浙江省依法保護和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及對策

胡豹，顧益康，王麗娟

(1.浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展與信息研究所，浙江杭州310021;2.浙江省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室，浙江杭州310025)

歷經(jīng)30年改革發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)也取得了豐碩成果。黨的十七屆三中全會作出了我國總體上已進入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻和著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期的科學(xué)判斷，并對農(nóng)業(yè)農(nóng)村法制建設(shè)提出了新要求，強調(diào)要“加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，完善涉農(nóng)法律法規(guī)，增強依法行政能力，強化涉農(nóng)執(zhí)法監(jiān)督和司法保護。加強農(nóng)村法制宣傳教育，搞好法律服務(wù)，提高農(nóng)民法律意識，推進農(nóng)業(yè)依法治理?！睆陌l(fā)達國家建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實踐來看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是特別需要法律給予保護、支持和促進的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。如何根據(jù)加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新形勢和新要求，從基本國情和浙江省農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的實際出發(fā)，進一步依法加強對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保護和支持，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的思路和方法，找準(zhǔn)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的重點，突破農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的難點，全面加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，是浙江省加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)一項十分重要而緊迫的任務(wù)。

1 浙江省農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的現(xiàn)狀

1.1 成效

1.1.1 農(nóng)業(yè)無法可依狀況基本改變，農(nóng)業(yè)法律體系框架基本形成

伴隨著我國改革發(fā)展的歷程和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)也得到了逐步的加強。農(nóng)業(yè)立法的步伐不斷加快，農(nóng)業(yè)立法質(zhì)量不斷提高。據(jù)不完全統(tǒng)計，30年來，僅全國人大常委會審議通過的有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的法律就有20多件，國務(wù)院制定的農(nóng)業(yè)行政法規(guī)70多件，浙江省人大常委會審議通過的和政府制定的地方性的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律、法規(guī)、條例和實施意見已超過100件。已基本形成了包括農(nóng)村基本經(jīng)營制度、土地管理制度、農(nóng)業(yè)自然資源利用和生態(tài)保護、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)市場體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)投入體系建設(shè)和農(nóng)民權(quán)益保護等農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律法規(guī)體系。農(nóng)業(yè)法制建設(shè)步入規(guī)范建設(shè)的階段，行政執(zhí)法體系逐步健全，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督制度不斷完善，農(nóng)業(yè)行政職能和管理方式逐步轉(zhuǎn)變，機關(guān)工作人員、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識增強，農(nóng)民群眾的法制意識也逐步提高，農(nóng)業(yè)普法工作也逐步開展。

1.1.2 加快農(nóng)業(yè)體制創(chuàng)新成果的法制化，適時廢除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的法律法規(guī)

浙江省的農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制改革走在全國的前列，在農(nóng)業(yè)法制建設(shè)方面，也有許多在全國領(lǐng)先的創(chuàng)新成果。浙江省根據(jù)全面廢除人民公社體制、全面實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的新形勢，在全國率先制定了《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》、《農(nóng)民股份合作經(jīng)營條例》。同時根據(jù)農(nóng)業(yè)自然資源保護日益迫切的實際制定了《浙江省農(nóng)業(yè)自然資源綜合管理條例》，根據(jù)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)機械化事業(yè)的發(fā)展要求制定了《浙江省農(nóng)業(yè)機械管理辦法》。之后又頒布實施了《浙江省農(nóng)業(yè)機械化促進與農(nóng)業(yè)機械安全管理辦法》、《浙江省農(nóng)業(yè)機械事故處理辦法》、《浙江省拖拉機及駕駛?cè)伺谱C管理規(guī)定》等法律法規(guī)。進入新世紀(jì)，又根據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展的新形勢，率先制定了全國第一個《農(nóng)民專業(yè)合作社條例》、《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》等。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，浙江省先后出臺和修改了涉及基本農(nóng)田保護、種畜禽、蠶種、農(nóng)機、飼料、食用農(nóng)產(chǎn)品安全管理和動物防疫、農(nóng)村集體經(jīng)濟審計等方面的地方性法規(guī)、規(guī)章。

1.1.3 強化農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法，廣泛開展農(nóng)業(yè)普法活動

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。浙江省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革起步較早，被列為全國首批農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點省，有11個縣被列為全國綜合執(zhí)法試點單位。近年來，浙江省把建立健全農(nóng)業(yè)規(guī)律法規(guī)及執(zhí)法管理制度放在重要位置，進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為，不斷適應(yīng)綜合執(zhí)法試點和依法行政的新要求，按照“以人為本”的理念，以深化農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法為抓手，以執(zhí)法體系規(guī)范化建設(shè)為載體，把加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法能力提到更顯著的位置。從第一個五年普法規(guī)劃開始，浙江省先后制定了“二五”、“三五”“四五”、“五五”農(nóng)業(yè)普法規(guī)劃和農(nóng)業(yè)普法年度計劃，通過積極、廣泛開展農(nóng)業(yè)法制宣傳教育，農(nóng)民的遵紀(jì)守法觀念、權(quán)利義務(wù)觀念，特別是參與民主管理、維護自身合法權(quán)益觀念開始樹立。通過普法教育，農(nóng)村基層干部依法決策、依法管理、依法辦事的意識大大提高。

1.1.4 強農(nóng)興農(nóng)成效顯著，惠民利民落到實處

《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《漁業(yè)法》等基礎(chǔ)性法律的制定和實施，切實保障了農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位不動搖，確保農(nóng)業(yè)投入得到穩(wěn)定增加，促進農(nóng)業(yè)科技進步得到有力支撐?！掇r(nóng)村土地承包法》的制定和實施，給農(nóng)民吃長效“定心丸”，調(diào)動了農(nóng)民家庭經(jīng)營的積極性，確保了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的穩(wěn)定發(fā)展?！斗N子法》、《科技推廣法》、《漁業(yè)法實施細則》、《植物新品種保護條例》等的制定和實施，有效保障和促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，最大限度地保護了農(nóng)民的合法權(quán)益?！掇r(nóng)民承擔(dān)費用和勞動管理條例》等法規(guī)的實施，使農(nóng)民負擔(dān)管理工作走上了法制化的軌道?！掇r(nóng)業(yè)稅條例》等法規(guī)的廢止，終結(jié)了千年皇糧國稅，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了零稅賦，切實減輕了農(nóng)民負擔(dān)，增加了農(nóng)民收入，使廣大農(nóng)民更多地分享到了改革發(fā)展的成果。

1.2 不足與問題

當(dāng)前浙江省的農(nóng)業(yè)法制建設(shè)還不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟條件下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新要求，與實現(xiàn)依法治農(nóng)、依法護農(nóng)、依法興農(nóng)的要求還不適應(yīng)，與實踐科學(xué)發(fā)展觀的要求還有很大差距。這其中存在的不足和問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

在農(nóng)業(yè)立法方面，還不適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)快速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的客觀要求，適應(yīng)和促進農(nóng)業(yè)的市場化、國際化、專業(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、信息化、生態(tài)化和貿(mào)工農(nóng)一體化的發(fā)展趨勢的法律法規(guī)還很不完整，存在很多空白點，農(nóng)業(yè)立法的滯后性還很明顯。在涉及保障農(nóng)民土地權(quán)益、公民權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)中存在著許多受城鄉(xiāng)二元體制影響的不合理的規(guī)定，土地管理法等都急需要改革和修訂完善。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、社會保障制度等許多明顯的不合理的法律、法規(guī)還沒有修改和廢除。還有不少的法律法規(guī)還帶有維護部門利益、行業(yè)壟斷的色彩。在建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效投入機制，促進設(shè)施農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)形態(tài)發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)金融發(fā)展等方面都還處于立法的空白狀態(tài)。

在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法方面，行政管理、事業(yè)服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)督的職能混淆的問題依舊存在。在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力、違法不究、違法難究的現(xiàn)象時有發(fā)生。在不少領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法力量薄弱，特別是在農(nóng)業(yè)的投入與保護等執(zhí)法方面存在著很大的隨意性和模糊性。在有些執(zhí)法領(lǐng)域，還存在部門之間多頭執(zhí)法、職能不清、相互推諉扯皮的問題，綜合執(zhí)法體系還不夠完善。執(zhí)法隊伍和法律仲裁機構(gòu)不夠健全，執(zhí)法力量較為薄弱。

在農(nóng)業(yè)普法方面，農(nóng)業(yè)普法工作還不到位，全社會的法制意識都還不夠強。還有不少農(nóng)村干部和農(nóng)民法律意識還比較淡薄，離了解法律、熟悉法律、掌握法律、自覺守法的農(nóng)業(yè)普法目標(biāo)還有較大差距;有些領(lǐng)導(dǎo)依法辦事的觀念還不夠強，知法犯法的問題也還存在。

2 認識依法保護、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性和緊迫性

2.1 建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)法制建設(shè)提出了新要求

2.1.1 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要新的農(nóng)業(yè)法制來保障

目前，浙江省已全面進入了以工農(nóng)促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段和加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)面臨著眾多新任務(wù)和新困難，不僅需要通過體制的改革、政策的調(diào)整來解決，更需要從加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的途徑來找到治本之策。

黨的十七屆三中全會《決定》對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)提出了新的目標(biāo)要求，把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向。強調(diào)必須按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)從本質(zhì)上來講是高度市場化、國際化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必須以發(fā)達的市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)條件，以先進科學(xué)技術(shù)為支撐，以政府強有力的支持和調(diào)控為依靠，以完整的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系為保障?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的這種內(nèi)涵特點對農(nóng)業(yè)法制建設(shè)提出了全新的要求。同時，我國經(jīng)濟社會也處于向社會主義市場經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型，政府向公共服務(wù)型政府和法治政府轉(zhuǎn)型的新時期。大力加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，既是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要，也是建設(shè)法治型政府的客觀要求。從發(fā)達國家建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗來看，根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，與時俱進地推進農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，及時地對一些不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律進行修訂，并制定一系列新的保護、支持和促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的法律法規(guī)，是十分必要和極為有效的戰(zhàn)略舉措。從當(dāng)前農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的情況來看，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求有很大差距。目前許多農(nóng)業(yè)法律法規(guī)還帶有計劃經(jīng)濟的明顯痕跡，有不少法律法規(guī)不利于甚至制約農(nóng)業(yè)市場化、國際化、生態(tài)化進程，有許多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必須有的法律法規(guī)現(xiàn)在還是空白。清理、修訂舊法律法規(guī)和制定新法律法規(guī)的任務(wù)十分艱巨?？梢哉f，沒有農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的創(chuàng)新是難以完成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的歷史任務(wù)的。我們必須進一步增強以農(nóng)業(yè)法制建設(shè)促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的意識。

2.1.2 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的法制環(huán)境亟待完善

目前，浙江省農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)體系建設(shè)雖然取得了長足進步，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本上做到了有法可依，行政法規(guī)對規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。然而，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)同建設(shè)社會主義法治國家和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)相比，還存在很大差距。除了在立法方面，有些亟需的法律、行政法規(guī)還沒有制定出來，一些已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢的舊法律法規(guī)需要抓緊清理和廢止外，農(nóng)業(yè)法制環(huán)境也有待改善，政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，依法行政自覺性還不夠，有些法律、行政法規(guī)還帶有明顯部門利益壟斷色彩，有些法律法規(guī)的操作性還不強，不能有效地解決實際問題，有些規(guī)定針對性不強。在行政執(zhí)法方面，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體和執(zhí)法行為不夠規(guī)范，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法，執(zhí)法中的地方保護主義比較突出，執(zhí)法權(quán)力與利益掛鉤，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生;一些干部的法治觀念還比較淡薄。

當(dāng)前，適應(yīng)新時期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，更新管理觀念，加快職能轉(zhuǎn)變，依法護農(nóng)，依法治農(nóng)，依法強農(nóng)。要加快立法步伐，把農(nóng)業(yè)部門執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)資金投入法、農(nóng)民權(quán)益保護法、漁港法等立法工作擺到重要日程。要完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系，積極探索農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法新體制，處理好綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法之間的關(guān)系、行政執(zhí)法與技術(shù)檢測檢驗的關(guān)系。要加大執(zhí)法投入，強化中央財政對地方的支持，改善農(nóng)業(yè)執(zhí)法條件和手段，為農(nóng)業(yè)執(zhí)法創(chuàng)造良好環(huán)境。

2.1.3 農(nóng)業(yè)法制建設(shè)正面臨難得的歷史機遇

在30年的改革發(fā)展中，浙江省市場取向的改革和經(jīng)濟市場化的進程都走在全國前列，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的進程也快于全國，經(jīng)濟綜合實力也居于全國前列。全省已經(jīng)形成了在發(fā)展高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上也要走在全國前列和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須需要法制來保障的共識，這些都為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的法制建設(shè)創(chuàng)造了比較有利的社會環(huán)境。從另外的一個角度看，我們國家也正進入依法行政的一個新階段。黨的十六大和十七大都把依法行政作為一個重要方略，確立了依法執(zhí)政的理念，2004年國務(wù)院頒布了《依法行政實施綱要》，同時全面貫徹實施《行政許可法》。建設(shè)公共服務(wù)型政府和法治型政府以及依法行政的理念正在深入人心，這標(biāo)志著我國正步入向法制社會、現(xiàn)代社會的重要轉(zhuǎn)型期。所有的這些因素都為浙江省加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，保護和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造和提供了非常好的歷史機遇。

2.2 認識依法保護和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重大意義

2.2.1 只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能夠調(diào)動和保護農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性

農(nóng)民是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體力量，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)的法制建設(shè)往往偏重于保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，而對保障農(nóng)民的權(quán)益、增進農(nóng)民的利益關(guān)注較少，農(nóng)民既沒有實力、能力，也沒有積極性去推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。對這些問題的解決，只有通過修改和制定新的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，明確規(guī)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必須把保障農(nóng)業(yè)勞動者的利益作為重要的目標(biāo)，才能從根本上解決農(nóng)民失權(quán)失利的問題，也才能調(diào)動和保護農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。

2.2.2 只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能夠快速構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的微觀基礎(chǔ)

培育專業(yè)化、企業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)社會化的服務(wù)組織是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)微觀基礎(chǔ)的核心任務(wù)。目前，農(nóng)戶規(guī)模小、素質(zhì)弱、組織化水平低是制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重大難題。從當(dāng)前來看，要改變這種狀況，必須通過制定新的法律法規(guī)，推動土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)戶家庭經(jīng)營的專業(yè)化、規(guī)模化、企業(yè)化，依法促進農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的快速成長，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供合適的微觀基礎(chǔ)。

2.2.3 只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能夠完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控機制

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，又需要政府強有力的宏觀調(diào)控，要使市場無形之手和政府有形之手的科學(xué)運作才能確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速、健康發(fā)展。這就要求我們在充分發(fā)揮市場機制基礎(chǔ)性作用的同時，加強對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控。有效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控必須逐步實現(xiàn)從政策性的宏觀調(diào)控為主轉(zhuǎn)向法制性的宏觀調(diào)控為主，這就需要通過加強農(nóng)業(yè)的法制建設(shè)，既保障市場機制在生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)要素的配置中的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置，又能夠有效的彌補市場失靈，建立健全與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的宏觀調(diào)控機制。

2.2.4 只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能夠強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的科技裝備體系

先進的科學(xué)技術(shù)、高效的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣隊伍是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要支撐;與高效生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、水利設(shè)施和防災(zāi)、抗災(zāi)體系對于確保現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展是必不可少的基礎(chǔ)條件;質(zhì)量高、副作用小、安全性能好的化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也是推動高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要物資保障。這些條件的形成也必須靠農(nóng)業(yè)立法來加以推動和保障。只有加強這方面的立法，才能使這些領(lǐng)域長期落后的狀況盡快得到改變。

2.2.5 只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能夠加快推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)

確保從田頭到餐桌全過程農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，全面實施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要標(biāo)志。從當(dāng)前實際來看，這也是浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)之一。以往的實踐說明，僅僅依靠輿論和政府的引導(dǎo)很難在短時期內(nèi)改變這種狀況。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，制定和實施這方面的法律法規(guī)，以強制性手段加以推進才能從根本上改變農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高的問題。加快與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全有關(guān)的品種、產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范、產(chǎn)品質(zhì)量與安全、包裝標(biāo)識與貯運、檢測檢疫等標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善都需要有相應(yīng)的法律法規(guī)。只有通過農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能克服農(nóng)民和企業(yè)的惰性和慣性，才能加快農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)。

2.2.6 只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能夠完善現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系

暢通的農(nóng)產(chǎn)品流通渠道、網(wǎng)絡(luò)化的農(nóng)產(chǎn)品市場體系、發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品物流業(yè)、公平的農(nóng)產(chǎn)品市場交易規(guī)則也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必不可少的條件。從當(dāng)前的實際來看，我們這方面與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求還有很大的差距。要盡快縮小這種差距，也需要農(nóng)業(yè)法制建設(shè)來推動。如果我們不注重這個方面的立法和執(zhí)法，很難在短時期內(nèi)改變農(nóng)產(chǎn)品流通落后和競爭無序的狀況，就會拖現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的后腿。

2.2.7 只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能夠建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入保障機制

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是特別需要國家給予投資支持的產(chǎn)業(yè)，從浙江省已全面進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)新階段的實際出發(fā)，進一步健全工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的機制，建立強有力的政府投入保障體系，是加快建設(shè)高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最重要的戰(zhàn)略舉措。從以往的實踐來看，增加農(nóng)業(yè)投入的政策往往很難不折不扣地貫徹落實，即使《農(nóng)業(yè)法》中對農(nóng)業(yè)的投入做了明確的規(guī)定，由于很難界定農(nóng)業(yè)投入的邊界，監(jiān)督機制缺乏剛性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入的增加缺少有效的保障。因此，只有通過進一步完善這方面的法律法規(guī)，把增加農(nóng)業(yè)投入的政策法律化，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，才能盡快改變現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入不足的問題。

2.2.8 只有加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，才能夠創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境條件

農(nóng)業(yè)資源的稀缺和生態(tài)環(huán)境條件的惡化是農(nóng)業(yè)必須走現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展道路的不以人們意志為轉(zhuǎn)移的必然選擇。從浙江省人多地少、工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)爭奪土地、水等資源的矛盾十分突出的實際出發(fā)，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速成長，更具現(xiàn)實的緊迫性。以往的實踐也證明，僅僅依靠教育和政策，是遠遠不夠的，并且這方面現(xiàn)有的法律法規(guī)也不很完善，再加上有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究的問題相當(dāng)普遍地存在，已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的嚴(yán)重障礙。只有進一步加強和完善這個方面的法制建設(shè)，才能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)的資源環(huán)境條件。

3 依法保護和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點立法框架

根據(jù)浙江省加快發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求和對浙江省農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的現(xiàn)狀分析，下一步依法保護和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的立法任務(wù)十分艱巨，我們要按照黨的十七屆三中全會提出的加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)要求，綜合考慮農(nóng)業(yè)立法的必要性、可行性，按照輕重緩急，研究制定農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的整體規(guī)劃。

根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重點和實際需要，保護和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的立法重點應(yīng)放在以下幾個方面。

3.1 促進土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育方面

要抓緊修訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、制定《農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)條例》和《農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營促進法》。這是把黨的十七屆三中全會《決定》關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的精神落實好的重大舉措。在立法中要充分體現(xiàn)《決定》中提出的具體政策要求:諸如“完善土地承包經(jīng)營權(quán)，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利;加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營;有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體;土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”等政策精神。

3.2 推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、培育農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)方面

要根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培育有競爭力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的要求，制定促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的有關(guān)法律法規(guī)，如制定《農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)促進條例》;根據(jù)農(nóng)業(yè)功能多樣化的趨勢和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的要求，制定促進設(shè)施農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的法規(guī)條例。通過這些條例的制定，促進這些新興農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.3 促進農(nóng)業(yè)科技進步和科教興農(nóng)方面

要根據(jù)農(nóng)業(yè)科技教育還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)的實際出發(fā)，通過立法，加快農(nóng)業(yè)科技進步，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，培育新型農(nóng)民。可以考慮進一步修改完善《農(nóng)業(yè)科技推廣條例》，制定《農(nóng)業(yè)教育法》，在《農(nóng)業(yè)教育法》中要明確規(guī)定國家要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高等和中等職業(yè)教育，農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，對大中專農(nóng)業(yè)專業(yè)學(xué)生免費上學(xué)，實現(xiàn)農(nóng)民免費培訓(xùn)制度，并逐步實現(xiàn)綠色證書制度。

3.4 促進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)方面

要從確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全任務(wù)十分緊迫和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)推廣難度很大的實際出發(fā)，加強這方面的立法工作，推進農(nóng)產(chǎn)品清潔生產(chǎn)、節(jié)約生產(chǎn)、安全生產(chǎn)，加快推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，努力使生產(chǎn)經(jīng)營每個環(huán)節(jié)都有法可依、有規(guī)可循。可以考慮制定《農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)促進法》，在修改《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的同時，分門別類地制定不同農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)條例，建立農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度和農(nóng)產(chǎn)品品牌條例，農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識的管理辦法。

3.5 促進農(nóng)業(yè)金融、保險事業(yè)發(fā)展方面

農(nóng)業(yè)金融、保險事業(yè)發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)必不可少的條件，要抓緊制定《農(nóng)業(yè)保險法》和《農(nóng)業(yè)金融法》，要依法來促進農(nóng)業(yè)金融事業(yè)的發(fā)展，從根本上解決農(nóng)業(yè)金融體系不完善，農(nóng)業(yè)貸款難和農(nóng)業(yè)保險缺失的問題。在我國《農(nóng)業(yè)保險法》出臺以前，浙江省可先制定《農(nóng)業(yè)保險試行條例》等地方性農(nóng)業(yè)保險法規(guī)，保護、扶持、規(guī)范目前為數(shù)不多的農(nóng)業(yè)保險的試點，使農(nóng)業(yè)保險能夠發(fā)展下去。待全國性的《農(nóng)業(yè)保險法》頒布后，浙江省再結(jié)合實際不斷修改與完善。

3.6 促進農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用、有效保護和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面

從依法保護農(nóng)業(yè)自然資源是保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)出發(fā)，必須進一步加強這方面的立法。要進一步完善基本農(nóng)田保護、森林保護、水資源保護的有關(guān)法律。還應(yīng)該出臺有利節(jié)約、集約利用土地資源、水資源的法規(guī)條例，制定《生態(tài)環(huán)境補償條例》、《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護條例》、《標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和管理條例》。

3.7 促進農(nóng)業(yè)投入保障方面

要根據(jù)我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段和“多予、少取、放活”的方針，抓緊制定《農(nóng)業(yè)投入法》，在這一法規(guī)中，要明確體現(xiàn)十七屆三中全會提出的要大幅度增加公共財政對農(nóng)業(yè)的投入，其中應(yīng)包括財政投入的標(biāo)準(zhǔn)、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)的比例等內(nèi)容。以法律來保障以工促進、以城帶鄉(xiāng)長效機制的建立。

3.8 促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化方面

加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局是農(nóng)村改革發(fā)展的根本方向，也是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要條件。加強這方面的立法是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治本之策。在這方面，要把廢止城鄉(xiāng)分割的舊的法律法規(guī)制度與制定城鄉(xiāng)一體化的新的法律法規(guī)制度緊密結(jié)合起來。當(dāng)前，重點包括戶籍制度、農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)民工權(quán)益保護、失地農(nóng)民基本生活保障制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)、推進新型城鎮(zhèn)化、中心鎮(zhèn)培育等方面的法律法規(guī)建設(shè)。通過這方面的法制建設(shè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境條件。

4 依法保護、支持、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策建議

4.1 解放思想，樹立農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的新理念

當(dāng)前的農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，必須要堅持解決思想、實事求是、與時俱進的黨的思想路線，要徹底破除計劃經(jīng)濟時期遺留下來的舊思路、舊理念，確立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的，體現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展的新思路、新理念，以思想觀念的創(chuàng)造來推動立法的創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)法制建設(shè)進一步明確立法的指導(dǎo)思想，新形勢下推進農(nóng)業(yè)法制建設(shè)，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)，把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，創(chuàng)新體制機制，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)村和諧。要堅持把保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給、保障農(nóng)業(yè)勞動者的收入增加作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重目標(biāo)。通過農(nóng)業(yè)立法促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的加快形成，促進農(nóng)民生活水平和文明素質(zhì)水平的提高，把實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)民生活質(zhì)量的全面提高的目標(biāo)統(tǒng)一起來，使農(nóng)業(yè)成為有強大的市場競爭力和能使農(nóng)民致富的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)走上經(jīng)濟高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好、技術(shù)密集、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的具有中國特色的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

4.2 按照建設(shè)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求不斷完善農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的立法要全面體現(xiàn)走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路基本方向和高效生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的科學(xué)內(nèi)涵，要圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營主體和產(chǎn)業(yè)組織體系、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣和社會化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)體系、農(nóng)業(yè)金融保險服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備和農(nóng)業(yè)信息體系、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護體系、農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控和投入保障體系等八大體系來完善農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)。農(nóng)業(yè)立法還要體現(xiàn)與時俱進，對已有法律法規(guī)進行必要的清理、廢改，又要從浙江省的實際出發(fā)，既要經(jīng)得起歷史檢驗，又要具有現(xiàn)實的可操作性。健全農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

4.3 按照建設(shè)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求進一步強化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法

進一步強化農(nóng)業(yè)行政主管部門執(zhí)法主體意識，加強以綜合執(zhí)法為重點的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作，改革農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制，健全執(zhí)法體系，抓好執(zhí)法隊伍建設(shè)，完善運行保障機制，提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法能力和水平，重點圍繞基本農(nóng)田保護和農(nóng)業(yè)投入品等直接關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)民利益方面，以各項法律法規(guī)為依據(jù)，要依法加大對偽劣農(nóng)資和其他農(nóng)業(yè)投入品等的重大坑農(nóng)害農(nóng)事件的處罰力度，確保農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全和各利益體的權(quán)益。通過立法、司法、普法、執(zhí)法的緊密配合，為高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供一個強大的法律保障。認真落實《全面推進依法行政綱要》，嚴(yán)格按照程序規(guī)定，加強執(zhí)法監(jiān)督，確保執(zhí)法的公正、公平，嚴(yán)禁以地方保護主義和部門利益為目的的司法干擾，讓公平公正的司法成為高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的助推器。要依法依規(guī)保護農(nóng)業(yè)、農(nóng)民及相關(guān)群體的切身利益，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保障。

4.4 切實做好全社會農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的宣傳與普及

大力開展農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的普及、宣傳與教育，加大對農(nóng)民的普法宣傳力度，組織開展多種形式的法制教育活動，創(chuàng)造良好的法制氛圍，提高農(nóng)民群眾守法經(jīng)營和自我保護的意識與能力。不斷增強農(nóng)民的法制觀念，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。要加強農(nóng)業(yè)及相關(guān)法律的普及宣傳教育工作，讓所有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體自覺遵守法律、法規(guī)，以法律法規(guī)確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的不斷發(fā)育和正常運作。對依法保護和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展將起到積極的促進作用。全省各級黨委、政府要認真總結(jié)“四五”普法的成功經(jīng)驗，繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)“五五”普法工作及下一步的“六五”等一系列農(nóng)業(yè)法制宣傳教育規(guī)劃。要緊緊圍繞增強農(nóng)業(yè)干部的法律素質(zhì)、農(nóng)民法律意識和解決農(nóng)民實際問題，通過開展法律知識咨詢、送法下鄉(xiāng)、知識競賽，以及辦好新聞大眾媒體的法制專欄、專題節(jié)目和舉辦專題講座等形式，宣傳普及農(nóng)業(yè)法律法規(guī)。

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