淺析中國(guó)農(nóng)村信用合作社改革的制度變遷及改革思路

魏泓飛

摘要：本文基于中國(guó)農(nóng)村信用合作社改革進(jìn)程結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，總結(jié)了了農(nóng)村信用社改革三個(gè)方面的特點(diǎn)，并淺析了相關(guān)改革思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用合作社；合作制；改革

農(nóng)業(yè)是立國(guó)之本。中國(guó)歷來是農(nóng)業(yè)大國(guó)，雖然從建國(guó)以來直至今天，世界形勢(shì)瞬息萬變，我國(guó)亦在改革開放中開始了現(xiàn)代化工業(yè)化城鎮(zhèn)化的征程，但農(nóng)業(yè)對(duì)于我國(guó)在世界上立足、謀求自身發(fā)展的戰(zhàn)略性地位卻從未動(dòng)搖，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中是否能公平收益決定國(guó)家長(zhǎng)治久的決定性因素之一，農(nóng)村是評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)代化成就的關(guān)鍵性指標(biāo)。

黨的“十八大”報(bào)告提出了“四化同步”的發(fā)展戰(zhàn)略，即堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。十八大之后，黨中央、國(guó)務(wù)院又把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)列為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重。在這樣的歷史背景下，農(nóng)村金融，作為三農(nóng)的基本組成要素，在促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中將繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村血脈的不可替代的作用。

實(shí)際上，自建國(guó)以來，農(nóng)村信用合作社就一直在農(nóng)村金融中占據(jù)主要地位，這一現(xiàn)狀將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)在大部分地區(qū)持續(xù)下去。所以，對(duì)中國(guó)農(nóng)村信用合作社的關(guān)注重要且必要。

一、中國(guó)農(nóng)村信用社產(chǎn)生、發(fā)展與改革

中國(guó)的農(nóng)村信用合作社早在新中國(guó)成立以前的20世紀(jì)二三十年代就作為一種新興的農(nóng)村金融借貸機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展起來，打破了以往就是借貸體系一統(tǒng)天下的局面。但由于種種原因，其力量依然微弱，不能與傳統(tǒng)的借貸力量想抗衡。

1951年，黨中央召開全國(guó)第一次金融工作會(huì)議，決定在全國(guó)范圍內(nèi)飾板農(nóng)村信用合作組織。隨即，農(nóng)信社破土而出，為新中國(guó)農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展拉開了大幕。在中國(guó)人民銀行1955年 1月14日頒發(fā)的《農(nóng)村信用合作社章程（草案）》中對(duì)信用社的性質(zhì)和任務(wù)作出了明確規(guī)定：“信用社是勞動(dòng)群眾根據(jù)自愿原則組織起來的資金互助組織。其任務(wù)是在中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的指導(dǎo)與監(jiān)督下，舉辦儲(chǔ)蓄、存款、發(fā)放低利貸款、為農(nóng)村生產(chǎn)服務(wù)；扶持農(nóng)業(yè)（漁、牧）、手工業(yè)生產(chǎn)互助合作的發(fā)展，與高利貸經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)”。1957年，由人民銀行管理的農(nóng)村信用合作社發(fā)展到10.3萬家，幾乎鄉(xiāng)鄉(xiāng)都有。

1958年至1979年，農(nóng)村信用合作社現(xiàn)實(shí)下放給人民公社管理，后來又進(jìn)一步下放給生產(chǎn)大隊(duì)管理，隨后移交給農(nóng)民管理，再后來回到人民銀行的管理下，1979年劃歸農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)，逐漸走上“官辦”道路。

1980年至1996年，農(nóng)業(yè)銀行代管。當(dāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革起步時(shí)，農(nóng)村信用合作社實(shí)質(zhì)上已經(jīng)演變?yōu)閲?guó)家銀行在基層的機(jī)構(gòu)。1980年，改革試點(diǎn)啟動(dòng)，1984年全面展開。

1996年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，確定改革的核心是把農(nóng)村信用社逐步改為由“農(nóng)民自愿入股、社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)”的合作金融組織。農(nóng)村信用社與中農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，對(duì)其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別有農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國(guó)人民銀行承擔(dān)，按合作制原則加以規(guī)范。

2000年至2003年，農(nóng)村信用合作社股份制改革在江蘇率先展開，以縣為單位統(tǒng)一法人改革，在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革方面邁出實(shí)質(zhì)步伐。

2003年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，指出要“按照‘明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持、地方支付負(fù)責(zé)的總體要求，加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持弄農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。同時(shí)，8?。ㄊ校└母镌趧偝闪⒌你y監(jiān)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下展開，直至2006年，全國(guó)農(nóng)村信用合作社全面融入改革大潮。

綜上所述，我們可以總結(jié)出中國(guó)農(nóng)村信用合作社改革的三個(gè)特點(diǎn)：第一，中國(guó)農(nóng)村信用合作社自其產(chǎn)生伊始，就以為中國(guó)“三農(nóng)”服務(wù)為目標(biāo)，隨歷經(jīng)多次改革，這一定位始終在中央的政策性文件的表述中只有加強(qiáng)，沒有改變；第二，改革圍繞著產(chǎn)權(quán)制度和管理體制這兩大問題展開，并且實(shí)現(xiàn)了側(cè)重點(diǎn)由管理體制改革向產(chǎn)權(quán)制度改革的過度，說明改革越來越務(wù)實(shí)，改革的實(shí)質(zhì)性越來越強(qiáng)；第三，改革有一定成效，但問題仍舊很多。

二、中國(guó)農(nóng)村信用社的幾點(diǎn)實(shí)質(zhì)性問題

1、 中國(guó)農(nóng)村信用合作社從來都不“合作”

根據(jù)國(guó)家勞動(dòng)組織1994年定義，合作社是一個(gè)組員組織在一起的民主的組織形式、一個(gè)具有共同目標(biāo)的協(xié)會(huì)。社員同等出資、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同受益、并積極參與其活動(dòng)。1998年的《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行<關(guān)于進(jìn)一步農(nóng)村信用合作社改革整頓規(guī)范管理工作的意見>的通知》把合作制原則解釋為“自愿入股、民主管理和主要為入股社員服務(wù)”。雖然從1951年中國(guó)農(nóng)村信用合作社建立開始，農(nóng)信社始終頂著“合作”的頭銜，但無論從國(guó)際上對(duì)合作組織的定義還是我們自己對(duì)合作給出的定義來看，中國(guó)的農(nóng)村信用合作社卻是從來都不“合作”。

第一，中國(guó)農(nóng)村信用合作社并不是社員自愿入股組織起來的。中國(guó)農(nóng)村信用合作社的發(fā)起成立與貼著社員標(biāo)簽的中國(guó)農(nóng)民并沒有太大關(guān)系，而是如同建國(guó)初期的其他產(chǎn)業(yè)行業(yè)一樣，在一紙行政命令的要求下強(qiáng)制性建立起來的，農(nóng)民在繳納入股費(fèi)的時(shí)候并不明確也沒有條件明確自己作為社員的權(quán)利與義務(wù)，這也是中國(guó)農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)不清的前因之一。

第二，中國(guó)農(nóng)村信用合作社實(shí)行的是行政化的管理，而并非社員自主民主管理。在改革歷程中，農(nóng)村信用社的直屬上級(jí)幾經(jīng)變更，從最初的人民銀行，到人民公社，再到農(nóng)業(yè)銀行，最后到現(xiàn)在的省級(jí)信用聯(lián)社，沒有哪一次變革是在民主自愿的基礎(chǔ)上開展的，信用社資金的絕大部分來自于國(guó)家每年的政策性財(cái)政撥款，而僅有微乎其微的社員股金這一現(xiàn)實(shí)也許可以做出某種程度的解釋。

第三，中國(guó)農(nóng)村信用合作社的宗旨也不主要是為入股社員服務(wù)。農(nóng)村信用合作社自產(chǎn)生之初就承擔(dān)了服務(wù)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)民的政策性職責(zé)，發(fā)展至今社員們?nèi)牍傻馁Y金似乎連象征性的意義都失去了，“充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持弄農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”才是農(nóng)村信用合作社的真正宗旨。

從以上三點(diǎn)可以看出，中國(guó)的農(nóng)村信用合作社雖然號(hào)稱“合作”，但其合作的部分幾乎可以忽略不計(jì)。

2、產(chǎn)權(quán)不明確。

農(nóng)村信用合作社經(jīng)過幾十年的發(fā)展，誰是農(nóng)村信用社的主人，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)損失由誰承擔(dān)，越來越說不清楚了?，F(xiàn)存的有幾種說法：

第一，“國(guó)家說”。這一說法的主要根據(jù)是農(nóng)村信用社經(jīng)過幾十年的發(fā)展，農(nóng)村信用社已經(jīng)成為國(guó)家金融體系的重要組成部分，農(nóng)業(yè)性用合作社在依靠國(guó)家信譽(yù)進(jìn)行金融活動(dòng)。如果沒有國(guó)家信譽(yù)的支撐，農(nóng)村信用合作社根本發(fā)揮不了現(xiàn)有的金融功能，承受不了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和損失，特別市信譽(yù)的損失。

第二，“集體說”。此說延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的說法，即農(nóng)村信用合作社是集體性質(zhì)的金融組織。但是，就目前而言，這個(gè)“集體”有誰組成恐怕誰也說不清楚。

第三，“社員說”。即：歸入股社員所擁有，問題是這個(gè)“入股社員”是原始社員，還是新社員？這些新老社員是否真正履行了股東的義務(wù)與責(zé)任？此其一；其二，歷史上的盈余瓜分還可以協(xié)商，歷史上的虧損和政策性虧損如何讓新老股東承擔(dān)？職工社員居于什么樣的地位和作用？歷史和現(xiàn)實(shí)中的職工社員應(yīng)該享受什么樣的權(quán)利，承當(dāng)什么樣的責(zé)任？又該如何劃分？等等。

3、農(nóng)村在合作社中的分量還占多少？

中國(guó)農(nóng)村信用合作社雖然從來不曾真正“合作”，但是“農(nóng)村”二字卻是名副其實(shí)。至今，在中國(guó)廣闊的農(nóng)村腹地，農(nóng)村信用合作社仍是最主要的支農(nóng)金融組織之一，它最貼近農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)力量，處于金融的最前沿陣地，為建國(guó)以來尤其是改革開放以來的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展提供了有力保障。其在我國(guó)農(nóng)村金融體系中的基礎(chǔ)性地位以及重要作用是不言而喻的。所以，在歷次改革過程中，政策文件都把加強(qiáng)農(nóng)村信用合作社的支農(nóng)力度作為出發(fā)點(diǎn)。

然而，股份化的改革措施與這一目標(biāo)背道而馳。

建立在股份制上的農(nóng)村信用合作社不僅摘掉了“合作”的帽子，同時(shí)也必然會(huì)違背農(nóng)村信用合作社服務(wù)“三農(nóng)”的初衷。股份化改革后的信用合作社雖然明晰了產(chǎn)權(quán)，效率無疑會(huì)提高，但其內(nèi)在的盈利導(dǎo)向必然會(huì)導(dǎo)致資金的投放從最需要的地方—農(nóng)村流到次需要的地方—城市，作為具備公共組織性質(zhì)的信用合作社與市場(chǎng)參與主體的個(gè)體利益最大化是矛盾的，這將導(dǎo)致農(nóng)村信用合作社支農(nóng)政策性功能的弱化甚至喪失。

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系必須實(shí)現(xiàn)多樣化，建立包括政策性銀行、商業(yè)銀行、信用社、商業(yè)保險(xiǎn)公司和證券機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多層次機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)；提供包括存貸款、證券融資、證券交易、財(cái)產(chǎn)、人壽和再保險(xiǎn)和支付結(jié)算等中間業(yè)務(wù)在內(nèi)的多樣化金融工具是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)志之一，也是實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過度的關(guān)鍵性的輔助工具。但是，是否一定要通過行政命令勒令農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)制來實(shí)現(xiàn)這一多元化的目標(biāo)呢？不是。改革發(fā)展直到今天，不論是從外部滲入的還是從農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展起來的金融組織，比如郵政儲(chǔ)蓄銀行和民間信貸等等，規(guī)模數(shù)量等都不容小視，所以與其通過股份化改革把農(nóng)村信用合作社商業(yè)化來與這些剛剛成長(zhǎng)起來的民間金融競(jìng)爭(zhēng)，還不如放手讓這些民間金融發(fā)展起來，讓它們把多元化的責(zé)任自發(fā)承擔(dān)起來。如果執(zhí)意進(jìn)行農(nóng)村信用合作社股份制改革，不僅對(duì)這些民間金融造成打擊，同時(shí)帶來的另一個(gè)問題是，農(nóng)村信用合作社一直以來承擔(dān)的支持“三農(nóng)”的政策性責(zé)任的空缺由誰去補(bǔ)？推倒已有的雖不完善的體系而試圖建立新的體系，與對(duì)原有體系的改革這二者之間，成本孰高孰低，不言自明。

三、改革思路

綜合以上考慮，筆者對(duì)中國(guó)農(nóng)村信用合作社的改革提出了幾點(diǎn)看法：

1、明確自身定位，從商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)中推出，執(zhí)行政策性功能，商業(yè)功能由民間資本補(bǔ)充

中國(guó)的農(nóng)村信用合作社不論從產(chǎn)生還是從其60年累積巨額壞賬而不倒的角度，它都是政府的政策性支農(nóng)工具，這也是它存在的意義之所在。雖然在執(zhí)行政策方面可能由于管理體制上或者其他方面的問題，并沒有取得政策設(shè)計(jì)者所設(shè)想的效果，但是不容否認(rèn)，農(nóng)村信用合作社在促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所起的作用是巨大的，尤其在民間金融還沒有蓬勃發(fā)展的時(shí)候，農(nóng)村信用合作社幾乎是農(nóng)民唯一可用的融資渠道。同時(shí)，其他任何組織目前并不具備替代農(nóng)村信用合作社貫徹執(zhí)行政府政策的能力。因此強(qiáng)化農(nóng)村信用社的政策性定位，才是真正正確的做法。

2、當(dāng)下已有的轉(zhuǎn)制成功的商業(yè)銀行將其分離，消除其支農(nóng)責(zé)任與商業(yè)銀行盈利本質(zhì)的矛盾，促進(jìn)其發(fā)展

目前已有一部分農(nóng)村信用合作社成功實(shí)現(xiàn)了股份制改造，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)變成了商業(yè)銀行，這些大部分是處于富裕地方的農(nóng)村信用社或者是改制較早的地方的信用社。對(duì)于這一部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了股份化的信用社，應(yīng)該將其從現(xiàn)有的信用社管理體系中剝離出去，不要求其承擔(dān)與其產(chǎn)權(quán)不相符合的支農(nóng)責(zé)任，放手促其壯大。至于這些農(nóng)村信用合作社股份化后留下的農(nóng)村金融的空缺，應(yīng)根據(jù)各地情況，做出調(diào)整補(bǔ)充。

對(duì)于剩下的那些不具備股份化改造條件的農(nóng)村信用合作社應(yīng)明確并強(qiáng)化其支農(nóng)的政策性定位，并進(jìn)一步探索更好實(shí)現(xiàn)其職能的體制與制度。

3、 回歸合作，明確產(chǎn)權(quán)

明確定位，放棄股份制，但改革還是要繼續(xù)，也許我們可以把目光集中于一直名不副實(shí)的合作制。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，合作金融仍然是各國(guó)金融業(yè)中不可或缺的生氣勃勃的重要組成部分。合作金融的必要性和存在生存、發(fā)展的空間就在于弱勢(shì)群體可以通過團(tuán)體合作、資 金聯(lián)合的方式，實(shí)現(xiàn)互助，解決單個(gè)社員不易解決的經(jīng)濟(jì)問題?，F(xiàn)在，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，金融服務(wù)業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)是：商業(yè)銀行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向、機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)收縮；政策性 銀行無力直接伸到最基層去顧及農(nóng)戶的金融需要；農(nóng)村信用社也面臨重組、改造，甚至撤并；民間借貸、地下錢莊日漸活躍。因此，完全有必要發(fā)育一大批農(nóng)民自己的真正意義上的農(nóng)村信用合作組織。產(chǎn)權(quán)規(guī)范的合作制，更適合農(nóng)信社的發(fā)展，其所體現(xiàn)出來的優(yōu)越性也不亞于股份制，因此當(dāng)前農(nóng)信社體制改革的重點(diǎn)應(yīng)放在產(chǎn)權(quán)規(guī)范而不是股份制改造上。要對(duì)現(xiàn)有農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)重新界定，明確并落實(shí)出資者的權(quán)利與義務(wù)，使社員利益與農(nóng)信社利益結(jié)合在一起，真正做到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

綜上所述，作為中國(guó)農(nóng)村金融關(guān)鍵性一環(huán)的農(nóng)村信用合作社應(yīng)該在改革中明確自身的定位，政策主導(dǎo)機(jī)構(gòu)采取促使其停止向向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的措施，引導(dǎo)其重新回到農(nóng)村，回到為“三農(nóng)”服務(wù)的目的上來，真正實(shí)現(xiàn)名副其實(shí)的合作制，清晰產(chǎn)權(quán)，再在這一基礎(chǔ)上探索行之有效的管理制度，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民的富裕。（作者單位：國(guó)家開發(fā)銀行政策研究室宣傳一處）

參考文獻(xiàn)：

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