發(fā)展權(quán)視角下的集體林地產(chǎn)權(quán)保護(hù)

畢 暢，陳永富

（浙江農(nóng)林大學(xué) 浙江省環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展中心，浙江 臨安 311300）

1 問題的提出

農(nóng)村土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，對(duì)于那些“靠山吃山”的山區(qū)農(nóng)民而言，林地是他們賴以生存的最基本資源依托，直接關(guān)系著他們的生產(chǎn)狀態(tài)和發(fā)展水平。而作為林地價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式的林地產(chǎn)權(quán)制度，是一定階段黨和國家在農(nóng)村基本政策的體現(xiàn)，決定著林農(nóng)的收入和預(yù)期。一種有效率的林地產(chǎn)權(quán)制度，首先是能夠反映和適應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)條件，而且能夠正常運(yùn)行，發(fā)揮其應(yīng)有功能；其次是對(duì)林地的利用、經(jīng)營以及管理具有激勵(lì)和約束功能；最后也是最根本的是能夠保障林地所有者、使用者和國家的利益，確保權(quán)利主體對(duì)發(fā)展動(dòng)態(tài)過程的自由參與和對(duì)發(fā)展利益的公平占有。這樣的林地產(chǎn)權(quán)制度，才能符合客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際情況，正確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，同時(shí)保障林農(nóng)主體發(fā)展權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

建國60多年來，我國的集體林地產(chǎn)權(quán)制度先后走過了由集體所有到農(nóng)民所有，由農(nóng)民所有集體經(jīng)營到集體所有集體經(jīng)營，由林地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營到林地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化經(jīng)營的曲折道路，制度改革取得了良好的績效，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。按照馬克思主義理論，生產(chǎn)力的發(fā)展始終制約著發(fā)展的需要，只有在生產(chǎn)力創(chuàng)造出了豐富的財(cái)富后，才會(huì)形成人們之間對(duì)財(cái)富的分配及占有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[1]。發(fā)展權(quán)就是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。就社會(huì)主義制度的實(shí)質(zhì)而言，每個(gè)公民都擁有公正平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，林農(nóng)也享有發(fā)展權(quán)，而林地產(chǎn)權(quán)制度就是林農(nóng)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的重要保障。

然而，在現(xiàn)有的制度安排下，林農(nóng)對(duì)林地的所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)的享有沒有明確的法律界定，其所獲得的發(fā)展權(quán)也缺乏完整性和穩(wěn)定性。一方面，林農(nóng)無法成為發(fā)展權(quán)的完全主體。雖然歷次集體林權(quán)改革使農(nóng)民初步獲得了獨(dú)立于集體之外的經(jīng)濟(jì)資源，林地使用權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)、收益權(quán)的賦予使得林農(nóng)自主的人格得以恢復(fù)，但他們?nèi)悦媾R著這樣的生存境遇：“在政治上，農(nóng)民缺少參與的平等機(jī)會(huì)；在政策上，農(nóng)民是被動(dòng)的接受者；在行政上，農(nóng)民是被管理的對(duì)象；在經(jīng)濟(jì)上，農(nóng)民像一袋‘馬鈴薯’形不成集團(tuán)力量”[2]?？梢哉f，沒有完全意志自由且處于被治理狀態(tài)的林農(nóng)是無法成為發(fā)展權(quán)的完整主體。另一方面，發(fā)展權(quán)內(nèi)容的欠缺。生存和發(fā)展是發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容，而現(xiàn)今發(fā)展已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了滿足人類需要這一簡單的道德要求[3]，它涵蓋政治、科技、文化、教育、社會(huì)各個(gè)方面及其內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)展權(quán)就是這些因素的有機(jī)統(tǒng)一。現(xiàn)實(shí)中，林農(nóng)不享有完整的占有、使用、收益和處分權(quán)利，不能合理分享土地發(fā)展帶來的收益。這種林地產(chǎn)權(quán)制度安排，使得林農(nóng)被排斥在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，發(fā)展權(quán)明顯不足，獲得發(fā)展機(jī)會(huì)的空間也極為有限。因此，完善集體林地產(chǎn)權(quán)制度，夯實(shí)林農(nóng)發(fā)展權(quán)的基石——林地產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)于保護(hù)以林農(nóng)為價(jià)值主體的發(fā)展權(quán)具有極為深遠(yuǎn)的意義。

2 集體林地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行中的問題

集體林地產(chǎn)權(quán)是指以集體林地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括林地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)以及依附于林地上的森林經(jīng)營并獲得收益的權(quán)利。林地產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于林地產(chǎn)權(quán)界定、行使和保護(hù)的基本規(guī)則，是規(guī)范林地利用關(guān)系的制度體系。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和發(fā)展，我國的集體林地產(chǎn)權(quán)制度在釋放了其淺層的能量后，逐漸暴露出與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的諸多矛盾。

2.1 所有權(quán)主體錯(cuò)位

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，而行使土地經(jīng)營管理權(quán)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)。實(shí)際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體不具有對(duì)應(yīng)關(guān)系。而且政社合一體制的消失使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府成了所有權(quán)的行使主體。村委會(huì)是準(zhǔn)行政組織而非純粹的經(jīng)濟(jì)組織或集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使者，不具有作為集體林地所有權(quán)主體的法人資格。這種所有權(quán)和管理權(quán)混合的所有權(quán)主體構(gòu)筑方式極易導(dǎo)致公權(quán)干涉私權(quán)，加之目前土地所有者對(duì)土地管理者、經(jīng)營者的監(jiān)督制度尚未建立，土地管理者和經(jīng)營者享有廣泛的自由裁量權(quán)，并會(huì)因代理人身份向特權(quán)階層身份的演化而成為專制的權(quán)力，容易使農(nóng)村集體土地所有制異化為公有制包裝下的權(quán)力所有制[4]。權(quán)利主體錯(cuò)位不僅導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)收益外溢，而且使農(nóng)民主體失去了發(fā)展的機(jī)會(huì)。

2.2 產(chǎn)權(quán)邊界不清且權(quán)能殘缺

林地產(chǎn)權(quán)最重要的是林地所有權(quán)和使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)邊界不清，首先表現(xiàn)在所有權(quán)自然權(quán)能界限模糊，由于土改、合作化、四固定、林業(yè)三定幾次變革，后來又搞“二山”（自留山，責(zé)任山）并一山，有的山場(chǎng)漏登、漏報(bào)、漏發(fā)，造成“無證山”；有的山場(chǎng)重登、重報(bào)、重發(fā)，造成“重證山”；有的四至界線填寫與實(shí)地不符，有的四至標(biāo)志物概念模糊[5]。其次還表現(xiàn)在社會(huì)權(quán)能的模糊，在落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制時(shí)，農(nóng)戶僅僅得到林地使用權(quán)，林地所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生分離，但現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定林地所有權(quán)與使用權(quán)的內(nèi)涵、界限、法律形式、行使的法律程序以及所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和保護(hù)手段。造成農(nóng)村林地所有者“農(nóng)民集體”與農(nóng)村林地承包經(jīng)營者“集體成員——林農(nóng)”之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系極不明確。集體林地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，一方面是所有權(quán)權(quán)能殘缺，農(nóng)村集體的林地所有權(quán)總是讓位于國家征用、工程建設(shè)征用，使集體林地所有權(quán)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。另一方面是使用權(quán)的不完整，如采伐權(quán)的限制，分類經(jīng)營中公益林區(qū)的劃分，農(nóng)村各種亂收費(fèi)、亂攤派行為等都侵害了林農(nóng)的發(fā)展權(quán)。

2.3 收益分配制度不規(guī)范

我國的林地收益分配制度一直處于一種不穩(wěn)定、不規(guī)范的發(fā)展態(tài)勢(shì)中。林地收益分配的問題主要有：一是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，雖然隨著集體林權(quán)改革的推進(jìn)，各地逐漸取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，清理了一些林業(yè)稅費(fèi)，但是現(xiàn)有的林業(yè)稅費(fèi)仍然名目繁多，再加上地方林業(yè)部門征收的費(fèi)用，林業(yè)經(jīng)營者經(jīng)營木材生產(chǎn)的利潤非常微薄。二是森林生態(tài)效益補(bǔ)償不到位，在補(bǔ)償?shù)木唧w操作過程中，補(bǔ)償金由政府部門進(jìn)行層層撥付，撥付到村時(shí)，補(bǔ)償金變成了管護(hù)費(fèi)，由村干部統(tǒng)一支配，沒有真正補(bǔ)償給產(chǎn)權(quán)人。三是征地補(bǔ)償機(jī)制不健全。我國的林地征用制度往往帶有一定的強(qiáng)制性，只要用地單位履行了法定程序、具備法定條件就可以實(shí)施征地行為，林農(nóng)個(gè)體基本上沒有與建設(shè)單位就土地征用進(jìn)行談判的能力和機(jī)會(huì)，這就易造成違法占用林地。被征用林地的單位和個(gè)人的利益失去了根本的保障，更談不上任何發(fā)展。

2.4 產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度不合理

我國林地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，也沒有切實(shí)可行的相關(guān)政策。絕大部分地方林地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓無章可循，有的林地流轉(zhuǎn)既沒有經(jīng)過村民代表大會(huì)討論通過，也沒有中介機(jī)構(gòu)參與，操作上缺乏透明度和公平性，導(dǎo)致林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不合理現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生：①市場(chǎng)價(jià)格偏低，由于林農(nóng)對(duì)林地潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，加上目前缺乏穩(wěn)定的市場(chǎng)信息傳遞渠道和具有執(zhí)業(yè)資格的產(chǎn)權(quán)交易中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，致使林地流轉(zhuǎn)價(jià)格畸低；②林地產(chǎn)權(quán)的二次流轉(zhuǎn)受限，這導(dǎo)致林地的一次流轉(zhuǎn)形同虛設(shè)，大大降低了林地使用者的預(yù)期；③流轉(zhuǎn)后沒有及時(shí)辦理林權(quán)變更手續(xù)，為之后的林權(quán)糾紛埋下了隱患。

3 發(fā)展權(quán)視角下集體林地產(chǎn)權(quán)制度的完善

保護(hù)林農(nóng)的林地產(chǎn)權(quán)，從而推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)把林農(nóng)的利益放在第一位，確保林農(nóng)參與發(fā)展的過程和享受發(fā)展的利益，切實(shí)維護(hù)林農(nóng)的發(fā)展權(quán)，具體可以從以下幾方面著手：

3.1 明確集體所有權(quán)主體，保護(hù)林農(nóng)的政治發(fā)展權(quán)

主體是權(quán)利最重要的問題，它甚至比權(quán)利本身更重要。主體不健全或事實(shí)上呈虛無狀態(tài)，那發(fā)展權(quán)的內(nèi)容即使再完整也只是空中樓閣，“只有再現(xiàn)了個(gè)人權(quán)利的本質(zhì)屬性和個(gè)人對(duì)權(quán)利的占有這一基本事實(shí)”[6]。才能算是具有客觀現(xiàn)實(shí)性的發(fā)展權(quán)。目前集體林業(yè)法律制度設(shè)計(jì)中，集體林產(chǎn)權(quán)主體模糊、林農(nóng)話語權(quán)受限制已嚴(yán)重阻礙了林農(nóng)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)林地產(chǎn)權(quán)制度重新進(jìn)行設(shè)計(jì)，明晰產(chǎn)權(quán)主體，是實(shí)現(xiàn)林農(nóng)發(fā)展權(quán)的首要條件。

（1）強(qiáng)化村民小組的主體地位，弱化村委會(huì)的所有權(quán)主體作用。我國《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》都規(guī)定了村民小組是行使集體所有權(quán)的主體之一。由于林權(quán)狀況的地域性原因，村民小組更熟悉本集體內(nèi)部林地、林木的權(quán)屬變動(dòng)情況，易于監(jiān)督和管理。但是，目前通過修改法律，把村民小組確定為集體所有的唯一形式不太現(xiàn)實(shí)，比較可行的做法是通過提高村民小組的地位，賦予村民小組更多的經(jīng)營本集體林權(quán)的權(quán)力，從而弱化村委會(huì)在集體林經(jīng)營上的作用。同時(shí)成立村民小組代表機(jī)構(gòu)，代表本小組行使集體權(quán)力。

（2）構(gòu)建成員利益訴求和表達(dá)機(jī)制。為了防止村民小組代表機(jī)構(gòu)侵害作為成員的個(gè)體林農(nóng)的權(quán)益，可通過專門的制度安排和有效運(yùn)作，暢通林農(nóng)利益訴求表達(dá)渠道，構(gòu)建訴求表達(dá)機(jī)制。一方面要保障林農(nóng)的知情權(quán)，在集體事務(wù)的執(zhí)行過程中貫徹意見征求、實(shí)施過程公示、效果公示以及反饋公示等程序；另一方面要賦予林農(nóng)參與權(quán)，包括有權(quán)使用集體財(cái)產(chǎn)，在特定程序下獲得森林資源的使用權(quán)，參與集體事務(wù)的權(quán)利，對(duì)集體運(yùn)作制度的制定、集體代表的行為進(jìn)行監(jiān)督。通過保護(hù)林農(nóng)的政治權(quán)利，使林農(nóng)真正成為林地產(chǎn)權(quán)的主人，實(shí)現(xiàn)林農(nóng)的發(fā)展權(quán)。

3.2 細(xì)化集體林地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善集體林地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

集體林地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史表明，林地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不斷細(xì)化是產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)分工的日益細(xì)化必然帶來不同林地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的需求，而現(xiàn)行農(nóng)村集體林地產(chǎn)權(quán)制度下單一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排和高度集中的產(chǎn)權(quán)權(quán)能顯然難以滿足這一需要。因此，要通過立法明確集體林地的所有權(quán)的內(nèi)容，包括初始分配權(quán)、使用監(jiān)督權(quán)、違約處置權(quán)、補(bǔ)償權(quán)。集體林地使用權(quán)主體擁有以下權(quán)利：占有權(quán)、種植權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)的續(xù)展權(quán)、處分權(quán)。此外，立法還應(yīng)設(shè)置林地發(fā)展權(quán)，即商品林林地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性、贏利性建設(shè)用地的權(quán)利，是一種可與林地所有權(quán)分離而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。林地發(fā)展權(quán)作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)中的一種，其構(gòu)建實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)制度理念的超越，從靜態(tài)的權(quán)利歸屬型制度向動(dòng)態(tài)的權(quán)利發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從注重農(nóng)民的生存權(quán)保障到重視農(nóng)地上的土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從代內(nèi)的和諧到代際之間的和諧轉(zhuǎn)變[7]，從而實(shí)現(xiàn)林農(nóng)權(quán)利的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 落實(shí)處分權(quán)，確保收益權(quán)，維護(hù)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)

確保收益權(quán)可以促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和林區(qū)穩(wěn)定，從根本上維護(hù)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。第一，國家要加大稅費(fèi)改革力度，堅(jiān)持讓利于民。既要使林業(yè)納入整個(gè)社會(huì)的商品生產(chǎn)大循環(huán)，又要體現(xiàn)出對(duì)森林公益性價(jià)值的承認(rèn)和合理補(bǔ)償。為此，對(duì)造林營林所得和生態(tài)公益林經(jīng)營所得予以免稅，在育林環(huán)節(jié)要鼓勵(lì)發(fā)展稀有珍貴樹種，對(duì)其種子、苗木實(shí)行低稅費(fèi)；在流通環(huán)節(jié)對(duì)暢銷木材實(shí)行高稅費(fèi)、滯銷木材則為低稅費(fèi)。以此使其達(dá)到樹種、材種結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)合理的目的。第二，完善采伐許可證制度。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)森林資源生長規(guī)律與采伐需求，應(yīng)對(duì)間伐材與主伐材進(jìn)行不同的制度設(shè)計(jì)[8]。要賦予林地使用權(quán)人自主間伐權(quán)，取消撫育間伐材的指標(biāo)控制，在當(dāng)?shù)鼗鶎恿謽I(yè)部門確定間伐地點(diǎn)、強(qiáng)度的前提下，由采伐權(quán)人提供保證人，保證其按照要求間伐，違反此義務(wù)，保證人應(yīng)承擔(dān)連帶法律責(zé)任。而對(duì)于主伐材，只要不超出采伐總量的控制范圍，其采伐許可應(yīng)隨林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而一并轉(zhuǎn)讓。第三，落實(shí)征用林地補(bǔ)償政策。在承包期內(nèi)遇有征用林地時(shí)，其林木補(bǔ)償費(fèi)支付給林權(quán)所有者，林地補(bǔ)償費(fèi)則由發(fā)包方和承包方按比例分成，并適當(dāng)向承包方傾斜。

3.4 建立合理的林地流轉(zhuǎn)機(jī)制

林地資源的合理流轉(zhuǎn)可以提高林地的利用效率，增加森林資源的絕對(duì)總量，能使權(quán)利主體獲得生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙重發(fā)展利益，是林農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)和環(huán)境發(fā)展權(quán)的直接體現(xiàn)。

首先，建立并完善林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。目前的林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和房地產(chǎn)的“一級(jí)市場(chǎng)”并無差別，大部分交易為集體林權(quán)承包到個(gè)人或者組織，這離成熟的市場(chǎng)交易還有很大差距。因此，構(gòu)建成熟的市場(chǎng)交易，不僅要完善和規(guī)范“一級(jí)市場(chǎng)”的建設(shè)，而且要更加注重引導(dǎo)和推動(dòng)個(gè)體之間的買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓等“二級(jí)市場(chǎng)”的交易，只有這樣才能有效推動(dòng)集體林業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

其次，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式。明確以林權(quán)證作為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一憑證，權(quán)屬不清或者存在爭議的林權(quán)不得流轉(zhuǎn)。集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估，并經(jīng)三分之二以上村民同意，按規(guī)定報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)，在所在地依法設(shè)立的林業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)進(jìn)行。流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，換發(fā)林權(quán)證書并及時(shí)到林地所在地縣級(jí)林業(yè)行政主管部門申請(qǐng)辦理林權(quán)變更登記手續(xù)，同時(shí)報(bào)原發(fā)包的集體經(jīng)濟(jì)組織備案。

最后，引導(dǎo)合理競(jìng)爭。目前集體林權(quán)流轉(zhuǎn)在提升林業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平的同時(shí)也導(dǎo)致林權(quán)過度集中。它不是通過正常、合理的林權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的，可以將其稱為“非正常林權(quán)集中現(xiàn)象”，其結(jié)果是少數(shù)人因之迅速發(fā)家致富，絕大多數(shù)農(nóng)民卻無法共享此次改革成果[9]。因此，要維護(hù)林權(quán)轉(zhuǎn)讓利益，單個(gè)林農(nóng)必須聯(lián)合起來轉(zhuǎn)讓，聯(lián)合的優(yōu)勢(shì)在于：一是擴(kuò)大了面積，增加了對(duì)買主的吸引力；二是聯(lián)合體中的每一個(gè)人都可以成為信息發(fā)布者，擴(kuò)大了買主來源；三是規(guī)模效應(yīng)平攤了交易成本[10]。更為重要的是，林農(nóng)的聯(lián)合轉(zhuǎn)讓增強(qiáng)了單一主體的交易話語權(quán)，有利于保護(hù)林農(nóng)的發(fā)展權(quán)。

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