淺析《動(dòng)物防疫法》實(shí)施過程中存在的問題及對策

紀(jì)建常，曹曉燕（漢中市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，陜西漢中 723000）

新修訂的《動(dòng)物防疫法》自2008年1月1日實(shí)施以來，明確了動(dòng)物疫情預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評估以及報(bào)告、認(rèn)定和公布制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫制度，理順了動(dòng)物防疫管理體制，確立了官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度，規(guī)范了動(dòng)物診療活動(dòng)，健全了動(dòng)物防疫工作的保障機(jī)制。這一系列制度的建立和完善，對于規(guī)范動(dòng)物防疫活動(dòng)，預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人類健康，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但各地在貫徹落實(shí)《動(dòng)物防疫法》的過程中，仍然存在著許多困難和不足之處。筆者從實(shí)際工作出發(fā)，就此問題進(jìn)行探討和分析，供各位同仁參考。

1 貫徹實(shí)施《動(dòng)物防疫法》過程中存在的主要問題

1.1 依法防疫意識有待提高

1.1.1 個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。主要是指個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，對動(dòng)物防疫工作重視不夠，僅存留在發(fā)文和開會(huì)等表層，沒有真正貫徹落實(shí)“政府保密度”防治原則，缺乏扎實(shí)、有效的跟進(jìn)措施，導(dǎo)致防疫工作措施落實(shí)不到位，造成防疫工作難度加大。

1.1.2 管理相對人法律意識淡薄。相當(dāng)一部分農(nóng)村散養(yǎng)戶或經(jīng)營戶對動(dòng)物防疫法律法規(guī)不熟悉，對疫情風(fēng)險(xiǎn)大于市場風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足，拒絕免疫、拒絕掛標(biāo)、逃避檢疫等違法行為時(shí)有發(fā)生；疫情發(fā)生后，隱瞞疫情，阻礙執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重，病死動(dòng)物尸體不能依法處理，傳染源不能得到有效控制，造成了農(nóng)村動(dòng)物防疫工作執(zhí)法困難；同時(shí)受經(jīng)濟(jì)條件和農(nóng)村“重養(yǎng)輕防，輕防重治”傳統(tǒng)思想的影響，動(dòng)物防疫觀念淡薄，許多人還沒有接受動(dòng)物防疫的自覺性，給防疫工作增加了難度。

1.2 基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍不穩(wěn)定，大部分素質(zhì)偏低

1.2.1 部分地區(qū)畜牧獸醫(yī)體制改革進(jìn)展緩慢。畜牧獸醫(yī)體制改革是理順畜牧獸醫(yī)管理機(jī)制，加強(qiáng)動(dòng)物防疫執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的重要舉措，但個(gè)別縣區(qū)畜牧獸醫(yī)體制改革滯后，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站改革涉及面廣、難度大，沒有真正解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫執(zhí)法人員的身份和待遇問題，導(dǎo)致基層人員消極怠工情緒嚴(yán)重，長期存在不安定因素，不利于工作的開展。

1.2.2 基層動(dòng)物防疫執(zhí)法人員素質(zhì)普遍較低。動(dòng)物防疫執(zhí)法是以技術(shù)為依托的強(qiáng)制性行政措施，對人員素質(zhì)要求較高。但由于長期以來畜牧獸醫(yī)行業(yè)收入低、待遇差、工作條件艱苦，工作崗位缺乏吸引力，造成人員流失嚴(yán)重，基層防疫人員數(shù)量不足，文化程度普遍較低，年齡偏大，技術(shù)較差，工作積極性不高。特別是新修訂的《動(dòng)物防疫法》實(shí)施以后，對動(dòng)物防疫執(zhí)法人員的專業(yè)知識要求越來越高，但許多技術(shù)人員的業(yè)務(wù)水平與體制改革后不相適應(yīng)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)，專業(yè)技術(shù)相對薄弱。

1.2.3 村級動(dòng)物防疫隊(duì)伍不穩(wěn)定。由于動(dòng)物免疫病種多，工作量大，責(zé)任重大，但村級防疫人員補(bǔ)助較低，有知識的農(nóng)村青壯年人員不愿從事防疫工作，造成村級動(dòng)物防疫隊(duì)伍極不穩(wěn)定，業(yè)務(wù)技能難以有效提高。

1.3 動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)投入不足

1.3.1 防疫經(jīng)費(fèi)投入不足。依照法律規(guī)定，動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列入中央和地方財(cái)政預(yù)算。但由于縣級財(cái)政和大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，根本保證不了防疫經(jīng)費(fèi)的投入和防疫人員的工資待遇，因此達(dá)不到較高的防疫密度和較好的防疫效果。

1.3.2 基礎(chǔ)設(shè)施差。近年來，政府雖然不斷投資完善基層站建設(shè)，但總體上基礎(chǔ)設(shè)施投入仍然不足。部分基層站沒有辦公用房、住房，工作條件差，甚至只能租用房子進(jìn)行辦公；大部分基層獸醫(yī)站檢測設(shè)備匱乏，診療技術(shù)落后，檢疫靠肉眼觀察，治療憑經(jīng)驗(yàn)診斷，難以深入開展防疫、檢疫工作；目前農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖主要是千家萬戶分散飼養(yǎng)，面廣量大，基層獸醫(yī)站缺乏必要的交通工具和冷鏈設(shè)備，限制了其服務(wù)范圍及質(zhì)量。

1.3.3 動(dòng)物防疫反應(yīng)死亡補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行不暢。國家雖然建立了動(dòng)物反應(yīng)死亡補(bǔ)償機(jī)制，但補(bǔ)償數(shù)額少，不能及時(shí)補(bǔ)償?shù)轿??？h區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有財(cái)力解決防疫反應(yīng)死亡補(bǔ)償問題，一般均由防疫員先自行承擔(dān)。如果防疫過程中出現(xiàn)反應(yīng)死亡，防疫員所收費(fèi)用甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠反應(yīng)死亡動(dòng)物的補(bǔ)償費(fèi)用，導(dǎo)致防疫員產(chǎn)生畏難情緒，造成免疫注射劑量不足，給動(dòng)物防疫工作造成安全隱患。

1.4 動(dòng)物檢疫收費(fèi)不統(tǒng)一

動(dòng)物檢疫費(fèi)是《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國家物價(jià)局、財(cái)政部（1992）價(jià)費(fèi)字452號《關(guān)于發(fā)布農(nóng)業(yè)系統(tǒng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定的執(zhí)行。由于該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定檢疫費(fèi)需要按照動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的貨值的千分率進(jìn)行核算，各地核算的基數(shù)和方法不一樣，致使執(zhí)行的檢疫收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成檢疫收費(fèi)秩序混亂，給動(dòng)物檢疫監(jiān)督工作帶來了負(fù)面影響。

1.5 動(dòng)物防疫監(jiān)督管理有待加強(qiáng)

有的基層執(zhí)法人員素質(zhì)不高，不敢執(zhí)法、不善執(zhí)法，對拒免，拒檢，拒繳檢疫費(fèi)的不能依法處理；動(dòng)物防疫面對的管理相對人素質(zhì)參差不齊，故意刁難動(dòng)物防疫執(zhí)法人員和暴力抗檢的現(xiàn)象屢有發(fā)生；動(dòng)物防疫執(zhí)法部門在一定程度上較難取得其他執(zhí)法部門的大力協(xié)助，又無執(zhí)法服裝，導(dǎo)致執(zhí)法難度加大。

2 意見和建議

2.1 進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育，提高全社會(huì)對動(dòng)物防疫工作重要性的認(rèn)識

隨著近年來動(dòng)物疫情的發(fā)生和流行，國內(nèi)外越來越重視畜產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，世界各國均對畜產(chǎn)品采取了嚴(yán)格的限制措施，我省及其他省、市已經(jīng)或者正在實(shí)行市場準(zhǔn)入制度，嚴(yán)防有害動(dòng)物及產(chǎn)品進(jìn)入流通領(lǐng)域。因此，要適應(yīng)國內(nèi)外市場的需要，各級政府尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部就必須高度重視動(dòng)物防疫工作，充分認(rèn)識做好動(dòng)物防疫工作對發(fā)展畜牧業(yè)、保護(hù)人體健康的重要性，克服重養(yǎng)輕防的思想，堅(jiān)持抓畜牧業(yè)發(fā)展不動(dòng)搖，抓動(dòng)物防疫工作不放松，以防疫促發(fā)展，用法律保防疫，把動(dòng)物防疫工作做深做細(xì)做實(shí)。各級政府和畜牧部門要把《動(dòng)物防疫法》的宣傳、貫徹工作納入年度工作計(jì)劃，制定長期規(guī)劃，充分利用各種宣傳渠道，采取靈活多樣的方法和形式，廣泛宣傳動(dòng)物防疫法律法規(guī)和科普知識，教育廣大干部群眾依靠科學(xué)、依靠群眾、依法防疫，進(jìn)一步增強(qiáng)法制觀念，強(qiáng)化養(yǎng)殖、經(jīng)營等人員的防疫意識和責(zé)任意識，提高動(dòng)物防疫執(zhí)法人員依法防疫、科學(xué)防治的能力和水平。

2.2 加快動(dòng)物防疫體系建設(shè)步伐

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)動(dòng)物防疫工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照政府負(fù)總責(zé)，政府領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人的原則，加快動(dòng)物防疫體系建設(shè)步伐。

2.2.1 建立健全各級政府考核獎(jiǎng)罰問責(zé)機(jī)制。各地要把動(dòng)物防疫工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，進(jìn)一步確立動(dòng)物防疫工作的長期戰(zhàn)略目標(biāo)，確定動(dòng)物防疫工作的年度任務(wù)、方針和有關(guān)措施，把動(dòng)物防疫納入政府考核機(jī)制中，保證動(dòng)物防疫工作穩(wěn)步發(fā)展。

2.2.2 切實(shí)加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍建設(shè)。動(dòng)物防疫工作的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層，沒有基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍作保障，就不可能做好動(dòng)物防疫工作。《動(dòng)物防疫法》第63條對加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍建設(shè)做了明確規(guī)定。

2.2.2.1 建立健全村級動(dòng)物防疫員隊(duì)伍，完善村級動(dòng)物防疫網(wǎng)絡(luò)。由于我國目前小規(guī)模養(yǎng)殖和農(nóng)戶散養(yǎng)比例依然很大，強(qiáng)制免疫、消毒、監(jiān)測、疫情報(bào)告等防疫任務(wù)十分繁重，有必要根據(jù)實(shí)際情況在農(nóng)村地區(qū)聘用動(dòng)物防疫人員，協(xié)助開展日常防疫活動(dòng)和突發(fā)性疫情處理。因此，在現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，需要一支穩(wěn)定的村級動(dòng)物防疫員隊(duì)伍。各地要按照區(qū)域分布和養(yǎng)殖數(shù)量等因素，合理測算村級防疫員數(shù)量，研究解決好其工作補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)、勞動(dòng)保障等問題，將其作為防疫長效機(jī)制的重要組成部分。

2.2.2.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站建設(shè)。各地要加快畜牧獸醫(yī)體制改革步伐，對現(xiàn)有的動(dòng)物防疫隊(duì)伍進(jìn)行整合，大力推動(dòng)畜牧部門職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督職能，積極進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站改革，把經(jīng)營性和公益性職能分開，加大對基層站投入，完善制度，穩(wěn)定隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)教育，盡快把鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫體系建立健全起來。

2.2.3 建立科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)保障體系。動(dòng)物防疫工作事關(guān)人類健康安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是政府的一項(xiàng)長期公共性服務(wù)職能，《動(dòng)物防疫法》明確規(guī)定各級政府要加大經(jīng)費(fèi)投入。

2.2.3.1 各級政府要建立科學(xué)合理的動(dòng)物防疫工作財(cái)政保障機(jī)制。要將獸醫(yī)行政、執(zhí)法和技術(shù)支持工作所需的經(jīng)費(fèi)納入各級財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一管理。對獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行全額預(yù)算管理，保證其人員經(jīng)費(fèi)和日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。動(dòng)物疫病的監(jiān)測、預(yù)防、撲滅經(jīng)費(fèi)以及動(dòng)物產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)殘留檢測等經(jīng)費(fèi)，由各級財(cái)政納入預(yù)算，及時(shí)撥付。

2.2.3.2 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級政府要加大投入，大力改善動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，盡快達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保動(dòng)物防疫工作的需要。

2.2.4 完善動(dòng)物防疫補(bǔ)償機(jī)制。各地要按照《動(dòng)物防疫法》的具體規(guī)定，盡快出臺(tái)相應(yīng)辦法，也可以探索動(dòng)物防疫參保入保等其他辦法，加強(qiáng)對強(qiáng)制撲殺、銷毀的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品和防疫反應(yīng)死亡動(dòng)物的補(bǔ)償工作。

2.2.5 進(jìn)一步完善動(dòng)物強(qiáng)制免疫制度。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》和《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》規(guī)定，各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)動(dòng)物強(qiáng)制免疫工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道辦事處等基層組織要發(fā)揮其在動(dòng)物防疫工作中的作用，組織轄區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)、經(jīng)營動(dòng)物的單位和個(gè)人及時(shí)開展動(dòng)物免疫接種工作，充分體現(xiàn)“政府保密度、業(yè)務(wù)部門保質(zhì)量”的防疫工作原則。

2.2.6 規(guī)范檢疫收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》關(guān)于動(dòng)物檢疫收費(fèi)的要求和國家物價(jià)、財(cái)政部門規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建議政府部門至少在省一級的范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。或者在條件許可的情況下，直接取消檢疫收費(fèi)項(xiàng)目。