中國土地產權制度的性質和改革路徑分析

吳次芳 譚 榮 靳相木

(浙江大學土地科學與不動產研究所,浙江杭州310029)

土地資源是高競爭性的資源,又因其位置的固定性而具有高排他性。對于這種高競爭性和高排他性的物品,西方國家多采用私有的產權形式。中國土地資源的產權分類與西方國家不同,建國后至改革開放初期,土地資源一直被歸入公共資源的行列。這種產權安排必然受到市場經濟轉型的強烈影響。經濟轉型后,中國土地資源的產權安排開始借鑒西方發(fā)達國家的經驗,將使用權從所有權中分離出來。這樣,所有權依然屬于國家或集體所有,但由于使用權的分離,在一定意義上,無論是農用地還是城市用地都已表現(xiàn)出私人資源的特征。

但產權是一種高度簡化的制度安排,如何引導和實現(xiàn)土地資源的利用按照產權安排的預期方向行進,還需要相應的配套措施,在理論上也就是通過相應的治理結構來實現(xiàn)。隨著中國經濟社會的不斷深入發(fā)展,中國現(xiàn)行的土地產權制度都受到了越來越多的沖擊,如金融危機下大量進城務工農民的生計問題,失地農民的社會保險問題。如何把握現(xiàn)階段土地產權改革的性質,尋找合理解決現(xiàn)階段產權所面臨問題的方法,是現(xiàn)階段理論和實踐亟須解決的問題,也是本文研究的主要目的。本文將通過分析中國土地產權制度的性質,對現(xiàn)階段土地產權制度進行評價,以探討土地產權改革的可行路徑。

一、中國土地產權制度的性質

產權不僅是一個經濟學問題,更是一個社會學問題。對產權制度進行改革,其目的主要是為了實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。對于產權與資源配置之間的關系,Williamson的四層次理論給出了一個清晰的分析框架[1]。這四個層次從上到下依次為社會基礎、制度環(huán)境、治理結構和資源配置。

社會基礎包括文化、規(guī)范、習慣、道德、傳統(tǒng)以及宗教等非正式約束,這些非正式約束已經被社會所廣泛接受,并且成為人類行為的基本約束準則。該層次的制度變化也相對緩慢,周期大約在100年到1 000年。制度環(huán)境包括憲法、法律、產權等正式規(guī)則,這些制度可以看做是人類行為的游戲規(guī)則。除了偶然的巨變,比如戰(zhàn)爭、革命等,這個層次的制度一般需要10年到100年的時間才會產生變化。治理結構可以看做是人類在第二層次的游戲規(guī)則下自發(fā)選擇的各種競爭規(guī)則,或者看做是人類游戲的過程。這個層次的制度變化的頻率一般在10年以內。為了實現(xiàn)邊際效率最優(yōu),資源配置這個層次的變化速度最快,幾乎是隨著市場的變化而持續(xù)變化的。

由此可見,產權對資源配置的影響是通過產權的配套規(guī)則即治理結構來實現(xiàn)的。比如,中國土地的產權設定后,并沒有直接地作用于農地和建設用地的配置,在實際中,還需要農地市場、城市建設用地市場以及土地利用規(guī)劃等治理結構層次的制度來實現(xiàn)對資源配置的影響。

上述視角說明,產權制度的改革需從以上四個緊密聯(lián)系的層次進行綜合分析和統(tǒng)籌安排:首先要考慮第四層次經濟社會變化的要求;其次是第三層次治理結構范疇的限制;再次是第二層次其他制度的影響,比如政治體制的影響;最后是第一層次文化傳統(tǒng)、風俗、習慣等方面的基礎。只有全面考慮產權制度改革的這些因素,才能切實把握中國土地產權制度的性質,并有效推進土地產權制度改革。

因此,中國土地產權制度的基本性質包含三個層次[2]135150:首先,它是一種政治制度安排,也就是第二層次上政治制度對產權制度的影響,這是一個無法回避的問題。所有產權制度的設定都受執(zhí)政者的目的所制約,同時又受其是否承認、監(jiān)督、保障的限制。維護土地產權的公有性質是中國政治體制的要求,所以,試圖改變土地產權在所有權上的公有性質至少在現(xiàn)階段是不符合中國國情的。

其次,中國的土地產權制度是一種社會組織制度安排。這其實就是第一層次上社會基礎對產權制度的影響。土地產權制度的改革需要考慮是否符合社會傳統(tǒng)的習慣或者風俗,這可以從中國土地產權制度改革的歷程中得到充分印證。農村的集體土地制度本質上是一種社會組織方式,是鑲嵌于中國社會結構中的一種制度安排,是社會學概念。這樣一種制度的穩(wěn)定性在很大程度上是靠社會基礎所維系的。在土地改革的產權私有化階段(1952年前),“耕者有其田”和“平均主義”的思想既為產權的大規(guī)模轉移(從地主和資本家所有轉移到農民手中)奠定了社會基礎,保障了土地改革能夠得到廣大民眾的支持,也解釋了為什么最初的土地改革需要進行平均分配。在互助合作和人民公社下的產權公有化階段(1953—1977年),傳統(tǒng)文化中社會民眾對中央權力的依賴性和認同感大大節(jié)約了第二層次制度變遷的成本。1958年后的人民公社也是在中央集權的形式下平穩(wěn)地將土地產權從私有轉變?yōu)榱斯小Ｔ诩w所有權和農戶承包經營權分離的階段(1978年至今),土地產權制度也受到了社會基礎的影響。首先,所有權和使用權的分離維護了集體所有的特征,避免了所有權與國家政體上的沖突。另外,以家庭為單位符合中國傳統(tǒng)的血緣觀念,在一定程度上滿足了家庭的意識形態(tài),大大減少了制度安排的成本,節(jié)約了農戶與政府之間達成合約的交易費用。而且,以家庭為單位在實際生產過程中能夠很好地解決“生產隊”體制下對勞動投入監(jiān)督困難和“按勞分配”困難等問題(即第二層次對第三層次的影響),提高農業(yè)生產的效率(即第二、第三層次對第四層次的影響)。

最后,中國的土地產權制度是一種財產法律制度。中國的法律體系是借鑒大陸法系(以德國為首)而設置的。大陸法中的“產權”概念可以比喻為一個裝滿了“東西(權利束)”的“盒子”,就算里面沒有“東西”,“盒子”本身也是一種權利;但是英美法只有“東西”,沒有“盒子”。這涉及英美法系文化和大陸法系文化的本質差異。中國的土地產權制度延續(xù)了大陸法系的特征,也花了很大的功夫去搭建那個“盒子”。這從現(xiàn)有法學界對土地所有權的內涵界定中可以看出:土地所有權就是指所有人依法享有的對土地進行占有、使用、收益和處分的權利。在實際中,“農地承包權”、“國有土地使用權”等用益物權從國家和集體所有權中分離出來,并進一步在憲法和物權法中得以確認,可以看出中國土地產權在法律體系上已經具備了“盒子”的基本構架。

二、對中國土地產權制度的基本評價

現(xiàn)階段中國土地產權制度的經濟績效是非常明顯的,總體上是適應中國國情要求的。無論是城市還是農村土地產權制度的變遷,都對經濟發(fā)展作出了積極貢獻,這已被大量的研究所證實,如Lin和 Ho研究了新中國城市土地產權變遷過程及其對經濟增長的作用[34],林毅夫[5]2540和Ho[6]3556還分析了農地的產權變遷過程及其對農業(yè)經濟增長的作用。

現(xiàn)階段中國的土地產權制度對社會發(fā)展也起到了有效的激勵作用。正如North指出的,制度之所以能夠促進經濟效率,是因為制度在減少交易費用上發(fā)揮了作用[7]68[8]1520?？梢园l(fā)現(xiàn),中國土地產權制度的每一次變遷都致力于消除生產和經濟活動中的不確定性,進而起到對行為人的激勵作用。比如,城市土地所有權和使用權的分離有利于市場的建立,是制度環(huán)境對治理結構層次變化要求的響應。最初的土改將農地產權分配給農戶,極大地減少了農民對個人生活和社會發(fā)展預期的不確定性,及時地以最節(jié)省成本的方式鞏固和穩(wěn)定了民心。同樣,后來的合作社運動將土地產權集中到公社或者生產隊的層次,是對當時計劃經濟體制的必要支撐,在建國初期資源匱乏而勞動力相對富裕的階段,層級制的配給方式有利于消除資源配置上的不確定性和減少龐大的交易費用。后來的家庭聯(lián)產承包責任制將實際使用權又重新分配給農戶,實際上是減少了集體化的監(jiān)督成本[5],同時消除了農民從事農業(yè)生產利益分配結果的不確定性,提高了農民生產的積極性。

現(xiàn)階段土地產權制度除了上述兩點明顯的作用外,還具有兩個方面的主要優(yōu)勢。一是集體土地產權為農民提供了基本的生存保障,同時對經濟波動的影響起到了很好的蓄水池和緩沖器作用①蓄水池和緩沖器作用的最直接證據(jù)是,當前金融危機下上億農民工在無法找到工作的時候,可以返鄉(xiāng)務農而不至于滯留城市。因為有集體土地產權的保障,這些人可以返鄉(xiāng)種地,如此,農村就可以成為緩解城市就業(yè)壓力的緩沖器或蓄水池。如果這些人在農村沒有土地,就會滯留在城市,城市就業(yè)問題將會變得更加嚴峻,甚至會提高社會犯罪率乃至產生社會動亂,這是一個極其重大的社會問題。。在中國,因為集體土地不能買賣,農民就永遠不會成為失地的無產者(除非被政府征收),這樣就永遠都會有一份來自土地上的收入。在大部分地區(qū),這種收入是足以糊口的。在農村社會保障不健全的情況下,土地提供了最起碼的生活保障、醫(yī)療保險等類似社會保障的功能作用。從國際經驗來看,1957年在世界上最早建立農村養(yǎng)老保險制度的德國,當時農業(yè)產值在GDP中的份額只有5.7%,農業(yè)勞動力只占勞動力總量的13.7%,人均GDP已經超過8 000美元;日本1971年建立農村養(yǎng)老保險制度時,農業(yè)產值占GDP的8%,農業(yè)勞動力只占勞動力總量的14.7%,人均GDP超過7 700美元;韓國和我國臺灣地區(qū)在1994年人均GDP分別超過8 000美元和11 000美元時才建立了農村養(yǎng)老保險制度。我們這樣一個人均國內生產總值只有1 090美元、農業(yè)勞動力占勞動力總量63%的農業(yè)大國,要建立起覆蓋9億農民的現(xiàn)代社保體系是不符合實際的。不但我們難做到,即使轉移9億農民給經濟總量9倍于我國的美國,美國也無能無力[9]。

二是土地產權制度促進了中國經濟轉型發(fā)展的成功。中國經濟轉型的成功主要體現(xiàn)在現(xiàn)階段經濟的快速增長以及工業(yè)化和城市化進程的快速推進上。所謂中國經濟發(fā)展的“世界奇跡”,與土地產權制度安排的貢獻是分不開的。城市土地經營是現(xiàn)階段經濟發(fā)展資本原始積累的主要來源。農村集體土地所有制則為城市土地經營奠定了制度上的可行性。集體所有制便于政府為發(fā)展城市和工業(yè)而進行土地征收。土地屬于集體所有,沒有明晰的產權主體,使征收的阻力大大低于國外的私有產權,贏得了城市化和工業(yè)化的時間。同時,在征收過程中補償?shù)膬r格由政府確定,由此降低了開發(fā)費用以及工業(yè)化和城市化的成本。而土地出讓后巨大的增值收益成為地方政府財政收入的主要來源,為這些城市的經濟發(fā)展和基礎設施建設提供了重要的財政支撐。同時,政府的征收也節(jié)約了私人開發(fā)商的交易成本,不需要與眾多的農民個人談判交易,只要與政府直接溝通就可以購得土地的使用權。另外,農地征收促使城市迅速擴展,大量失地農民在得到相應的補償后從事非農生產,這也在一定程度上促進了城市化和工業(yè)化的發(fā)展。

當然,中國這種政治制度、社會組織制度和財產法律制度“三結合”的土地產權制度雖然表現(xiàn)出上述有效率的一面,但它既是優(yōu)勢,也有弊端。產權制度隸屬于政治制度使名義上的公有形式與市場經濟中對私有產權形式的需求經常產生矛盾,不利于資源有效配置。比如,地方政府對集體土地產權的漠視,只注重城市的快速擴張和工業(yè)園區(qū)的大規(guī)模推進,造成農村土地的大量損失。這既不利于耕地保護,也不利于失地農民的權益保障,還會影響糧食安全。所以,應該承認這樣一個事實,即實體性土地公有制的核心價值追求與市場機制的價值取向是矛盾的、對立的。既要堅持土地公有制,又必須明晰土地產權,是一對膠著于中國土地市場成長和發(fā)展的各方面、全時程的基本矛盾。如何破解這對基本矛盾,是中國土地制度建設的難題之一,也是中國特色社會主義的基點之一。

三、中國土地產權制度改革的路徑分析

綜上所述,我們可以從四個方面來分析現(xiàn)階段中國土地產權制度改革的可能路徑,即把握產權改革的方向、認清產權改革的關鍵、構建改革的基本框架和理性看待產權改革的難點。

(一)土地產權制度改革的方向

將注意力集中在討論土地所有權的改革上,實踐意義并不充分。因為現(xiàn)階段土地所有權并不是沒有在法律上予以界定,而是在實踐中缺少可執(zhí)行力。因此,從土地產權改革的方向看,應把重點放在夯實土地他物權,徹底物權化,以個體權利拘束公權力上。在土地產權制度改革深化和向更高形態(tài)發(fā)展的過程中,應積極發(fā)展衍生地權工具及其相關聯(lián)的產權交易。未來土地產權制度的改革方向應該是通過他物權制度建設,促進土地產權制度與其他物權制度的深度結合,積極促進和發(fā)展土地公有制條件下的多種實現(xiàn)形式。

比如,對于集體土地不是簡單地推行國有化或私有化,而是遵循現(xiàn)代土地產權制度發(fā)展的規(guī)律和趨勢,結合中國的國情,重構集體土地產權制度:他物權優(yōu)位化,即細化用益物權的權能,保障擔保物權的經濟效用,使農民充分享有他物權。目前,一些地方試圖推行集體建設用地流轉,其結果可能是所產生的問題要比所解決的問題多得多。因為這種流轉必然會造成新的分配不公、建設用地規(guī)模失控、城市產權進一步混亂等問題,這些問題所導致的成本很可能高于集體建設用地流轉的收益,因此,現(xiàn)階段不應大力提倡集體建設用地流轉。

另外,針對現(xiàn)階段地方政府在征地等方面所表現(xiàn)出的土地公權力的任意使用,一定程度上提高個體權利來平衡無限擴大的公權力,是一個值得探索的方向。比如,提高土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等涉及農地非農化規(guī)劃中農民的參與程度,這本質上就是將公眾的參與權賦予土地的他物權,這種個人權利的增加必然會制約地方政府土地公權力的濫用,進而緩解和制衡現(xiàn)有土地征收過程中體現(xiàn)出來的過激矛盾。

(二)土地產權制度改革的關鍵

明晰土地產權并構建合理的土地產權結構固然很重要,但是,根據(jù)中國的社會基礎和制度環(huán)境,土地權益得到充分保障可能更為關鍵。比如,集體土地和國有土地兩大產權的結構在法律上是清楚的,國有土地的產權代表是國務院,集體土地的產權代表是集體經濟組織或者村民委員會。目前集體土地產權的問題主要是土地權益得不到充分保障。如果缺乏有效的配套保障措施,再合理的產權結構和權能界定在現(xiàn)行的中國國情下也難以實現(xiàn)改革的預期目標。為此,需要解決和突破幾個根本性問題,這些問題包括五個方面:

第一,在法律上進一步明確土地產權制度,出臺相應的法律措施來保障土地產權制度的實施。針對現(xiàn)階段土地產權在實踐中不明晰的缺點,未來土地產權的改革應該將土地產權與公民的財產權制度相融合,尤其是對于農民集體所有的土地,應該等同于公民的財產,用相同的財產權制度來體現(xiàn)農民集體土地的產權內涵。這就必然要求在現(xiàn)有法律的基礎上從財產權角度明確土地產權的地位。

第二,按照現(xiàn)代產權制度優(yōu)化資源配置的基本規(guī)律,探索解決因土地他物權制度結構缺陷帶來的制度運行成本、效率、效益與風險等諸多難題,進行土地用益物權和擔保物權制度的創(chuàng)新設計與權益保障配套制度建設。比如,我國目前在權利的設立與流轉方面強加給集體土地用益物權的各種束縛導致集體土地資源難以實現(xiàn)優(yōu)化配置,從而長期處于低效利用狀態(tài),廣大農民的利益也由此遭受重大損失。同時,農民也往往因為利益受損而到處上訪,造成社會的不穩(wěn)定,從而增加現(xiàn)行產權制度結構的額外成本。所以,對土地用益物權體系進行變革,彌補現(xiàn)有產權結構的不完善之處,是解決制度效率的關鍵。確立集體土地用益物權的完整性,允許集體土地作為擔保進行融資,是現(xiàn)階段完善產權結構并提高農村集體經濟增長的重要途徑。

第三,任何形式的土地產權制度都會產生對土地進行公共管理的內在要求,土地之上的個體權利總是要受到公共權力的干預和限制的。然而,所有的公共干預都包含著價值判斷,建立明晰、科學和合乎社會需要的價值判斷標準是土地產權制度改革的難點?，F(xiàn)階段公共權力的干預更多的是以地方官員的政績觀為標準的。因此,只要能夠促進地方經濟的增長,無論是犧牲了農民集體的利益,還是通過低地價來吸引地區(qū)外的投資,都是地方官員個人政績觀造成的對土地產權(尤其是農民個人和國家城市土地使用權)的過度侵害。當然,這種不當?shù)恼冇^作為一種價值判斷標準還將在相當長的一段時間內存在,并影響中國土地產權的實際權力,因此,建立更合乎科學和社會需要的價值判斷標準是改革的難點。

第四,土地權益保障需要建立規(guī)范和可操作的市場規(guī)則,客觀、公正的市場信號反饋系統(tǒng),以及勞動力市場、資本市場的協(xié)調運作體系,所有這些規(guī)則和系統(tǒng)都有待于探索和開發(fā)。在中國目前的經濟轉型過程中,實現(xiàn)資源的市場化配置有兩個前提:一是確定符合市場運作規(guī)則的資源產權體系,二是市場本身。對于為了實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置而需要完善土地權益保障的目標來說,建立規(guī)范和可操作的土地市場規(guī)則,包括及時且對稱的市場信息流通機制、不同土地市場之間的連貫(農村土地市場、征收、一級出讓和二級轉讓市場)和不同要素市場(土地、勞動力和資本)之間的聯(lián)動(替代)機制是必要的,同時也是現(xiàn)實中所缺失的。

第五,保障土地權益需要重視非正式制度的作用,非正式制度對土地投資和收益會產生連鎖反應,能在節(jié)約成本的前提下有效保障產權并消除土地沖突。比如,中國長期以來形成的公平觀念,只要制度造成的影響是公平的,農民一般不會有過多的怨言。另外,中國自秦漢以來,家庭就一直是社會經濟結構的基本單元,也是政治組織的基礎。以家庭為單位的農地承包權制度在一定程度上減少了制度安排的成本,節(jié)約了農戶與政府之間達成合約的交易費用。而且,以家庭為單位在實際生產過程中能夠很好地解決“生產隊”體制下對勞動投入監(jiān)督困難、“按勞分配”困難等問題,促進農業(yè)生產效率的提高。還有,中國長期以來形成的中央集權意識,例如原始社會的氏族制度、奴隸社會的宗族制度、封建社會的君主制度,乃至辛亥革命后中華民國的政治體制,都為民眾對中央集權的依賴感和認同感奠定了歷史傳統(tǒng)的基礎。這其實也部分解釋了為什么人民公社制度可以平穩(wěn)地將農民的土地產權從私有轉變?yōu)楣?。因?如何合理利用這些非正式制度的作用來促進第二層次制度的改變,進而促進第三層次和第四層次的績效,是一個重要的探索方向。目前來看,我們面臨的任務是需要從社會和文化生態(tài)的層面為土地權益保障尋找輔助工具。

(三)土地產權制度改革的基本框架

中國現(xiàn)行土地產權制度存在的法理沖突和現(xiàn)實矛盾,是導致土地利用出現(xiàn)規(guī)律性扭曲的主因。在既定的法制框架內重構中國土地產權的物權法體系是唯一的制度改進路徑。重構土地產權制度的基本框架可以分兩步走:

首先,明確土地產權,即現(xiàn)行的所有權、使用權、出租權、轉讓權和其他與財產有關的權力,是一束權力。通過強化使用權權益的規(guī)定,實現(xiàn)使用者的財產權,使土地產權主體之間在法律上完全對等,由此增強公民保護自己財產的意識和手段。

其次,細化現(xiàn)有的土地使用權并使之物權化。比如,相對于城市國有土地使用權來說,農村土地的家庭承包權在實際中的權益更易受侵害。這主要是因為農村土地缺少像城市土地那樣具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系以及獨立的法律保障體系。沒有細化到農戶的土地登記制度(現(xiàn)階段農村土地登記僅停留在行政村級別)不利于產權的明晰、流通和保護。缺少地籍管理體系不利于土地行政、流轉的管理。沒有獨立于政府的處理土地征收沖突的司法體系減弱了法律法規(guī)對產權的保障效果。所以,在現(xiàn)階段農地產權制度改革中,加強對農村土地產權的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系建設是迫切需要解決的問題,將城市和農村的土地使用權物權化則是保障產權和提高產權效率的必然選擇。

(四)土地產權制度改革的難點

當然,在改革的過程中我們還應該理性地看待土地產權改革可能存在的難點,其中最重要的是土地資源具有公共利益和非公共利益的雙重屬性。土地產權制度改革應當充分認識并兼顧土地資源的不同屬性,在公共利益和非公共利益間尋找臨界點。

首先,對涉及公共利益的土地資源應當實施產權壟斷、集中管理、統(tǒng)一分配。所謂公共利益的土地資源主要是指基本農田和重要的生態(tài)安全用地。對于涉及公共利益的土地資源來說,必須加大公共管理力度,加強公共管理職能,確保有關國家安全和社會公共福利土地資源的有效供給。

其次,對于非公共利益的土地資源應當實施產權分立、市場配置、分級監(jiān)管。要充分利用土地產權市場的自由流通和多元化產權競爭的機制,調動地方政府和全社會的產權積極性,促進土地產權的市場化運作。國外多有“民力強過政府”的經典案例,西方國家政府將一些職能委托給社會營利與非營利組織的案例屢見不鮮。當年,美國政府就是通過將沙化地、荒蕪地拍賣或無償贈送給個人來治理沙漠災害的,其對等的風險責任只是由新的土地所有人來投資種樹和植草,如果不履行當初與國家簽署的經濟契約,政府就會在一定的期限內對該土地產權進行再拍賣。結果,美國政府以產權為武器很快就解決了中西部地區(qū)的沙塵暴問題,那些新的民間產權人則心甘情愿地生活在自然條件最惡劣的地區(qū),并通過長期、穩(wěn)定的積極勞動和精心經營而不斷獲益[10]125140。再比如德國等西歐國家城市內部的私人種植園,由私人自由種植但不能改變用途,私人可以在其中度假、收獲鮮花或水果,政府也不費力地為全市的居民提供了城市綠地,雖然這種綠地不是開放性質的,但不可否認的是它的存在對于整個城市的價值和它自身經營的可持續(xù)性。

(五)土地產權制度改革的推進方案

農村土地產權制度改革的推進方案應當充分認識和兼顧土地資源的不同屬性,并在不同利益主體之間尋找平衡點,這才是可行和現(xiàn)實的選擇。否則,任何改革的討論都可能只是“紙上談兵”?，F(xiàn)實的農村土地產權制度改革推進方案應該符合以下幾項基本原則:

第一,尊重國家的政治現(xiàn)實。我國實行的是土地公有制,土地私有化在目前及可預見的相當一段時間內仍然不具備社會條件。長期的農地集體所有制使人們形成了路徑依賴,對于土地國有和私有都不具有充分的接受能力和調整能力,在這種情況下改變土地的所有制無疑會造成混亂。

第二,尊重地區(qū)差異和多樣性。我國不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平不同,社會文化基礎不同,對農業(yè)的依賴程度也不同,各地對土地制度的需求有很大差異。這些差異不僅存在東、中、西部之間,也存在同一地區(qū)的近郊和遠郊之間。例如,在欠發(fā)達地區(qū),農民對土地的平均地權和集體土地制度下的社會保障職能有著更強烈的要求;在東南沿海發(fā)達地區(qū),農業(yè)已不再是主要的收入來源,有大量的工業(yè)崗位可以就業(yè),農戶需要土地規(guī)?；洜I,形成規(guī)模收益。

第三,尊重農民的自主選擇。人是有限理性的,信息是不完全的,沒有一個人比當事人更加清楚自己的處境。推進農村土地產權制度改革,要給予農民充分的自主選擇權。以一個坐在書齋中的理論家代替實踐中的廣大人民進行思考,由于其信息有限,很難提出符合實際的政策建議;以一個政府官員的角度思考農村問題并強加農民接受,由于其信息有限并受到自身利益的影響,作出的決策不一定能反映農民的需求。曾經推行的兩田制的失敗證明了尊重農民選擇的必要性[11]。

第四,尊重社會發(fā)展的規(guī)律和趨勢。在市場經濟條件下,指望僅僅依靠農業(yè)自身的發(fā)展和各種技術進步來提高農民的總收入是不現(xiàn)實的。解決“三農”問題的著力點應放在如何快速平穩(wěn)地推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,這是社會發(fā)展的內在規(guī)律和基本趨勢。從總體上看,現(xiàn)行的農村土地產權制度基本適應現(xiàn)階段社會發(fā)展的內在要求。改進的方案主要是在城市化和工業(yè)化過程中盡量減少或消除對農民土地農轉非收益的侵占,并對產權進行更加清晰的界定,強化實施制度和保障制度建設。

第五,尊重整體推進和平衡發(fā)展的內在邏輯。任何一項制度改革都會有利有弊,其實施都要有相應的制度環(huán)境。這就需要其他制度的變革對弊端進行彌補,并創(chuàng)造有利于制度改革的實施環(huán)境。鑒于土地是基本的生產要素之一,土地制度改革對經濟社會發(fā)展具有根基性的影響,特別需要其他配套制度的整體推進和平衡發(fā)展。例如,實現(xiàn)充分而有保障的土地使用權要與城鄉(xiāng)基本公共服務均等化相結合,推進土地流轉要與社會保障制度建設相結合,完善土地的用益物權和擔保物權要與立法制度和金融制度建設相結合,等等。所以,我國現(xiàn)階段無論是政治結構、經濟發(fā)展模式、社會文化基礎、公民價值取向,還是倫理或哲學思想,都處于轉型期。在這種情況下,培育農村土地產權制度改革的條件和機制才是重中之重。地方政府或農民為了獲取更多的利益而在實踐中創(chuàng)造的制度安排有助于彌補現(xiàn)行制度的許多弊端,因此,允許制度創(chuàng)新并對創(chuàng)新進行保護才是最有意義的制度改革推進方案。

(感謝《浙江大學學報(人文社會科學版)》的匿名審稿專家和浙江大學土地科學與不動產研究所各位同事的寶貴意見!)

[1]O.E.Williamson,″The New Institutional Economics:Taking Stock,Looking Ahead,″Journalof Economic Literature,Vol.38,No.2(2000),pp.595 613.

[2]吳次芳、靳相木:《中國土地制度改革三十年》,北京:科學出版社,2009年。[Wu Cifang&Jin Xiangmu,Thirty Years of Chinese Land Institutional Reform,Beijing:Science Press,2009.]

[3]G.C.S.Lin&S.P.S.Ho,″China's Land Resources and Land-Use Change:Insights from the 1996 Land Survey,″Land Use Policy,Vol.20,No.4(2003),pp.87 107.

[4]G.C.S.Lin&S.P.S.Ho,″The State,Land System,and Land Development Processes in Contemporary China,″Annals of the Association of American Geographers,Vol.95,No.3(2005),pp.411 436.

[5]林毅夫:《制度、技術與中國農業(yè)發(fā)展》,上海:上海人民出版社、上海三聯(lián)出版社,1993年。[Lin Yifu,Institution,Technology and Agricultural Development in China,Shanghai:Shanghai People's Publishing House&Shanghai Joint Publishing Company,1993.]

[6]P.Ho,Institutions in Transition:Land Ownership,Property Rights,and Social Conf lict in China,New York:Oxford University Press,2005.

[7]D.C.North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge:Cambridge University Press,1990.

[8]D.C.North,Understanding the Process of Economic Change,Princeton:Princeton University Press,2005.

[9]涂永珍:《新一輪土地改革為何不是“產權”問題》,《中國黨政干部論壇》2009年第 1期,第12 14頁。[Tu Yongzhen,″Why the New-round Land Reform is Not an Issue of Property,″Chinese Cadres Tribune,No.1(2009),pp.1214.]

[10]汪利娜:《中國城市土地產權制度研究》,北京:社會科學文獻出版社,2006年。[Wang Lina,Studies on China Urban Land Property Right,Beijing:Social Sciences Academic Press,2006.]

[11]路廣利、劉穎易、劉磊:《中國農村土地制度的產業(yè)現(xiàn)狀及一種可供選擇的變革方案》,見蔡繼明、鄺梅編:《論中國土地制度改革》,北京:中國財政經濟出版社,2009年,第66 70頁。[Lu Guangli,Liu Yinyi&Liu Lei,″The Industrial Condition of Current Chinese Rural Land Institutions and an Optional Reform Scheme,″in Cai Jiming&Kuang Mei(eds.),Land Institutional Reform in China,Beijing:China Financial&Economic Publishing House,2009,pp.66 70.]