小麥良種補貼方式的利弊淺析

杜紹印，王成超，莊兆金，馬秀娟 ，王經(jīng)龍

（1.郯城縣農(nóng)業(yè)種子研究所，山東 郯城 276100；2.郯城縣種子公司 ）

小麥良種補貼是國家一項重大的支農(nóng)惠農(nóng)政策，在近幾年的實施過程中，一些省市對麥種采取政府招標采購，另一些省市直接把補貼款打到農(nóng)民的 “一本通”賬戶上。筆者作為基層農(nóng)業(yè)推廣戰(zhàn)線的一員，近期通過對不同補貼方式及其取得的效果和利弊進行了調(diào)查分析。下面根據(jù)調(diào)研情況，提出幾點看法，供商榷。

1 采取現(xiàn)金直補方式補貼農(nóng)民的弊端

國家實行小麥良種補貼的目的一是推廣良種提高單產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)量，促進優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是為了改善小麥品質(zhì)，提高糧食質(zhì)量，增強市場競爭能力；三是滿足國內(nèi)對優(yōu)質(zhì)小麥品種的需要。目前，山東省小麥良種補貼實施辦法是通過政府采購，是“與良種掛鉤的小麥良種推廣補貼”，這也是“良種補貼”的最初內(nèi)涵；而江蘇、河南等省市近年來采取的是群眾自報種植面積，由財政將現(xiàn)金直接打到農(nóng)民的“一卡通”賬戶上進行的補貼，嚴格地說不能稱之為“小麥良種補貼”。筆者認為，采取現(xiàn)金直接補貼方式補貼農(nóng)民有五大弊端：

1.1 資金少而分散，無刺激農(nóng)民購買小麥良種的積極性。小額補貼對農(nóng)民持續(xù)發(fā)展小麥生產(chǎn)并不能產(chǎn)生多大的推動力。同時，現(xiàn)金直補是秋后算賬，是一種事后干預，一般等補貼資金打到農(nóng)民“一本通”帳戶時，農(nóng)民早已播種完畢，這與國家實行小麥良種補貼的初衷相悖。

1.2 不利于資金監(jiān)管。采取現(xiàn)金直接補貼方式補貼農(nóng)民，資金發(fā)放環(huán)節(jié)多，流向缺乏監(jiān)督，存在虛報面積、冒領(lǐng)補貼款的現(xiàn)象，有種樹的能領(lǐng)到補貼款，種小麥的反而領(lǐng)不到的問題。

1.3 不利于資金向優(yōu)秀的種子企業(yè)集聚。隨著《中華人民共和國種子法》的實施、國有種子公司的改制和種子市場的開放，種子市場出現(xiàn)了經(jīng)營主體多元化的格局，眾多的中小企業(yè)、種子零銷商分割著有限的種子市場。在缺乏有力的政策引導和資金扶持的情況下，一方面區(qū)域性領(lǐng)軍種業(yè)無法占據(jù)較大的市場份額，優(yōu)秀的種子企業(yè)難以脫穎而出成為龍頭；另一方面相當多的種子企業(yè)急功近利，以假亂真、冒牌侵權(quán)等違法行為屢禁不止，造成種子市場混亂，不利于創(chuàng)建一個規(guī)范、有序、公平的種子市場。

1.4 誘發(fā)種子價格上漲，加重農(nóng)民負擔，不利于良種推廣。在目前種子市場未完全達到規(guī)范化、商品化的情況下，種子價格方面群眾沒有發(fā)言權(quán)，政府缺乏干涉權(quán)，一些種子企業(yè)唯利是圖，借機擾亂市場秩序，渾水摸魚，巧取豪奪國家給農(nóng)民的實惠。部分品種通過市場炒作，價格嚴重偏離價值，結(jié)果最終買單的是老百姓，明顯奪取農(nóng)民的血汗錢。

1.5 增加行政成本，浪費財力物力。目前，縣鄉(xiāng)財政普遍緊張，工作經(jīng)費不足，基層財政部門對每戶統(tǒng)計發(fā)放資金覺得很麻煩，財政拖延發(fā)放、截留、挪用資金現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)調(diào)查，個別地方的補貼款遲遲不到位，農(nóng)民去領(lǐng)款想買種子要跑好幾趟，既耽誤工夫，又花費人力物力車費等，群眾多有怨言。

2 小麥良種補貼種子實行政府采購的優(yōu)勢

實施小麥良種補貼與良種掛鉤政策，一方面，種子企業(yè)要通過品種、價格、服務來競爭以獲得良種補貼項目區(qū)的市場份額；另一方面，競爭優(yōu)勝者畢竟是少數(shù)，種子市場份額向這些少數(shù)種子企業(yè)集聚。在目前種子市場不規(guī)范、種子企業(yè)普遍缺乏公信力的情況下，小麥良種補貼的種子實行政府采購具有六大優(yōu)勢：

2.1 有利于監(jiān)管資金流向。對補貼資金，政府有責任有義務管理和使用。小麥良種補貼種子實行政府采購、省級招標、部門監(jiān)督、公開公示等環(huán)節(jié)，全過程都處在陽光操作之下，很大程度上減少了腐敗機會，降低了監(jiān)管成本。

2.2 有利于發(fā)揮有限資金的最大效用。政府補貼資金有拉動內(nèi)需的需要。由現(xiàn)金直補改為采取售價折扣補貼的方式，可以集中資金，平抑種子價格，降低農(nóng)民投入；可以在小麥播種前將補貼隨種子發(fā)放到農(nóng)民手中，提前將優(yōu)惠政策落實到千家萬戶，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展小麥生產(chǎn)的積極性；可以減少發(fā)放成本，避免人力物力浪費。

2.3 有利于新品種推廣。對小麥常規(guī)品種來說，過去群眾不愿更換或換種量較少，新品種、新技術(shù)推廣難度大、速度慢。通過小麥良種補貼和實行省內(nèi)統(tǒng)一限價，一些新品種的炒價行為得到遏制，降低了供種價格，農(nóng)民得到實惠，同時供種質(zhì)量和種子商品率有了顯著提高，避免了假劣種子坑農(nóng)事件的發(fā)生，因而激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的購種熱情，良種推廣速度加快，市場上一些老、劣品種迅速被淘汰，品種多、亂、雜問題得到緩解。例如小麥品種濟麥22號、良星99號，作為近年來山東省審定的優(yōu)秀品種，在良種補貼的推動下迅速在全省推廣，3年時間就達到目前年推廣面積3000萬畝以上，有力地提高了全省農(nóng)業(yè)科技水平，改善了小麥品質(zhì)，提高了小麥單產(chǎn)，增加了小麥總產(chǎn)量。

2.4 有利于規(guī)范種子經(jīng)營行為，促進民族種業(yè)發(fā)展。政府采購對投標供應商的經(jīng)營資質(zhì)、良種繁育、加工包衣、種子供應和科技服務能力、市場信譽等提出了較高的要求，一些資質(zhì)不完備、經(jīng)營不規(guī)范、供種能力不強的種子企業(yè)被拒之門外。這為種子企業(yè)創(chuàng)造了一個公開、公平、公正的競爭環(huán)境，同時也促使進入良種推廣補貼的種子企業(yè)必須規(guī)范經(jīng)營行為，提高自身競爭力。

2.5 有利于激活種子推廣隊伍。種子市場全面放開后，相當一部分基層農(nóng)技推廣網(wǎng)線斷人散，農(nóng)技推廣服務體系受到較大沖擊。雖然基層種子銷售網(wǎng)點增多，但是構(gòu)成復雜，素質(zhì)參差不齊，以個體為主，技術(shù)指導服務能力弱，直接影響到良種良法的推廣應用。小麥良種推廣補貼為整合現(xiàn)有網(wǎng)絡資源，構(gòu)建新型良種示范推廣體系提供了助推力。良種補貼使基層廣大種子工作者有了用武之地，為農(nóng)技人員提供了展示自我的平臺，提高了他們學習掌握專業(yè)知識、服務農(nóng)業(yè)的意識和能力。特別是在小麥良種補貼實施過程中，通過發(fā)放大量的小麥良種良法配套栽培技術(shù)資料，舉辦不同層次的良種良法培訓班，實現(xiàn)了最廣泛的科技入戶。

2.6 有利于推動科技創(chuàng)新。在政府采購良種補貼政策落實過程中，由于對新品種實行授權(quán)生產(chǎn)經(jīng)營，并采取合理限價制度，因此使擁有新品種權(quán)的企業(yè)利益得到了有效保護，提高了育種人員的積極性。

3 五點建議

從近幾年小麥良種補貼在山東省實施情況看效果明顯，政府采購的方法、措施是可行的。在實施中發(fā)現(xiàn)問題可以在實施中解決，不能因噎廢食，發(fā)展中的問題要用發(fā)展來解決。為搞好小麥良種補貼，特提出以下幾點建議：

3.1 進一步加大良種補貼的力度?？梢蕴岣咝←溋挤N補貼的金額，試行免費配給種子，這樣將更有效地激發(fā)農(nóng)民發(fā)展小麥生產(chǎn)的積極性，確保國家糧食安全。

3.2 在小麥良種補貼推薦品種上，應在品質(zhì)、產(chǎn)量上提出明確、具體的指標。這些可以依據(jù)各個品種的品種審定鑒定結(jié)論，比如單產(chǎn)要達到什么標準、抗性要達到什么標準。在制定了“良種”的具體標準后，凡是符合“良種”標準的品種，在審定的適宜區(qū)域內(nèi)，都應該納入良種補貼的主導品種。

3.3 規(guī)范招標行為。由財政、農(nóng)業(yè)部門在廣泛聽取有關(guān)部門、種子企業(yè)、農(nóng)民意見的基礎上制定完善的招標辦法，盡可能壓縮自由操作空間，盡可能堵住招標過程中的漏洞。招標應公開透明，新聞單位、人民群眾和紀檢監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門全程參與。對于在小麥良種補貼中以權(quán)謀私、徇私舞弊的政府部門工作人員要依法懲處；對于弄虛作假騙得中標、提供假冒偽劣種子的企業(yè)不僅要依法查處，而且禁止該企業(yè)幾年內(nèi)不得參與小麥良種補貼招標。

3.4 規(guī)范登記造冊、供種到戶、技術(shù)服務等環(huán)節(jié)。這些是把小麥良種發(fā)放到農(nóng)民手中的最后幾個環(huán)節(jié)，也是問題出現(xiàn)比較集中的環(huán)節(jié)。登記造冊必須嚴格按照自下而上、張榜公示、農(nóng)民簽字等要求進行；供種到戶，縣有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會必須密切配合種子企業(yè)，嚴禁在供種過程中對供種企業(yè)刁難、勒索；良種補貼技術(shù)服務，原則上由供種企業(yè)提供，供種企業(yè)也可以委托其他單位為農(nóng)民提供技術(shù)服務。

3.5 國家應及早下達小麥良種補貼計劃。最好提前一個生產(chǎn)季節(jié)啟動下一年度的小麥良種補貼項目的競標工作，以利于供種企業(yè)搞好小麥良種生產(chǎn)、籌備，滿足群眾對小麥良種的需求，確保項目順利實施。