日本應急管理法律體系的六大特點

顧桂蘭

日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環(huán)火山帶，臺風、地震、海嘯、暴雨等各種災害極為常見，是世界上易于遭受自然災害的國家之一。在長期與災難的斗爭中，日本在應急管理特別是防災減災方面，法規(guī)健全、體制完善、機制順暢、宣傳到位、保障有力，預防和處置各類突發(fā)事件的成效顯著，已形成了一套較為完善的綜合性防災減災對策機制，歸納起來主要有六大特點，非常值得我國借鑒學習。

一、應急管理法律體系健全完善

所謂應急管理，是為了降低突發(fā)災難性事件的危害，基于對造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展過程以及所產(chǎn)生的負面影響的科學分析，有效集成社會各方面的資源，對突發(fā)事件進行有效地應對、控制和處理的一整套理論、方法和技術體系。

20世紀50年代末和90年代初，日本先后發(fā)生了伊勢彎臺風、阪神大地震等重大災害，國民生命財產(chǎn)安全損失慘重，嚴重影響了經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，事故災害和傳染病蔓延等其他災害不斷增多。面對各種災害特別是自然災害的嚴峻挑戰(zhàn)，日本高度重視防災、減災工作，經(jīng)過不斷總結完善，形成了特色鮮明、成效顯著的應急管理體系。

在預防和應對災害方面，日本堅持“立法先行”，建立了完善的應急管理法律體系。1946年，國家頒布了《災害救助法》。1961年進而制定頒布了《災害對策基本法》。該法對防災理念、目的、防災組織體系、防災規(guī)劃、災害預防、災害應急對策、災后修復、財政金融措施、災害緊急事態(tài)等事項作了明確規(guī)定，是日本的防災抗災的根本大法，有“抗災憲法”之稱。根據(jù)《災害對策基本法》，日本還頒布了《河川法》、《海岸法》、《防沙法》等法律法規(guī)。目前，日本共制定應急管理(防災救災以及緊急狀態(tài))法律法規(guī)227部。各都、道、府、縣（省級）都制定了《防災對策基本條例》等地方性法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布實施，顯著提高了日本依法應對各種災害的水平。為了確保法律實施到位，日本要求各級政府針對制訂具體的防災計劃（預案）、防災基本計劃、防災業(yè)務計劃和地域防災計劃，細化上下級政府、政府各部門 、社會團體和公民的防災職責、任務，明確相互之間的運行機制，并定期進行訓練，不斷修訂完善，有效增強了應急計劃的針對性和操作性。

二、應急管理組織體系科學嚴密

日本建立了中央政府、都道府縣（省級）政府、市町村政府分級負責，以市町村為主體，消防、國土交通等有關部門分類管理，密切配合，防災局綜合協(xié)調(diào)的應急管理組織體制。國家設立“中央防災委員會”，負責制定全國的防災基本規(guī)劃、相關政策和指導方針，由內(nèi)閣房負責協(xié)調(diào)、聯(lián)絡?！爸醒敕罏奈瘑T會”的主席是首相，成員包括國家公安委員會委員長、相關部門大臣，公共機構，如紅十字會、NTT電信公司、電臺、廣播電臺和研究行業(yè)的有關學者組成。當發(fā)生較大規(guī)模的災害時，中央政府成立“非常災害對策本部”。當發(fā)生特大災害時，中央政府成立“緊急災害對策本部”，由首相擔任本部長。都道府縣設有防災局（下設危機管理課），負責制訂地方防災計劃，綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)防災工作。轄區(qū)內(nèi)發(fā)生較大規(guī)模災害時設置“災害對策本部”，由知事任本部長。各市町村也有相應機構，負責實施中央和地方政府的防災計劃，是應對災害的主體。一般情況下，上一級政府主要向下一級政府提供工作指導、技術、資金等支持，不直接參與管理。當發(fā)生自然災害等突發(fā)事件時，成立由政府一把手為總指揮的“災害對策本部”，組織指揮本轄區(qū)的力量進行應急處置。除地震外，上一級政府通常根據(jù)下一級政府的申請予以救援。

三、建立統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)有序的巨災應急機制

在日本，一般把地震、洪水、臺風等造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失的特別重大突發(fā)公共事件稱為巨災。為減少和應對巨災的發(fā)生，建立了相應的統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)有序的巨災應急機制。

日本政府通過《大規(guī)模災害時消防及自衛(wèi)隊相互協(xié)助的協(xié)議》等一系列法律法規(guī)，建立了跨區(qū)域協(xié)作機制、消防、警察和自衛(wèi)隊應急救援機制，強化了中央和地方、部門與部門之間統(tǒng)一指揮、分工合作的力度。發(fā)生巨災時，為提高運轉效率，首相設置非常災害對策本部，統(tǒng)一調(diào)度指揮。

一是建立跨區(qū)域防救災機制。阪神大地震前，只有18個都道府縣、586個市町村簽訂72小時相互援助協(xié)議；阪神大地震后，已有47個道府縣、2000多個市町村簽定了72小時相互援助協(xié)議，日本聯(lián)合防救災形式已深入基層組織。

二是基本確立消防、警察和自衛(wèi)隊合作機制。首先，互相提供災害情報，開展日常協(xié)作演習。其次，災區(qū)附近的警察廳和消防廳，設置專門的聯(lián)絡人員，協(xié)調(diào)災區(qū)附近的機構以及災害現(xiàn)場工作。

三是自衛(wèi)隊承擔警察部隊和消防援助隊空運任務，警察確保道路暢通。如警察不在現(xiàn)場時，自衛(wèi)隊、消防隊員可替代警察行使此權。上述對策、措施具有很強的可行性。例如，2003年5月26日宮城縣東部發(fā)生七級地震。地震后6分鐘后，首相官邸危機管理中心就迅速成立了地震對策室，召開了政府各部門的緊急會議。緊接著，國土交通省、海上保安廳、總務省等部門紛紛成立了對策室或聯(lián)絡室。十多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機已向首相官邸傳送在空中攝影的災區(qū)圖像了。一個多小時后，內(nèi)閣防災大臣召開新聞發(fā)布會，公布了政府的救災措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應迅速，應對有力，充分顯示了其行政組織應急管理的能力。

四、公眾防災避災意識強，自救互救能力高

日本十分重視應急科普宣教工作，通過各種形式向公眾宣傳防災避災知識，增強公眾的危機意識，提高自護能力，減少災害帶來的生命財產(chǎn)損失。

為紀念1923年9月1日的關東大地震，日本將每年的9月1日定為“防災日”，8月30日到9月5日定為“防災訓練周”。在此期間，通過組織綜合防災演練、圖片展覽、媒體宣傳、標語、講演會、模擬體驗等多種方式進行應急宣傳普及活動。同時，將每年的1月17日定為“防災志愿活動日”，1月15日至21日定為“防災及防災志愿活動周”。鼓勵公眾積極參加防災訓練，掌握正確的防災避災方法，提高其自救、互救能力。

政府部門及社會團體根據(jù)本地區(qū)有可能出現(xiàn)的災害類型，編寫形式多樣、通俗易懂、多國語言的應急宣傳手冊，免費向公眾發(fā)放，普及防災避災常識。同時，社區(qū)積極組織居民制作本地區(qū)防災地圖。通過災害分析、實地調(diào)查、意見收集、編寫樣本、集體討論、印刷發(fā)放等環(huán)節(jié)，使居民了解本地區(qū)可能發(fā)生的災害類型，災害的危害性，避難場所的位置、正確的撤離路線，真正做到災害來臨時沉著有效應對。日本將防災教育內(nèi)容列入了國民中小學生教育課程，通過理論授課、觀看影片、參觀消防學校、參加應急訓練等方式宣傳應急知識，增強應急意識，培養(yǎng)應急能力。同時，教育部規(guī)定學校每個學期都要進行防災演習。9月5日，應香川縣知事的邀請，我們參加了香川縣綜合應急演練，有近100名中學生參與此次演練，經(jīng)常的模擬演習不但鍛煉了學生的逃生技能，也有助于消除他們在面對災難時的恐懼心理。在日本的縣市，都建立了市民防災體驗中心。體驗中心是集防災教育、防災訓練功能于一體的應急科普宣教基地，由政府出資建設，免費向公眾開放。體驗中心內(nèi)設有模擬地震體驗室、模擬臺風體驗室、模擬煙避難體驗室、模擬醫(yī)護急救訓練室、消防滅火訓練室、防災影像播放室、模擬災害處置游戲室、圖片展示區(qū)、裝備展示區(qū)等。公眾通過體驗，感受不同類型、不同程度的災害，增強防災意識；通過實踐，掌握基本的自救、互救技能。

五、應急設施齊備應急保障有力

一是建立了專職和兼職相結合的應急隊伍。專職應急救援隊伍主要有警察、消防署員、陸上自衛(wèi)隊。兼職隊伍主要是消防團成員。消防團員由公民自愿參加，政府審查后，定期組織他們到消防學校接受培訓，發(fā)給資質(zhì)征，并提供必要的設施和裝備。他們平時工作，急時應急，屬于應急救援志愿者。消防團員人數(shù)較多，是本地區(qū)防災和互助的骨干力量。日本企業(yè)消防隊員由企業(yè)組建，保護企業(yè)的自身安全，緊急情況下，也接受政府的調(diào)遣。日本消防隊伍分布密集，以香川縣為例，設23個消防暑，專職消防工作人員1163人；有17個消防團、239個消防分團，消防團員達7697人。

二是應急設施齊備。充分利用中小學牢固的體育館、教室和空曠的操場、公園等，建設了眾多的應急避難場所，并在街道旁設置統(tǒng)一、易識別的“避難場所指示標志”，便于指引公眾迅速、準確的到達應急避難場所。日本的酒店、商場、機場、地鐵站等公共場所都有明確的避難線路圖，在線路圖中清楚的標明目前所處的位置，消火器材、避難器具的位置及避難線路。所有建筑物的消防通道都標有紅色倒三角，一旦發(fā)生火災，消防員即可迅速由通道進入樓內(nèi)解救被困人員。防災公園內(nèi)有消防直升飛機停機坪、醫(yī)療站、防震性水池和防災用品貯備，并架設電信通訊設施，確保了出現(xiàn)危機時其有效發(fā)揮防災功能。

三是應急物資種類多、數(shù)量足、質(zhì)量高。日本建立了應急物資儲備和定期輪換制度，各級政府和地方公共團體要預先設計好救災物資的儲備點，建立儲備庫和調(diào)配機制。其中主要食品、飲用水的保質(zhì)期是五年，一般在第四年的時候更換，更換下來的食品用于各種防災演習。在日本紅十字香川縣支部，香川縣消防學校、防災航空大隊，三豐市消防團、丸龜川西地區(qū)自主防災會等地方，我們都看到了儲備充足的應急物資裝備、設施和生活必需品。同時，日本大力開發(fā)防震抗災用品。根據(jù)不同的用途和需要，日本現(xiàn)已研制出各種防震抗災用品。例如，具有一定防火功能的緊急避難用品包，內(nèi)有各類物品27件，其中包括礦泉水、飲用水長期保存罐、壓縮餅干、手搖充電的收音機及電燈、防塵口罩、防滑手套、繩子、固體燃料、急用哨子、護創(chuàng)膏、藥棉和繃帶等。同時，每次綜合防災訓練時，組織部門會邀請防災用品生產(chǎn)企業(yè)參加，既調(diào)動了企業(yè)投身應急管理事業(yè)的積極性，又向公眾推廣了防災用品。由于防災用品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及公眾防災意識的增強，日本基本上家家都儲備有防災應急用品和自救用具。

六、預測預警和應急通訊系統(tǒng)完善發(fā)達

日本依托大專院校、科研院所建立危機管理研究所，對危機管理、健康危機管理、災害數(shù)據(jù)研究、防災救助等多方面課題進行研究，并將研究成果運用于應急管理工作之中。利用先進的監(jiān)測預警技術系統(tǒng)，實時跟蹤、監(jiān)測天氣、地質(zhì)、海洋、交通等變化，減災工作部門日常大量的工作就是記錄、分析重大災害有可能發(fā)生的時間、地點、頻率，研究制定預防災害的計劃，定期組織專家及有關人員對災難形勢進行分析，向政府提供防災減災建議。比如，根據(jù)地震專家推測，每隔大約80年至150年，日本就會發(fā)生一次震源位于東海、東南海和南海附近的大地震，而現(xiàn)在到了隨時可能發(fā)生的時期，且震級可能為里氏8級以上。因此，日本各部門都在為應對此次可能發(fā)生的大地震做好防災準備。在搞好地震防災對策知識宣傳、防震訓練、物資儲備等工作的基礎上，還加大了震情監(jiān)測和震情信息快速有效傳遞的準備工作。日本科學家在水下兩千米的海槽上安裝檢測儀器，通過人造衛(wèi)星的全球定位系統(tǒng)來密切監(jiān)視海底地殼板塊的活動。積極研究建立全民危機警報系統(tǒng)，當?shù)卣?、海嘯等自然災害以及其它各個突發(fā)事件發(fā)生時，日本政府有關方面可以不用通過各級地方政府，而是直接利用“全民危機警報系統(tǒng)”向國民發(fā)出警報信息。

日本各地都建立了都道府縣的緊急防災對策本部指揮中心。指揮中心設有計算機控制的大屏幕顯示器，通過網(wǎng)絡對所屬地區(qū)和城市進行監(jiān)控。指揮中心內(nèi)還設有政府和商業(yè)電視臺以及警察總部部屬的直升飛機的監(jiān)控畫面。災害發(fā)生后，各地政府首腦(知事)和緊急防災對策本部的所有成員將在指揮中心進行救災指揮，使災害緊急處置實現(xiàn)高效化。由于都道府縣所屬地區(qū)都建立了計算機骨干網(wǎng)絡，使緊急防災對策本部的信息中心，通過網(wǎng)絡與所屬的市町村和警察局、自衛(wèi)隊、水電煤氣、道路等管理部連接在一起，以保證信息的通暢和救災行動的實施。日本的防災信息網(wǎng)絡系統(tǒng)十分嚴密。它們除了運用計算機網(wǎng)絡連接外，還用有線專用線連接以作備用；如果以上線路都發(fā)生問題時，則利用衛(wèi)星監(jiān)控的GPS定位系統(tǒng)來指揮救災，力爭做到萬無一失。

日本政府建立起覆蓋全國、功能完善、技術先進的防災通信網(wǎng)絡。包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路(包括影像傳輸線路)、衛(wèi)星通信線路和移動通信線路組成的“中央防災無線網(wǎng)”;以全國消防機構為主的“消防防災無線網(wǎng)”;以自治體防災機構和當?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的“防災行政無線網(wǎng)”，以及在應急過程中實現(xiàn)互聯(lián)互通的防災相互通信用無線網(wǎng)等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通信網(wǎng)，包括水防通信網(wǎng)、緊急聯(lián)絡通信網(wǎng)、警用通信網(wǎng)、防衛(wèi)用通信網(wǎng)、海上保安用通信網(wǎng)以及氣象用通信網(wǎng)等。一是日本開發(fā)出一種在自然災害發(fā)生后確認人身安全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的功能由可以上網(wǎng)并帶有全球定位功能的手機來實現(xiàn)。中央和地方救災總部通過網(wǎng)絡向手機的主人發(fā)送確認是否安全的電子郵件，手機主人根據(jù)提問用手機郵件回復后，在救災總部的信息終端上就會顯示每一個受訪者的位置和基本的狀況。二是發(fā)生災害時，在避難的道路路面上貼上無線射頻識別標簽，避難者通過便攜裝置可以清楚地知道安全避難場所的具體位置;如果有人被埋在廢墟堆里不能動彈或呼救，內(nèi)置無線射頻識別標簽的手機會告訴搜救人員被埋者所處的具體位置；還可以通過身上攜帶的無線射頻識別標簽獲得相關信息，以準確地判別其身份。三是開發(fā)出了可由摩托車運載，能充當臨時無線基站的無線通信裝置，可以接收受害者的手機信號，確認他們的安全情況，并把相關情況傳遞給急救車上的救護人員。四是利用網(wǎng)絡技術實現(xiàn)“緊急地震迅速預報”。具體說來，就是把家庭和辦公室的家電產(chǎn)品、房門等和因特網(wǎng)連接起來，由電腦自動控制，當?shù)卣鹩嫴蹲降秸鹪吹目v波以后，可在3～5秒后發(fā)布緊急預報，系統(tǒng)接到緊急地震迅速預報以后，能即刻自動切斷火源。

日本在預防和處置地震、海嘯、交通和火災等事故方面有著豐富的理論和成熟的經(jīng)驗。加強雙方的合作和交流，充分借鑒日本的應急管理理念和預測預警、應急救援等方面的經(jīng)驗，對于推動我國安全生產(chǎn)和應急管理工作有著十分重要的意義。