結合治淮開展兩淮礦區(qū)采煤沉陷區(qū)綜合治理探討

姜富華

（中國國際工程咨詢公司，100044，北京）

兩淮煤炭基地所在地區(qū)既是全國糧食核心產區(qū)之一，又是淮河流域防洪除澇的重點和難點地區(qū)。因煤炭開采形成的大面積沉陷，對河流水系和已建、在建水利工程以及農村經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境產生了重大影響。統(tǒng)籌煤炭開采和水利工程建設、農村經濟發(fā)展的要求，統(tǒng)籌煤炭、耕地、水等3種資源開發(fā)與保護，研究采煤沉陷區(qū)的綜合治理，盡可能多地解放水系和水利設施下壓覆的煤炭資源，盡可能減少采煤沉陷對河流水系和水利工程、土地資源及農業(yè)、農民、農村經濟的不利影響，促進當地經濟社會全面可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

一、兩淮煤炭基地的有關情況

1.煤炭資源及開采情況

兩淮煤炭基地由淮南、淮北兩個礦區(qū)組成，是《國家大型煤炭基地建設規(guī)劃》中確定的全國13個大型煤炭基地之一，礦區(qū)涉及淮南、阜陽、淮北、亳州4市，總面積約1.5萬km2，主要擔負著向華東地區(qū)供給煤炭。兩淮煤炭基地煤炭資源儲量豐富，是我國東南部已探明的最大整裝煤田。國家“十一五”能源建設規(guī)劃中已經確定依托兩淮煤炭基地，建設大型高效環(huán)保型的坑口電站群，實施 “皖電東送”，為“長三角”地區(qū)經濟社會發(fā)展提供安全穩(wěn)定的電能。基地中淮南礦區(qū)已有近百年的煤炭開采歷史，淮北礦區(qū)也已開采50余年。2004—2006年，國家發(fā)改委分別批復了淮南潘謝礦區(qū)、新集礦區(qū)、淮北礦區(qū)的總體規(guī)劃，批準總建設規(guī)模1.6億t/a。截至2008年，已經建成礦井38座，煤炭總產量達到1.1億t，電力裝機容量超過1 000萬kW。

2.河流水系及水利工程建設概況

兩淮煤炭基地主要分布在安徽省境內淮河正陽關以下中游河段，多年平均年降水量911 mm，主要集中在6—9月，多年平均年徑流深238 mm。礦區(qū)內地形平坦，河渠縱橫，湖泊洼地星羅棋布?；春痈闪?、西淝河、港河、濟河、永幸河、泥河、架河等河流流經淮南礦區(qū)，沱河、澮河、閘河、岱河、渦河等淮河支流水系自淮北礦區(qū)西北向東南流過?；春又胁科皆貏莸推?，河道泄流能力較小，汛期受淮河干流高水位頂托，排水困難，加上人口密集、過度圍墾，造成洪澇災害頻繁發(fā)生，平均3～4年就要發(fā)生一次較大的洪澇災害，是淮河治理的重點和難點地區(qū)。

新中國成立以來，該地區(qū)建設了大量的水利設施，開挖了茨淮新河、懷洪新河、新汴河等大型人工河道，淮河南岸筑有淮南、蚌埠城市防洪圈堤，淮河北岸為淮北大堤，并建設了支流河堤、行蓄洪區(qū)堤防、生產圩堤等多級防洪堤，初步形成了較為完善的防洪、灌溉及排澇工程體系。

3.采煤沉陷情況

地下煤層采出后，采空區(qū)周圍直至地表的巖土層發(fā)生移動、變形和破壞，導致地表發(fā)生下沉、傾斜、彎曲及變形，形成大面積的采煤沉陷區(qū)。截至2007年，兩淮煤炭基地已累計采出煤炭13.6億t，造成地表沉陷面積約389 km2，其中長年積水面積約127 km2。

按照規(guī)劃，到2015年，基地礦井數量將增加至63座，生產規(guī)模增長至1.65億t，2025年生產規(guī)模進一步增加至1.9億t。隨著煤炭產量的持續(xù)增長，采空區(qū)地面沉陷的速度也將相應增長。預計2008—2015年，沉陷面積將以43.6 km2/a的速度增長，到2015年沉陷面積將達到 738 km2；2016—2025年沉陷面積增長速度約38.5 km2/a，到2025年沉陷面積達到1 085 km2。

二、存在的問題

兩淮煤炭基地所處淮北平原，村莊密集，人口眾多，所在的沿淮及皖北地區(qū)是安徽省糧食主產區(qū)之一，也是全國糧食核心產區(qū)之一。采煤沉陷將使大量農田被毀，房屋、農田和水利等基礎設施受到破壞，給當地工農業(yè)生產、生態(tài)環(huán)境等帶來一系列問題，影響人們正常的生產生活，已逐漸成為困擾地區(qū)經濟發(fā)展的重要因素。

1.大量農田損毀將制約農業(yè)和農村經濟發(fā)展

兩淮煤炭基地所在地區(qū)每年都有大片良田因地表沉降變成絕產的沼澤和湖泊。根據規(guī)劃預測，到2025年，預測沉陷區(qū)范圍內還將新增損毀耕地約4.67萬hm2。隨著采煤沉陷范圍的逐漸擴大，采煤沉陷與當地農村經濟社會發(fā)展的矛盾將日漸突出。一是耕地面積減少使農業(yè)生產受損。按照當前的農業(yè)生產情況測算，每年由此造成減收糧食和經濟作物的損失達10億元，再加上淺層塌陷減產的經濟損失，每年農業(yè)損失將超過12億元。二是迫切需要解決失地農民的生產出路。該地區(qū)已有大量村莊人均耕地不足1畝，今后隨著采煤沉陷發(fā)展和治淮工程建設進展，將出現大量的少地村和無地村，解決失地農民的生產出路將成為制約當地經濟、社會發(fā)展的重要因素。

2.大量居民搬遷如得不到妥善安置將影響社會穩(wěn)定

采煤沉陷引起地面變形后，地表的房屋及設施受損，造成房屋下沉、傾斜、墻體變形、斷裂等，威脅沉陷區(qū)內居民的生命財產安全，造成大量居民不得不異地搬遷。據初步統(tǒng)計，2008—2015年，沉陷區(qū)內將有約34萬人需要搬遷，2016—2025年將有約23萬人需要搬遷。煤炭開采沉陷造成村莊需要搬遷，這是一個涉及農民利益、企業(yè)安全生產、社會穩(wěn)定和區(qū)域經濟發(fā)展等方方面面的難題，也是地方各級政府和企業(yè)必須解決的大事。長期以來這一問題始終未能妥善解決，以至造成搬遷工作滯后、農民利益得不到保障、煤炭資源被壓占、居民二次搬遷浪費巨大等問題。隨著經濟社會發(fā)展，搬遷安置的難度將越來越大，兩淮能源基地搬遷安置任務重，大量農村居民如得不到妥善安置，很容易成為不穩(wěn)定因素。

3.如果煤炭開采與水利建設之間銜接不夠易造成浪費

兩淮煤炭基地礦區(qū)位于淮河兩岸，煤炭資源開采與河流水系和水利工程息息相關。一方面現有水系和水利工程下壓覆大量的煤炭資源，初步統(tǒng)計，僅淮河及支流堤防、行蓄洪區(qū)等主要水利設施下壓覆的煤炭資源量超過40億t。另一方面，煤炭的大規(guī)模開采，大面積的采煤沉陷區(qū)對河流水系和水利工程的影響明顯加劇。目前，治淮19項骨干工程已經完成，國家正在安徽省啟動實施新一輪的淮河流域綜合治理，能源部門正在組織實施 《兩淮大型煤炭基地規(guī)劃》的有關建設項目。由于能源建設和水利工程分屬不同的行業(yè)部門管理，如兩者之間缺乏應有的溝通機制，則有可能出現水利工程建設開展不久，煤礦部門就開始地下煤炭開采，又要對受采煤沉陷影響的水利工程進行加固或拆除重建，造成國家投資或煤炭資源的嚴重浪費。

三、兩淮煤炭基地沉陷區(qū)綜合治理探討

為穩(wěn)步解決上述問題，必須貫徹科學發(fā)展觀，以人為本，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、上下配合，部門協作、責任明確”的原則，統(tǒng)籌考慮煤炭開采、水利建設、農村經濟發(fā)展的要求，尊重受影響的群眾意愿，同時考慮煤礦企業(yè)利益，作出統(tǒng)籌安排。

1.政企統(tǒng)籌，妥善安置沉陷區(qū)搬遷人口

兩淮煤炭基地村莊密集，一方面搬遷費用越來越高，另一方面由于井田范圍大，為避免就近搬遷導致的二次壓煤搬遷現象，大多數村莊需搬遷到井田范圍以外，搬遷距離較遠，給農民的生產、生活帶來不便，搬遷任務相當艱巨。沉陷區(qū)移民搬遷及安置，關系一方百姓的安定，關系解決好農業(yè)、農村、農民問題的全局，需要創(chuàng)新工作思路，政企統(tǒng)籌，將采煤沉陷區(qū)移民搬遷與當地城鎮(zhèn)化建設、社會主義新農村建設結合起來，妥善解決搬遷移民生產、生活問題，實現工農和諧發(fā)展。

2.因地制宜，切實加大沉陷區(qū)土地綜合利用力度

沉陷區(qū)的及時有效復墾對保護耕地、保障農民權益具有重要意義。《土地復墾規(guī)定》《礦產資源法》《地質災害防治條例》等國務院出臺的相關法律、條例都明確規(guī)定了按照“誰破壞，誰治理”的原則，由采煤企業(yè)單位承擔沉陷區(qū)治理責任。但是，由于缺乏具體的執(zhí)行細則，以及受復墾治理資金所限，目前土地復墾比例較低，大部分是在沉陷發(fā)生后，通過協商賠償等辦法，按照當地土地年產值情況給予一些補償，許多問題不能得到及時有效解決。應認真貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，根據兩淮煤田采煤沉陷區(qū)的動態(tài)演變，采取不同方式，因地制宜，實施有計劃的綜合治理。

3.科學管理，合理規(guī)劃和建設沉陷區(qū)水利工程

兩淮煤炭基地地處洪澇災害頻發(fā)生地區(qū)，因此要正確處理水利建設與煤礦開采的關系，充分考慮水利工程的建設和運行維護，保障水利工程尤其是重要防洪工程的安全運行。

礦區(qū)規(guī)劃范圍內各項基本建設必須考慮采煤沉陷影響，從嚴控制采煤沉陷區(qū)基本建設。今后擬實施的水利工程規(guī)劃，涉及兩淮礦區(qū)的，要考慮采煤沉陷的影響，統(tǒng)籌協調，互相銜接，未沉穩(wěn)的采煤沉陷區(qū)一律不得興建規(guī)模較大的永久性水利工程。近期擬建設的淮河流域平原洼地治理工程等應結合沉陷區(qū)布局對建設項目進行復核、檢查和調整，防止造成浪費。

煤炭開采沉陷涉及已建治淮骨干工程和重要的防洪、排澇、灌溉工程時，應在科學論證的基礎上，合理確定煤炭開采范圍，采取有效處理措施，保障工程安全有效運行。如下六坊堤行洪區(qū)的保留與廢棄問題、西淝河左堤下采煤問題等，都要在保障防洪安全的前提下，統(tǒng)籌考慮采煤與防洪保安的要求，盡可能解放下壓的煤炭資源。對于涉及生產圩堤、中小河道、小型排灌工程等對全局影響不大的水系和水利工程，要統(tǒng)籌安排生產圩堤廢棄、河道疏浚、排灌系統(tǒng)功能的恢復和水利工程改造。

四、有關建議

1.加強組織領導和監(jiān)督檢查

兩淮礦區(qū)采煤沉陷區(qū)綜合治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及水利、農業(yè)、國土等多個部門和煤炭企業(yè)，協調任務很重，應成立由政府主管領導負責、有關職能部門和企業(yè)代表參加的工作協調機構，明確職責分工，認真抓好有關規(guī)劃制訂，及時協調解決治理過程中出現的問題，積極做好居民搬遷和復墾工作，同時，加強監(jiān)督檢查，保證群眾的合法權益不受侵害。

2.科學制訂規(guī)劃

打破目前的行業(yè)分割，統(tǒng)籌考慮煤炭開采、糧食安全、農村發(fā)展等的需要，研究制訂沉陷區(qū)綜合治理規(guī)劃。要根據國家批準的礦區(qū)總體規(guī)劃，綜合權衡煤炭基地建設與沉陷區(qū)移民安置、土地損毀規(guī)模、生態(tài)環(huán)境承受能力等各方面的關系，合理確定不同水平年的煤炭開采計劃，測定相應的沉陷面積。在測定的沉陷范圍內，科學規(guī)劃和從嚴控制各項基本建設，做好相應的土地綜合利用、移民安置、水系布局、基礎設施修復、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃方案。

3.多渠道籌集資金

長期以來，本應全部進入煤炭生產成本的綜合治理費用，大部分轉嫁到了受影響的群眾和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村，加上采煤受益縣（區(qū)）財政缺乏對受影響群眾的補償長效機制，導致沉陷區(qū)“縣富民困”、生態(tài)環(huán)境惡化、煤炭生產利稅虛高。應堅持“誰受益、誰付費”，將采煤沉陷區(qū)綜合治理費用逐步進入煤炭生產成本，每年從煤炭銷售收入中提取一定比例專項基金，計入成本，專款專用，作為采煤沉陷區(qū)移民安置和綜合治理的長期經費來源。

4.加強深度沉陷區(qū)利用研究

淮河中游由于歷史上圍墾湖洼地造田、人水爭地現象嚴重，當前蓄排條件較差，“關門淹”現象突出。采煤沉陷將在淮南鳳臺片形成170多km2的采煤沉陷積水區(qū)，最大沉陷深度約16 m，沉陷容積約13億m3。該沉陷區(qū)與西淝河下段及其支流港河、濟河、永幸河、架河、泥河等河流溝通，水系連成一片，通過西淝河、架河、永幸河和泥河與淮河干流相連，可研究其有效的利用方式，通過合理的調度運行方式和必要的工程，減輕局部洪澇災害。

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