飼料安全：重在健全完善飼料法規(guī)體系

○云南省曲靖市獸藥飼料監(jiān)察所 卯晉恒 尹麗蓉

近年來，我國所發(fā)生的“瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺”等重大食品安全事件，似乎都與飼料這一重要養(yǎng)殖投入品有著密切聯(lián)系，于是，飼料安全乃至動(dòng)物產(chǎn)品安全已成為人們的廣泛共識(shí)。因而，加強(qiáng)飼料生產(chǎn)企業(yè)規(guī)范化管理，狠抓飼料原料和養(yǎng)殖環(huán)節(jié)非法添加物監(jiān)管，組織開展飼料質(zhì)量安全整治行動(dòng)，努力確保不發(fā)生重大食品衛(wèi)生安全事件。這既是農(nóng)業(yè)部2010年確定的工作重點(diǎn)之一，也是今后基層飼料質(zhì)量安全監(jiān)管部門長(zhǎng)期的目標(biāo)任務(wù)。那么，如何能做好上述工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)？實(shí)踐證明，核心的問題是要有法可依，即無論是飼料從業(yè)者還是監(jiān)管部門都需要有健全和完善的飼料法律法規(guī)為依據(jù)。根本的問題是要依法治料，即有法必依、違法必究、打擊違法、取締非法、保護(hù)合法、標(biāo)本兼治。關(guān)鍵的措施是要加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，常抓不懈?？傊?，有法可依、依法治料是確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提。

一、我國飼料業(yè)管理法律法規(guī)體系現(xiàn)狀

目前，我國飼料業(yè)管理還沒有專門法律，只有行政法規(guī)?，F(xiàn)行飼料管理法規(guī)體系主要由以下幾部分構(gòu)成。

1.行政法規(guī)。即國務(wù)院頒布的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。

2.配套規(guī)章。主要是農(nóng)業(yè)部令，即《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料生產(chǎn)許可證管理辦法》《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準(zhǔn)文號(hào)管理辦法》《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》《進(jìn)口飼料和飼料添加劑登記管理辦法》《動(dòng)物源性飼料產(chǎn)品安全衛(wèi)生管理辦法》《飼料生產(chǎn)企業(yè)審查辦法》等。

3.規(guī)范性文件。主要是農(nóng)業(yè)部以公告形式發(fā)布的《飼料藥物添加劑使用規(guī)范》《禁止在飼料和動(dòng)物飲用水中使用的藥物品種目錄》《投入品等物質(zhì)使用規(guī)定》《單一飼料產(chǎn)品目錄》《飼料添加劑品種目錄》《飼料原料和飼料產(chǎn)品中三聚氰胺限量值的規(guī)定》《飼料添加劑安全使用規(guī)范》等。

4.強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。主要是《飼料標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)》和《飼料衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。

5.其他相關(guān)法律法規(guī)。主要有《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的《飼料和飼料添加劑進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》和最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售、使用禁止在飼料和動(dòng)物飲用水中使用的藥品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。

二、飼料管理法律法規(guī)的應(yīng)用

《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》是我國目前飼料行業(yè)管理的最高行政法規(guī)，是飼料業(yè)管理法規(guī)體系的核心。農(nóng)業(yè)部令或公告是最高行業(yè)規(guī)章或規(guī)范性文件。強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)是不可逾越的最高標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院《條例》和農(nóng)業(yè)部令、公告以及強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)系列法規(guī)在全國范圍內(nèi)適用，具有普遍的約束力。換而言之，凡是在中華人民共和國境內(nèi)從事飼料和飼料添加劑研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用以及質(zhì)檢和執(zhí)法監(jiān)管等一切行為活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。我們通常所說的飼料行政執(zhí)法，就是應(yīng)用上述系列法律法規(guī)去管理和規(guī)范飼料行業(yè)相關(guān)的方方面面。而在實(shí)際工作中的適用原則是，以《條例》為適用主體法，以行業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件及其國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為《條例》中某一條款或某一方面的具體補(bǔ)充，以其他有關(guān)法律法規(guī)為輔助參考。

從適用原則來看，《條例》是“綱”，而農(nóng)業(yè)部規(guī)章和規(guī)范性文件是“目”，即《條例》中有許多綱領(lǐng)性以及不便于細(xì)化的內(nèi)容，則由農(nóng)業(yè)部制定規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充完善，以便基層執(zhí)法人員理解、把握和操作。因此，在實(shí)際執(zhí)法工作中，農(nóng)業(yè)部規(guī)章和規(guī)范性文件在細(xì)化和定量等依據(jù)方面更具可操作性。所以說，健全和完善飼料管理法規(guī)配套規(guī)章，對(duì)于開展好飼料行業(yè)及其產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作具有十分重要意義。

三、現(xiàn)行飼料管理法規(guī)體系中存在的問題及建議

1.缺乏實(shí)施細(xì)則或權(quán)威性釋義?！稐l例》自1999年頒布實(shí)施、2001年第一次修訂以來，均未見到配套實(shí)施細(xì)則或者權(quán)威性釋義，因而，在《條例》實(shí)施過程中，存在著一些過于原則和概念模糊等問題。例如，處“違法所得”在處罰條款中頻頻出現(xiàn)，也是飼料案件查處中使用最多的處罰種類，但“違法所得”究竟在飼料法規(guī)中應(yīng)當(dāng)包括哪些部分？其含義是什么？卻找不到使受處罰者信服的確切答案，致使基層執(zhí)法監(jiān)管人員常常處于爭(zhēng)論、被動(dòng)和尷尬的困境。為利于基層執(zhí)法操作，農(nóng)業(yè)部應(yīng)當(dāng)制定《條例》的實(shí)施細(xì)則，或做出規(guī)范性、權(quán)威性釋義。

2.缺乏飼料經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營條件審查辦法。《條例》雖然對(duì)飼料經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營條件做了原則規(guī)定，但就“相適應(yīng)”的經(jīng)營場(chǎng)所、倉儲(chǔ)設(shè)施和技術(shù)人員等沒有量化規(guī)定。因而，導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)農(nóng)村市場(chǎng)上絕大多數(shù)的飼料經(jīng)營門店是多功能和多種經(jīng)營的雜貨鋪，飼料相關(guān)技術(shù)知識(shí)一竅不通的經(jīng)營者比比皆是。這些嚴(yán)重存在交叉污染等安全隱患的場(chǎng)所，因沒有可量化的標(biāo)準(zhǔn)而無法整頓和規(guī)范。所以，農(nóng)業(yè)部應(yīng)當(dāng)制定具體的管理辦法，并明確前置條件審查制度，利于基層整頓和規(guī)范飼料經(jīng)營市場(chǎng)，把好經(jīng)營環(huán)節(jié)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)。

3.缺乏養(yǎng)殖企業(yè)自配料管理辦法。近年來，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)了發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收的各種優(yōu)惠政策，加大了對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)的扶持力度，促進(jìn)養(yǎng)殖合作社、養(yǎng)殖小區(qū)和規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）蓬勃發(fā)展。隨著社會(huì)的進(jìn)步和農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件的不斷改善，傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式向規(guī)?；⒓s化、規(guī)范化現(xiàn)代養(yǎng)殖方式轉(zhuǎn)變已是必然趨勢(shì)，并將成為初級(jí)動(dòng)物產(chǎn)品產(chǎn)供的主渠道。這部分企業(yè)所耗用的自配料等投入品量將會(huì)越來越大。然而，從近年發(fā)生的重大動(dòng)物產(chǎn)品安全事件來看，動(dòng)物自配料及動(dòng)物產(chǎn)品安全隱患遠(yuǎn)比農(nóng)村散養(yǎng)部分大得多。但過去對(duì)動(dòng)物自配料的監(jiān)管措施和重視程度不夠，只有農(nóng)業(yè)部對(duì)養(yǎng)殖企業(yè)自配料中飼料藥物添加劑的使用作了一個(gè)補(bǔ)充說明，而且說明中有的規(guī)定已不符合飼料安全監(jiān)管形勢(shì)發(fā)展的要求。因此，農(nóng)業(yè)部應(yīng)當(dāng)對(duì)動(dòng)物自配料的生產(chǎn)條件、各類添加劑的使用管理、質(zhì)量安全控制程序和措施以及制度建設(shè)等事項(xiàng)作出嚴(yán)格規(guī)定，并實(shí)行備案制。

4.《飼料藥物添加劑使用規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）已不規(guī)范。該《規(guī)范》自2001年執(zhí)行至今已近10年，其中存在的問題卻一直未得到修改。

一是《規(guī)范》中制定了57種允許使用的飼料藥物添加劑，其中，附錄1（藥添字）為33種，附錄2（獸藥字）為24種。但是，已有3種早在2002年農(nóng)業(yè)部第193號(hào)公告《食品動(dòng)物禁用的獸藥及其他化合物清單》中被禁用，即附錄1中的“復(fù)方硝基酚鈉預(yù)混劑”和附錄2中的“呋喃苯烯酸鈉粉”、“地美硝唑預(yù)混劑”。

二是適用動(dòng)物中“禽、家禽、雞”的概念不清。按照動(dòng)物學(xué)的分類，“禽”泛指天上飛、地上跑的鳥類動(dòng)物，而“家禽”是指人工家養(yǎng)的禽類部分。按官方和業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)部門所規(guī)定統(tǒng)計(jì)的“家禽”包括養(yǎng)殖范圍廣而量大的雞、鴨、鵝，其中又分為蛋禽和肉禽，其他家禽因量小而忽略不計(jì)。但是從《規(guī)范》中的以下三種情況看，似乎“禽”或“家禽”就是雞，雞就是“禽”或“家禽”。比如，[適用動(dòng)物]是“禽”，而[用法用量]只給出了雞的，其他禽類未明確，這類藥物添加劑有“桿菌肽鋅預(yù)混劑”、“鹽酸林可霉素預(yù)混劑”等。又如[適用動(dòng)物]是“雞”，而[作用和用途]又是用于禽或家禽，這類藥物添加劑有“黃霉素預(yù)混劑”、“磷酸泰樂菌素預(yù)混劑”等。再如[適用動(dòng)物]是“家禽”，而[注意]事項(xiàng)中僅規(guī)定了蛋雞產(chǎn)蛋期禁用，其他家禽產(chǎn)蛋期是否禁用未明確，這類藥物添加劑有“鹽酸氨丙啉、乙氧酰胺苯甲酯預(yù)混劑”、“地克珠利預(yù)混劑”等。由于上述概念不清，除雞以外的其他家禽養(yǎng)殖者和有關(guān)飼料生產(chǎn)經(jīng)營者因飼料中含有[適用動(dòng)物]為禽或家禽的藥物添加劑而常常受到冤枉處罰。

三是限制“使用階段”的規(guī)定極不現(xiàn)實(shí)。例如，“金霉素預(yù)混劑”限用于4月齡以內(nèi)豬只，“喹乙醇預(yù)混劑”限用35千克以下豬只等。實(shí)際上，全國各地烤乳豬（15千克以下）、鹵乳豬食用的情況并不少見，另外，現(xiàn)代養(yǎng)殖技術(shù)條件下，4月齡育肥出欄已并不是難事，那么，限制使用階段還有什么意義。

該《規(guī)范》中的飼料藥物添加劑直接關(guān)系著動(dòng)物產(chǎn)品安全大事，但存在著如此之多不嚴(yán)肅和不嚴(yán)謹(jǐn)之處，農(nóng)業(yè)部應(yīng)當(dāng)盡快修改完善和出臺(tái)新的《規(guī)范》。

很多人認(rèn)為，“安全飼料是靠生產(chǎn)出來的，而不是靠檢驗(yàn)出來的”。從單一環(huán)節(jié)講，這并不無道理，但確切地說，飼料質(zhì)量安全是靠“依法守法”和律令約束的結(jié)果。依法生產(chǎn)加工、依法經(jīng)營、依法使用、依法監(jiān)督管理，就能最大限度的保證飼料質(zhì)量安全。所以說，法律法規(guī)是保證飼料質(zhì)量安全的核心。只有不斷健全和完善飼料法規(guī)體系，從而推動(dòng)監(jiān)管能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)飼料和養(yǎng)殖從業(yè)者的依法、懂法和守法意識(shí)，才能確保無重大食品安全事件的發(fā)生。