深圳闖關(guān)記

文｜《小康》記者 劉建華 深圳報道

深圳闖關(guān)記

文｜《小康》記者 劉建華 深圳報道

7月1日，爭論多年的深圳一體化進(jìn)程，終于隨著那道鐵絲網(wǎng)的拆除而邁入新的時期，有形的藩籬不難拆除，無形的障礙要消散，恐非一日之功

沖破二線關(guān) 已存在27年的“二線關(guān)”使深圳步入了發(fā)展的瓶頸，當(dāng)關(guān)內(nèi)關(guān)外一體化真正實(shí)現(xiàn)的時候，意味著“二線關(guān)”的歷史將走向終結(jié)。

而立之年的深圳收到了一份厚禮：國務(wù)院批復(fù)擴(kuò)大深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)范圍，今年7月1日起實(shí)施?，F(xiàn)有特區(qū)管理線暫時保留，不再新設(shè)。

這意味著，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的面積，將從目前的轄羅湖、福田、南山和鹽田四區(qū)的327.5平方公里，擴(kuò)大到包括寶安、龍崗以及光明和坪山兩個新區(qū)在內(nèi)的1952.84平方公里。

對于深受“二元化”差異之苦的深圳人來說，“特區(qū)內(nèi)外一體化”意味著夢想著地，為了這個，他們甚至等待了30年。但對于深圳來說，空間擴(kuò)容只是又一個開始。

關(guān)內(nèi)歐洲，關(guān)外非洲

在深圳，多年來流傳著這樣一句話：關(guān)內(nèi)是歐洲，關(guān)外是非洲。這“關(guān)”指的就是將深圳特區(qū)與市內(nèi)其他區(qū)域分隔開的一道長長的鐵絲網(wǎng)，長80公里，高2.8 米。名曰“二線關(guān)”。

1983年，國務(wù)院批準(zhǔn)在特區(qū)與內(nèi)地之間設(shè)立的陸地管理線，沿途用巡邏公路和鐵絲網(wǎng)進(jìn)行分隔，只有分布在這條管理線上的14個經(jīng)濟(jì)特區(qū)檢查站與關(guān)外經(jīng)濟(jì)特區(qū)相連，而這些檢查站被稱為“關(guān)口”。于是，深圳有了“關(guān)內(nèi)”、“關(guān)外”之分，“關(guān)內(nèi)”是特區(qū)、“關(guān)外”是內(nèi)地，形成了“一市兩制”的管理發(fā)展格局。從1985年起，許多前往深圳關(guān)內(nèi)的內(nèi)地人必須憑著“中華人民共和國邊境地區(qū)通行證”和居民身份證才能通過“二線關(guān)”。

在深圳開出租車已近8年的何師傅告訴記者，目前，深圳市有三種顏色的出租汽車，一種紅色，起步價為10元，可以載客到關(guān)內(nèi)外；一種是黃色，起步價為8元，只能在關(guān)內(nèi)載客；還有一種是綠色，起步價6元，只能在關(guān)外載客，因此黃綠兩種出租車經(jīng)常會在關(guān)口交換承客。交通違章罰款也不一樣，同樣的違規(guī)，關(guān)外罰款200元一次，關(guān)內(nèi)罰款500元一次。違章擺攤銷售，特區(qū)外每次罰款500元，特區(qū)內(nèi)每平方米罰款500元，前后兩者的罰款嚴(yán)厲程度完全不一樣。

“二線”將深圳分割為特區(qū)內(nèi)外兩重世界：特區(qū)內(nèi)是高樓林立的現(xiàn)代城市，特區(qū)外則是非城非村的臟、亂、差大工地?！皩幰貐^(qū)一張床，不要關(guān)外一套房”形象道出了關(guān)內(nèi)關(guān)外的顯著差異。不少人意識到“二線關(guān)”已經(jīng)成為深圳城市發(fā)展的障礙。近幾年來，有關(guān)二線關(guān)的議題也是不斷浮出水面，幾乎成為深圳每年兩會的例行話題。

“‘二線關(guān)’的存在已經(jīng)成為深圳市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要絆腳石?！鄙钲诖髮W(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁說，由于“二線關(guān)”的存在，“一市兩制”的負(fù)面效應(yīng)越來越大。

致公黨深圳市委員會的提案則顯示，2009年，深圳全市生產(chǎn)總值達(dá)8201.23億元，關(guān)內(nèi)與關(guān)外生產(chǎn)總值比為“1.2:1”，這意味著關(guān)外每平方公里產(chǎn)值僅相當(dāng)于關(guān)內(nèi)的21.2%。

其實(shí)，深圳人對特區(qū)內(nèi)外一體化的期盼，從目前有據(jù)可查的資料來看，可以追溯到1998年。在當(dāng)年的深圳市“兩會”上，原深圳市規(guī)劃國土局總設(shè)計師郁萬鈞作為深圳市政協(xié)委員，第一個提出撤除“二線關(guān)”的建議。這一提議的契機(jī)，是因?yàn)橄愀垡呀?jīng)回歸祖國，“二線關(guān)”的國防意義已經(jīng)明顯下降，可以考慮撤關(guān)來促進(jìn)深圳特區(qū)內(nèi)外的協(xié)調(diào)發(fā)展。但顯然當(dāng)時的條件遠(yuǎn)不成熟，這一提議并沒有引起各方重視。

12 年沖關(guān)，立法先行

“深圳在12年前就開始醞釀關(guān)內(nèi)外一體化了”，深圳綜合開發(fā)研究院馮寶蘇教授說，在這十幾年間，申請擴(kuò)容的思路經(jīng)歷了從特區(qū)法制覆蓋到特區(qū)地域擴(kuò)大的轉(zhuǎn)變，他認(rèn)為，這次能順利通過國務(wù)院的批準(zhǔn)也得益于這種轉(zhuǎn)變。

1992年7月1日，全國人大授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。特區(qū)立法權(quán)被法學(xué)專家們普遍認(rèn)為是“尚方寶劍”，“這種特權(quán)大到只要深圳是在憲法框架之下制定的法律條文，只需在全國人大備案即可執(zhí)行?！瘪T寶蘇說。

2000年通過的《立法法》，又賦予深圳市較大市立法權(quán)。截止2008年1月，深圳人大共制定法規(guī)171項，其中特區(qū)法規(guī)142項，較大市法規(guī)29項。授權(quán)立法有力地促進(jìn)了深圳市經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展。但是，隨著深圳市經(jīng)濟(jì)社會的深入發(fā)展和寶安、龍崗兩區(qū)全面城市化，特區(qū)內(nèi)外在法律、法規(guī)適用上存在的“一市兩法”問題日益突出。

馮寶蘇認(rèn)為，特區(qū)內(nèi)外法律、法規(guī)適用上的不統(tǒng)一，造成了法制環(huán)境的差別，影響權(quán)益的同等保障，也被當(dāng)?shù)卣J(rèn)為阻礙深圳的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于行政管理、司法的統(tǒng)一。

為此，深圳市人大多次向全國人大常委會、全國人大常委會法制工作委員會建議，支持深圳在立法上先行先試，將特區(qū)法規(guī)的適用范圍擴(kuò)大到深圳市所轄全部行政區(qū)域。但一直沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

深圳市只能另辟蹊徑。

有媒體報道，深圳以政府的名義第一次開始向中央申請擴(kuò)大特區(qū)范圍，是2003年。此前，深圳的管理模式經(jīng)歷了復(fù)雜的演化過程。1993年深圳開始進(jìn)行以撤縣建區(qū)為標(biāo)志的第一次城市化進(jìn)程，分別成立了寶安、龍崗兩區(qū)，但最后形成的是一種半城半鄉(xiāng)、不城不鄉(xiāng)的體制。2003年，深圳市委市政府不得不進(jìn)行第二次城市化。

據(jù)深圳市發(fā)改委一位官員透露，“早在 2003年國務(wù)院7人調(diào)研組來深圳調(diào)研時，我們便提出了這一問題，但特區(qū)面積是否擴(kuò)大還要看中央的決策?！倍?dāng)時的背景是，特區(qū)內(nèi)的發(fā)展空間已經(jīng)非常有限，有統(tǒng)計顯示，當(dāng)時特區(qū)內(nèi)可開發(fā)的土地只有22平方公里了。

2008年，出席全國兩會的全國人大代表、深圳市人大常委會副主任邱玫代表深圳向兩會提出了《關(guān)于擴(kuò)大深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)適用范圍的建議》。將寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)內(nèi)，“二線關(guān)”自然應(yīng)當(dāng)取消或者外移至寶安、龍崗與東莞、惠州的邊界，以便深圳特區(qū)立法將統(tǒng)一適用所有六個行政區(qū)，解決了特區(qū)立法適用上的不一致問題。

2009年5月，國務(wù)院正式批復(fù)《深圳市綜合配套改革總體方案》，盡管該方案中未明確提出“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大到全市”，但中央明確指出相關(guān)需要突破的重大事項可專項申報。

借此契機(jī)，2009年8月，深圳市人民政府簽發(fā)了深府[2009]156號文件《關(guān)于延伸深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍的請示》，正式向國務(wù)院請示將寶安、龍崗兩區(qū)納入經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

特區(qū)改革挑戰(zhàn)重重

6月4日，國務(wù)院批復(fù)深圳擴(kuò)容之際，深圳市新一屆市委常委選舉“出爐”。在本屆常委中，周林祥、蔣尊玉分別是來自關(guān)外兩區(qū)——寶安區(qū)、龍崗區(qū)的區(qū)委書記。有細(xì)心人士指出，它從側(cè)面昭示著特區(qū)外將成為深圳下一輪發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，特區(qū)內(nèi)外一體化的進(jìn)程將會加快。

但對正面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和升級的問題的深圳來說，面積擴(kuò)大并不意味著能夠順利轉(zhuǎn)型升級。特區(qū)改革仍然面臨重重挑戰(zhàn)。

此外，根據(jù)已經(jīng)公布的文本或官方講話，特區(qū)擴(kuò)容僅意味著“二線關(guān)”的外移，而不是撤銷。專家認(rèn)為，要真正拓展深圳的發(fā)展空間，“二線關(guān)”的存在將會在很多層面產(chǎn)生制約作用。

6月9日下午，一場關(guān)于7月1日特區(qū)擴(kuò)容后，關(guān)外兩區(qū)法制銜接問題的研討會舉辦。來自法學(xué)界的專家們各抒已見，爭得不可開交。

“特區(qū)法規(guī)在全市實(shí)施后，就同一事項，如果特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)有不同的處理規(guī)定，應(yīng)適用特區(qū)法規(guī)，即特區(qū)法規(guī)效力優(yōu)先。只要是特區(qū)范圍，就適用特區(qū)法規(guī)。寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)范圍后就可以適用特區(qū)法規(guī)?！鄙钲谑蟹ㄖ窝芯克L周成新說。

但深圳市委黨校教授朱興有則認(rèn)為，這種操作過于理想化，而且成本會很高，將來執(zhí)法過程中還會遇到許多困難。

深圳關(guān)內(nèi)外一體化之后，寶安、龍崗兩區(qū)使用什么法，如何協(xié)調(diào)特區(qū)立法與較大市法兩者的關(guān)系，成了法學(xué)界爭議的焦點(diǎn)。

面臨這一難點(diǎn)不僅僅是立法層面。

在2010年深圳“兩會”上，“改革”仍是核心議題?！叭ⅰ钡慕?jīng)濟(jì)特區(qū)的下一步是否能繼續(xù)走在開放的最前沿，給出答案，深圳還需要時間。

責(zé)編 蘭燕飛 yanfeilan@gmail.com