規(guī)范工程變更審計(jì)。建議制定各環(huán)節(jié)變更總額控制制度和責(zé)任追究制度,以約束隨意變更行為。