主要污染物總量減排國家戰(zhàn)略與四川省實踐

姜曉亭,趙 磊,葉 宏

(1.四川省環(huán)境保護(hù)廳,成都 610015;2.四川省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院,成都 610041)

2006年,中國提出了“十一五”期間主要污染物排放量減少 10%的約束性指標(biāo),即到 2010年,化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別比 2005年下降 10%,即全國化學(xué)需氧量由 2005年的 1414.2萬噸減少到 1272.8萬噸,二氧化硫排放量由2549.4萬噸減少到 2294.4萬噸。根據(jù)國家的戰(zhàn)略部署,到 2010年,四川省化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量分別比 2005年下降 5%和 11.9%,即全省化學(xué)需氧量由 2005年的 78.32萬噸減少到 74.4萬噸,二氧化硫排放量由 129.94萬噸減少到 114.4萬噸;同時,四川省自加壓力,增加了氨氮控制目標(biāo),“十一五”期間氨氮總量由 6.65萬噸削減到6.21萬噸,削減 6.6%。

1 污染減排的國家戰(zhàn)略

1.1 污染減排的戰(zhàn)略目的

黨的十七大明確提出能源資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、控制主要污染物排放、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求之一,也將堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策作為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要組成內(nèi)容。

隨著中國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加速發(fā)展,能源消耗、環(huán)境污染等問題也日益突出,為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,走可持續(xù)發(fā)展的道路,中國政府及時提出了“十一五”期間污染物總量減排這一重大決策。污染減排是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善民生的重要抓手,是改善環(huán)境質(zhì)量、解決區(qū)域性環(huán)境問題的重要手段。通過污染減排工作,減少污染物排放總量、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境質(zhì)量、加快環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè),從而保證中國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

1.2 污染減排的戰(zhàn)略保障

為保障污染減排工作扎實推進(jìn),國務(wù)院印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》。全國上下相繼出臺了一系列政策和保障措施,實施了污染物減排考核制度、污染物減排統(tǒng)計制度、污染物減排監(jiān)測制度、污染物減排核查制度、污染源減排調(diào)度制度、污染物減排直報制度、污染物減排計劃的備案制度、污染物減排信息公開制度、污染物減排預(yù)警制度等九項制度,建立了統(tǒng)計體系、監(jiān)測體系、考核體系“三大體系”,全面推進(jìn)工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排三大措施,并將環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的機(jī)制是否建立、環(huán)境質(zhì)量是否得到改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是否得到轉(zhuǎn)變、環(huán)境監(jiān)管能力是否得到加強(qiáng)作為檢驗減排成效的四條標(biāo)準(zhǔn)。減排核算成果成為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù),實行問責(zé)制和“一票否決”制。

1.3 污染減排的戰(zhàn)略高度

2006年,第六次全國環(huán)境保護(hù)大會明確了節(jié)能減排目標(biāo),并提出“三個轉(zhuǎn)變”。在國務(wù)院政府工作報告中,從 2007年開始污染減排連續(xù) 4年寫入,并于 2008年開始每年通報減排指標(biāo)完成情況。

污染減排是中國 “十一五”環(huán)境保護(hù)的重中之重,本質(zhì)上是一個綜合的社會經(jīng)濟(jì)和政治問題,是黨中央、國務(wù)院向全國人民的莊嚴(yán)承諾,是中國政府向國際社會的莊嚴(yán)承諾[1]?！笆晃濉睂⑽廴疚餃p排確定為約束性指標(biāo)之一,昭示著污染減排已是政府工作的首要任務(wù)之一,充分體現(xiàn)了國家環(huán)境保護(hù)的政治意志,賦予了污染減排艱巨的歷史使命,是落實科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措。

2 污染減排在四川的實踐

2.1 落實國家戰(zhàn)略,加強(qiáng)執(zhí)行力度

四川省結(jié)合四川環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際,著力加強(qiáng)主要污染物總量減排工作,并自加壓力,增加了氨氮控制目標(biāo),同時,從組織領(lǐng)導(dǎo)、明晰責(zé)任、突出重點、嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)督查、完善體系等方面強(qiáng)力推進(jìn)污染減排工作,制定了總量減排實施方案,頒布實施了總量減排統(tǒng)計辦法、監(jiān)測辦法、考核辦法。四川省委、省政府將主要污染物總量削減工作納入重要議事日程,書記、省長親自抓、負(fù)總責(zé)。全省各市 (州)、縣 (市、區(qū))政府和主要企業(yè),都分別簽訂了主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書,做到了省、市、縣層層掛鉤,政府對企業(yè)強(qiáng)化約束,確保減排目標(biāo)到位、責(zé)任到位、措施到位。

2.2 取得的成績

2.2.1 污染物排放總量持續(xù)減少

經(jīng)過不懈的努力,四川省主要污染物排放總量持續(xù)減少,2009年全省二氧化硫、化學(xué)需氧量和氨氮排放量分別為 113.55萬噸、74.76萬噸和5.95萬噸,分別較 2005年減少 12.61%、4.55%和 10.53%。二氧化硫和氨氮實現(xiàn)連續(xù) 4年排放減少,并提前完成“十一五”減排任務(wù);化學(xué)需氧量實現(xiàn)連續(xù) 3年排放減少,并完成“十一五”減排任務(wù)的91%。

2.2.2 環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善

“十一五”期間,一系列減排措施的實施,使四川省五大流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比例不斷提高,環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。2005年四川省流域水質(zhì)考核斷面數(shù)量為 73個,2009年為120個,其余年度為 121個,空氣質(zhì)量考核城市數(shù)量各年度均為 24個。如圖 1分析可知,2009年,四川省五大流域水質(zhì)斷面達(dá)標(biāo)率較 2006年上升了13.9個百分點,其中干流達(dá)標(biāo)率上升了 28.3個百分點并達(dá)到 100%、支流達(dá)標(biāo)率上升了 5個百分點;24個考核城市中,環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市由2005年的 5個增加到 2009年的 21個,占比增加了66.7個百分點。

圖1 四川省“十一五”環(huán)境質(zhì)量變化情況[2]Fig.1 The environmental quality during the Eleventh Five-year Plan in Sichuan Province

2.2.3 環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度加速

“十一五”期間,污染減排工作大幅推進(jìn)了四川省城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度。截至到 2009年,全省 181個縣 (區(qū)、市)中已有 80個實現(xiàn)生活污水集中處置,另由 37個在建;成都、遂寧、資陽三市實現(xiàn)縣縣建成生活污水集中處理設(shè)施;除阿壩、甘孜、涼山三州外的 133個縣 (區(qū)、市),已建和在建生活污水集中處理設(shè)施的比例達(dá)到84.21%。從圖 2分析可知,“十一五”期間,四川省城鎮(zhèn)污水處理廠投運數(shù)量和投運規(guī)模增加迅速。

圖2 四川省“十一五”城鎮(zhèn)污水處理廠變化情況[3]Fig.2 Municipal sewage treatment plants during the Eleventh Five-year Plan in Sichuan Province

3 四川省污染減排與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的耦合分析

3.1 污染排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從圖3、圖4、圖5的分析可知,“十一五”期間四川省主要污染物排放強(qiáng)度逐年下降。2005年,四川省每萬元 GDP排放二氧化硫、化學(xué)需氧量和氨氮分別為 17.59 kg、10.61 kg和 0.90 kg;通過污染減排,四川省經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了 “又好又快”的發(fā)展,到 2009年分別下降為 8.02kg、5.28kg和0.42kg,降幅分別達(dá)到 54.4%、50.2%和 53.3%。2005年,四川省每萬元工業(yè)增加值排放工業(yè)二氧化硫、化學(xué)需氧量和氨氮分別為 45.14 kg、11.78kg和 0.81kg;到 2009年分別下降為15.31kg、3.96kg和 0.22kg,降幅分別達(dá)到66.1%、66.4%和 73.0%。

與全國排放水平相比,2008年,四川省每萬元 GDP排放二氧化硫、化學(xué)需氧量分別比全國平均排放水平高 18.9%和 36.3%;每萬元工業(yè)增加值排放比全國高 27.6%和 42.0%。四川省產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還滯后于全國平均水平。

3.2 污染排放與社會發(fā)展

2005年,四川省年末常住人口人均二氧化硫、化學(xué)需氧量和氨氮排放量分別為 15.82 kg、9.54kg和 0.81 kg;到 2009年分別下降為 13.87kg、9.13kg和 0.73kg,降幅分別達(dá)到 12.34%、4.23%和10.23%。

與全國排放水平相比,2008年,四川省年末常住人口人均二氧化硫、化學(xué)需氧量排放比全國平均排放水平低 18.34%和7.45%。

3.3 污染排放與環(huán)境資源

2009年,四川省單位國土面積排放二氧化硫2.34t/km2,小于全國 2.39t/km2排放水平。2008年,四川省單位地表水資源排放化學(xué)需氧量為30.10kg/萬 m3,小于全國 50.07kg/萬 m3排放水平。全省化學(xué)需氧量理想水環(huán)境容量長江干流及金沙江占 32.5%、岷江流域占 35.3%、沱江流域占7.5%、嘉陵江流域占 24.7%,四川省氨氮理想水環(huán)境容量長江干流及金沙江占 31.7%、岷江流域占 29.3%、沱江流域占 6.1%、嘉陵江流域占31.7%[4]?？傮w而言,四川省環(huán)境容量較為充裕,但分布不均。

2001～2008年,四川省重工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重由2001年的54.3%上升到2008年的 68.17%,大幅高于同期全國平均水平。2008年,全國單位 GDP能耗 1.10噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元,四川省為 1.38噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元,比全國高 25.5%; 2008年全國工業(yè)增加值能耗是 2.19噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元,四川省為 2.48噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元,比全國高13.2%。

4 四川省污染減排存在問題及對策建議

4.1 環(huán)保意識尚待進(jìn)一步提高

一些地方對環(huán)境保護(hù)仍然重視不夠,重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù),甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)增長。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還時有發(fā)生,對應(yīng)該關(guān)閉的污染企業(yè)下不了決心。主要是因為沒有正確認(rèn)識和處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系、局部與全局的關(guān)系。只顧當(dāng)前,不計長遠(yuǎn),考慮局部利益多,考慮全局和整體利益少。

因此,應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保宣傳,讓全社會知曉保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力。充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作為基本國策的戰(zhàn)略地位,促進(jìn)環(huán)境保護(hù)對政府工作決策的指導(dǎo),實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時,進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法和社會監(jiān)督力度,形成輿論監(jiān)督、政府主導(dǎo)、全民參與的多渠道、多層次的環(huán)保機(jī)制。

4.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整亟需提速

四川省是我國重要的重工業(yè)基地,工業(yè)重型化特征明顯。同時,四川是資源大省,也是能耗大省,能耗水平明顯偏高。加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低,環(huán)境壓力較大。四川省“十一五”節(jié)能減排雖然取得一定的成績,但欠賬仍較多。

“十二五”我省進(jìn)入災(zāi)后重建時期,災(zāi)后恢復(fù)重建對鋼材、水泥、電力、化工原料等的巨大需求客觀上又增大了污染物減排的壓力。既要保增長,又要完成節(jié)能減排的目標(biāo),兩方面的任務(wù)都相當(dāng)艱巨。

因此,應(yīng)扭轉(zhuǎn)產(chǎn)能過剩的高耗能行業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)的局面,電力、鋼鐵、建材、電解鋁、煤炭、化工等亟需進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,小造紙、小水泥、小煤礦、土煉焦等“五小”需加快淘汰步伐,否則污染物減排難度將進(jìn)一步加大。

4.3 區(qū)域不平衡對產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的需求加大

四川省地處中國西部,人口眾多,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。受地理位置、交通狀況、資源稟賦、宏觀政策、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等因素的影響,省內(nèi) 21個市 (州)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大,導(dǎo)致各地在環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入、污染治理水平方面參差不齊。比如,成都市部分縣已實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠全覆蓋,但甘孜州、涼山州除州府所在地外,轄區(qū)內(nèi)縣城均未建成城鎮(zhèn)污水處理廠。隨著各地經(jīng)濟(jì)社會的不平衡發(fā)展,近期內(nèi)還將體現(xiàn)為環(huán)保差距的繼續(xù)加大。

另一方面,受區(qū)域產(chǎn)業(yè)特征、水系分布、氣象特征、國土面積等諸多因素影響,四川省環(huán)境容量分布與污染物排放也不均衡。比如,2009年成都市單位國土面積二氧化硫排放量分別為德陽的2.92倍、綿陽的 4.25倍和廣元的 5.35倍。環(huán)境容量的分布與污染物排放不平衡,可能導(dǎo)致局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量不能實現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

因此,需要根據(jù)環(huán)境容量分布情況合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,尤其是在承接產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的過程中,必須充分考慮區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件和環(huán)境容量,以確保環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

[1] 趙華林《污染減排的管理方略》,第十一屆中國國際環(huán)保展覽暨會議專題報告 [EB/OL.http：//www.caepi.org.cn/meet/ 18311.shtml,2009.

[2] 四川省環(huán)境監(jiān)測中心站.四川省環(huán)境質(zhì)量報告書[R].四川省環(huán)境保護(hù)廳,2006-2010.

[3] 四川省環(huán)境保護(hù)廳.四川省環(huán)境統(tǒng)計[R].四川省環(huán)境保護(hù)廳,2006-2010.

[4] 葉 宏,等.四川省地表水環(huán)境容量核定技術(shù)報告[R].四川省環(huán)境保護(hù)局,2004.