預(yù)算公開(kāi)百年夢(mèng)

梁發(fā)芾

“兩會(huì)”召開(kāi)前夕,人們對(duì)于預(yù)算公開(kāi)的呼聲,似乎更加強(qiáng)烈了。不久前,財(cái)政部也發(fā)話說(shuō),要安排部署各地進(jìn)行預(yù)算公開(kāi)的工作。政府預(yù)算公開(kāi)是中國(guó)人整整一百年的夢(mèng)想,現(xiàn)在,終于到了有望圓夢(mèng)的時(shí)候了。

中國(guó)古代財(cái)政本無(wú)預(yù)算一說(shuō),更不存在預(yù)算公開(kāi)的思想與實(shí)踐?！邦A(yù)算”與“預(yù)算制度”都是舶來(lái)品,它起源于英國(guó),通過(guò)日本進(jìn)入到中國(guó)人的政治生活之中。

晚清時(shí)期的駐日公使黃遵憲,在他1895年刊行的《日本國(guó)志》一書(shū)中最早介紹了西方的預(yù)算制度:“泰西理財(cái)之法,預(yù)計(jì)一歲之入,某物課稅若干,一一普告于眾,名曰預(yù)算。及其支用已畢,又計(jì)一歲支出,某項(xiàng)費(fèi)若干、某款費(fèi)若干,亦一一普告于眾,名曰決算。其征斂有致,出納有程;其支銷各有實(shí)數(shù),于預(yù)計(jì)之?dāng)?shù)無(wú)所增,于實(shí)用之?dāng)?shù)不能濫;取之于民,布之于民;既公且明,上下平信。”又稱“日本仿泰西治國(guó)之法,每歲出入,書(shū)之于表,表示于民?！?/p>

這就是今天我們所熟知的“預(yù)算”的來(lái)歷。黃遵憲介紹的日本預(yù)算制度,是明治維新后向西方學(xué)習(xí)而設(shè)立的制度。黃遵憲的介紹給予當(dāng)時(shí)中國(guó)人的最大亮點(diǎn)是:西方和日本的預(yù)算制度將政府的收支“一一普告于眾”、“表示于民”,是向社會(huì)公眾公開(kāi)的。這是中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政所無(wú)法想象的事情。

中國(guó)傳統(tǒng)皇朝財(cái)政一直實(shí)行秘密財(cái)政。政府收支數(shù)據(jù)和支出方向,只有皇帝和高級(jí)大臣掌握。而在歷史上大多數(shù)時(shí)期,中國(guó)財(cái)政又分為皇室財(cái)政和政府財(cái)政。即使政府高級(jí)官員知曉政府財(cái)政收支情況,而對(duì)于皇室財(cái)政,高級(jí)官員也不知其詳。宋朝的皇帝規(guī)定,皇室財(cái)政管理者如果對(duì)外透露皇室財(cái)政的收支秘密是要?dú)㈩^的;明朝的皇帝在江山風(fēng)雨飄搖的時(shí)候向人民強(qiáng)派軍費(fèi),向大臣強(qiáng)索捐款,但是,李自成進(jìn)入北京后發(fā)現(xiàn)皇帝小金庫(kù)里有數(shù)千萬(wàn)兩的銀子,而這些銀子,政府高官也是不知道的。甚至在唐朝,有的皇帝竟將政府財(cái)政交給太監(jiān)管理,政府高官不知道政府財(cái)政的底細(xì)。

中國(guó)皇朝實(shí)行秘密財(cái)政,是因?yàn)樵诠糯?人們普遍認(rèn)為,繳納皇糧國(guó)稅,是作為臣子與百姓的普遍義務(wù),皇糧國(guó)稅一旦上繳,這些錢(qián)糧如何支配,是皇帝自己的私事,臣民們是沒(méi)有資格去過(guò)問(wèn)的。因此,歷史上秘密財(cái)政運(yùn)行數(shù)千年,沒(méi)有任何一個(gè)思想家提出讓皇帝公開(kāi)每年的財(cái)政收支情況。相反,歷史上的思想家反而強(qiáng)調(diào)“民可以樂(lè)成,不可以慮始”,將老百姓排除在決策的大門(mén)之外;更有甚者,他們強(qiáng)調(diào)“事以密成,語(yǔ)以泄敗”,崇尚策略、陰謀、權(quán)術(shù),視人民為大敵,財(cái)政收支的公開(kāi)透明是執(zhí)政的大忌。因此,中國(guó)的留學(xué)生和駐外公使們,在西方和日本發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家將財(cái)政收支情況“書(shū)之于表,表示于民”的時(shí)候,其驚訝之情,是可以想見(jiàn)的。

這些人很快就發(fā)現(xiàn)了公開(kāi)透明的預(yù)算制度是這些國(guó)家繁榮富強(qiáng)的制度基礎(chǔ)。駐英公使郭嵩燾說(shuō),英國(guó)正是由于有這樣的先進(jìn)財(cái)政制度,“而后知其君民上下,并力一心,以求制治保邦之義,所以立國(guó)教千年而日致強(qiáng)盛者也”。既然預(yù)算公開(kāi)有這樣的好處,中國(guó)先知先覺(jué)的知識(shí)分子也就發(fā)出在國(guó)內(nèi)建立預(yù)算制度、預(yù)算公開(kāi)的呼聲和請(qǐng)求。這些呼聲和請(qǐng)求通過(guò)大眾傳媒的報(bào)紙發(fā)表出來(lái),產(chǎn)生了巨大的影響。1906年11月6日《南方報(bào)》刊載《論中國(guó)于實(shí)行立憲之前宜速行預(yù)算法》一文,深入介紹了西方預(yù)算制度,指出:“國(guó)用之支出亦為民也,支出為民,故不得不邀民之許可,欲民許可,不得不受其監(jiān)督。預(yù)算者,受民之監(jiān)督之憑證也”。1907年4月21日,《時(shí)報(bào)》發(fā)表《論國(guó)民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》,說(shuō):“租稅征之于民,用之何途,但使國(guó)民知之。若但供政府之浪用,納稅者其能無(wú)怨望乎?我國(guó)以財(cái)政困竭之故,百端羅掘以要需,然其充何用之費(fèi)用,吾民不得而過(guò)問(wèn)也。今擬編制預(yù)算案,是欲公示于民矣?！钡览碚f(shuō)得已經(jīng)非常透徹,今天呼吁預(yù)算公開(kāi)的理由,不過(guò)是對(duì)這些理由的復(fù)述。

在建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度的呼聲壓力下,1910年滿清政府仿效西方國(guó)家,試辦宣傳三年預(yù)算,并向社會(huì)公開(kāi),開(kāi)中國(guó)歷史上政府預(yù)算的先河,是清朝崩潰之前最后的回光返照。

屈指算來(lái),從上世紀(jì)初呼吁建立公開(kāi)透明的政府預(yù)算,到1910年第一次并不成熟的政府預(yù)算編制,至今已經(jīng)整整一百年。一百年間,預(yù)算公開(kāi)的道路可謂艱難曲折?，F(xiàn)在,預(yù)算公開(kāi)仍然沒(méi)有落到實(shí)處,人們?nèi)匀徊荒茉敱M系統(tǒng)地了解政府支出的具體細(xì)節(jié),無(wú)從監(jiān)督政府的每年數(shù)萬(wàn)億的收入到底做了什么、做得怎么樣。因此,預(yù)算公開(kāi),到了圓夢(mèng)的時(shí)候,但是,圓夢(mèng)的路,或許仍然充滿荊棘。

【原載2010年2月27日《中國(guó)

經(jīng)營(yíng)報(bào)·經(jīng)濟(jì)思想史》】

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