反壟斷法的豁免——中國(guó)的視角和選擇

應(yīng)品廣

(華東政法大學(xué)，上海，200042)

一、引言

我國(guó)《反壟斷法》已進(jìn)入實(shí)施階段，其在多大程度上得以在各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域適用，已經(jīng)是擺在執(zhí)法機(jī)構(gòu)面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。各國(guó)反壟斷法的適用范圍大多是借由反壟斷法上的“適用除外”或“豁免”制度來(lái)加以明確的，存在普遍的共性；但是在我國(guó)，反壟斷法的適用范圍卻因經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌性而呈現(xiàn)出明顯的個(gè)性，使得反壟斷法的豁免不僅關(guān)乎反壟斷法本身，還是關(guān)乎一系列法律和體制改革的系統(tǒng)工程。在這種形勢(shì)下，對(duì)反壟斷法豁免問(wèn)題的探討就不能僅僅局限于法律條文本身，而是要將其納入到更廣泛意義上的“競(jìng)爭(zhēng)政策”范式和體制改革的大背景中來(lái)。《反壟斷法》的出臺(tái)，實(shí)際上在一定程度上標(biāo)志著我國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)政策”概念的正式出現(xiàn)。在此之前，盡管我國(guó)也有很多促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的法律和規(guī)定，①但是并未出現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)政策”這一明確概念?！斗磯艛喾ā返谝淮蚊鞔_地確立了反壟斷委員會(huì)“研究擬定有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策”的職責(zé)。盡管從反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的角度而言，《反壟斷法》上所指之“競(jìng)爭(zhēng)政策”主要是指“與反壟斷法相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)政策”，原則上還不包括反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)政策，但是將競(jìng)爭(zhēng)政策理解為以反壟斷法為核心并囊括壟斷行業(yè)改革以及“競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)”機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)政策，在我國(guó)現(xiàn)階段更具有理論和現(xiàn)實(shí)的意義。正如有學(xué)者所言，我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一大特色已經(jīng)是自然壟斷、行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷交織在一起，實(shí)際操作中難以區(qū)分，最后形成企業(yè)、行業(yè)、政府“三位一體”的“一鍋粥”，[1]導(dǎo)致對(duì)壟斷行業(yè)壟斷、行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的分別規(guī)制已經(jīng)不能解決反壟斷法的有效實(shí)施問(wèn)題。為此，本文對(duì)反壟斷法豁免問(wèn)題的探討，將以反壟斷法本身為核心，以“競(jìng)爭(zhēng)政策”和體制改革為背景，并以反壟斷法豁免適用的模式和內(nèi)容選擇作為主要分析對(duì)象。

二、概念澄清：適用除外與豁免

一般說(shuō)來(lái)，反壟斷法在多大范圍內(nèi)得以適用，是通過(guò)反壟斷法的適用除外和豁免制度加以體現(xiàn)的。適用除外和豁免，是從競(jìng)爭(zhēng)之外的“社會(huì)公益”角度出發(fā)，對(duì)特定的行業(yè)或行為直接不適用或豁免適用反壟斷法。適用除外和豁免的范圍越廣，意味著反壟斷法作用的范圍越窄。因此，一國(guó)的適用除外和豁免制度非常能夠體現(xiàn)一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的地位，以及一定時(shí)期該國(guó)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策適用的具體選擇。

盡管從一般意義上說(shuō)，適用除外與豁免是指競(jìng)爭(zhēng)政策不發(fā)生作用的領(lǐng)域，但是對(duì)其內(nèi)在含義的理解仍然存在諸多爭(zhēng)議。目前主要存在三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“適用除外”等于“豁免”，都是指在某些領(lǐng)域允許一定的壟斷狀態(tài)及壟斷行為存在，反壟斷法不予追究的特別法律制度。[2]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“適用除外”包含“豁免”，即適用除外包含不為反壟斷法所規(guī)制的“例外”情況和為反壟斷法所規(guī)制的“豁免”情況。[3]第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為“適用除外”不同于“豁免”，適用除外是法律上規(guī)定某些組織和行為不適用反壟斷法；而豁免是指對(duì)應(yīng)當(dāng)適用反壟斷法的限制競(jìng)爭(zhēng)行為或壟斷，在特定的情況和條件下，出于國(guó)家、社會(huì)利益或其他考慮，免予追究。[4]從兩者的字面意思來(lái)理解，將“適用除外”解釋為特定領(lǐng)域或行為不適用反壟斷法，將“豁免”解釋為根據(jù)反壟斷法的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則進(jìn)行分析后所給予的“寬恕”，顯得更為合理。但是這樣理解也并不是沒(méi)有缺陷。在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法下，“適用除外”和“豁免”的概念是存在區(qū)別的?！稓W盟條約》第81條(1)排他性地禁止了一切壟斷協(xié)議，因此在《歐盟條約》第81條(3)中為第81條(1)中禁止的協(xié)議設(shè)立了一個(gè)豁免制度。在這個(gè)意義上，歐盟的“豁免”只存在于壟斷協(xié)議中，不適用于濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中；而“適用除外”可以存在于任何壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中的情況。因?yàn)檎菍?duì)于壟斷協(xié)議的普遍禁止使規(guī)定豁免情況成為必要，但并不存在普遍禁止的濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中。但是在美國(guó)反托拉斯法中卻只存在豁免(exemption or immunity)的概念，而不存在適用除外(exception)的概念。正如美國(guó)學(xué)者阿瑞達(dá)所說(shuō)，美國(guó)反托拉斯法沒(méi)有認(rèn)證豁免這個(gè)概念，因?yàn)樗鼉H是排除適用反托拉斯法的一個(gè)通用標(biāo)簽。[5]名稱或者標(biāo)簽都不重要，關(guān)鍵是其實(shí)質(zhì)性的意義。

因此，本文不糾纏于兩者概念的區(qū)分，而統(tǒng)一使用“豁免”指代反壟斷法對(duì)特定領(lǐng)域或行為的不作為或免于作為，并根據(jù)各國(guó)反壟斷法“不作為或免于作為”的實(shí)踐情況，將豁免的形式分為法定豁免和個(gè)案豁免兩大類(lèi)。反壟斷法的“不作為”和“法定豁免”可以視為一般意義上的“適用除外”，“免于作為”和“個(gè)案豁免”則可視為一般意義上的“豁免”。其中，法定豁免是指通過(guò)立法的方式排除反壟斷法的適用，包括在反壟斷(競(jìng)爭(zhēng))法中加以規(guī)定和在特別法中加以規(guī)定兩種情形；個(gè)案豁免則是指對(duì)特定行為做具體的個(gè)案分析，進(jìn)而決定是否需要適用反壟斷法。

三、反壟斷法適用范圍的模式選擇

反壟斷法對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的覆蓋有兩種模式：一是“統(tǒng)一適用、例外豁免”模式，即反壟斷法統(tǒng)一適用于一國(guó)經(jīng)濟(jì)的所有領(lǐng)域，然后根據(jù)特別的“社會(huì)公益”理由對(duì)特定的行業(yè)或行為實(shí)施豁免；二是“有限適用”模式，即反壟斷法在與其他政策、法律和規(guī)則相沖突時(shí)，反壟斷法讓位于后者，僅在競(jìng)爭(zhēng)法律和規(guī)則所確定的有限范圍內(nèi)適用。美國(guó)和歐盟等主要國(guó)家和地區(qū)都以“統(tǒng)一適用、例外豁免”作為反壟斷法的適用模式。[6]比如《歐盟條約》第3條的規(guī)定，歐共體競(jìng)爭(zhēng)法是普遍適用的，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法與其他政策發(fā)生沖突時(shí)，前者具有優(yōu)先地位。在美國(guó)，反托拉斯法也是普遍適用的，在此基礎(chǔ)上，才根據(jù)個(gè)別需要確定有限的豁免。這是因?yàn)椋?jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，競(jìng)爭(zhēng)法是維持競(jìng)爭(zhēng)的主要手段。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平等和自由等基本原則確立了競(jìng)爭(zhēng)法的優(yōu)先地位。[7]

但是在我國(guó)，從現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定和一些做法來(lái)看，反壟斷法的適用還處于“有限適用”的階段。我國(guó)的相關(guān)法律如價(jià)格法、招投標(biāo)法、鐵路法等都包含某些反壟斷的規(guī)則，某些行業(yè)條例如電信條例也是如此。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的法律規(guī)則，規(guī)制市場(chǎng)準(zhǔn)入和定價(jià)的部門(mén)法往往會(huì)使反壟斷法邊緣化，導(dǎo)致依據(jù)部門(mén)法成立的壟斷性企業(yè)將不會(huì)受到反壟斷法的規(guī)制。特別是，在《反壟斷法》出臺(tái)以后，對(duì)第7條的理解一度成為了大家關(guān)注的焦點(diǎn)?！斗磯艛喾ā返?條規(guī)定：國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。那么，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)”②是否屬于反壟斷法的適用范圍?毫無(wú)疑問(wèn)的是，大量的自然壟斷行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)都屬于這個(gè)范圍。一旦將這些行業(yè)統(tǒng)統(tǒng)排除在反壟斷法的適用范圍之外，將嚴(yán)重阻礙相關(guān)行業(yè)的規(guī)制改革以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。這樣一種主張和我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在觀念上缺乏對(duì)以反壟斷法為核心的競(jìng)爭(zhēng)政策的普遍認(rèn)同息息相關(guān)。實(shí)際上，我國(guó)改革開(kāi)放三十多年的歷史進(jìn)程就是不斷引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和依靠競(jìng)爭(zhēng)政策得以發(fā)展的過(guò)程，而學(xué)界和政界都還沒(méi)有意識(shí)到用“競(jìng)爭(zhēng)政策”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)和解釋這一現(xiàn)象，使得我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策在《反壟斷法》出臺(tái)之后的進(jìn)一步實(shí)施遭遇了理論上的空白和利益群體的阻礙。在體制上，則表現(xiàn)為影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾和改革阻力依然存在：一方面，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的比例仍然大幅失調(diào)，國(guó)有企業(yè)改革依然阻力重重；另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中已經(jīng)形成了自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷“三位一體”的交纏局面，使得對(duì)行政壟斷、自然壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的規(guī)制成為關(guān)乎一系列法律和體制改革的系統(tǒng)工程，不可能單純依靠反壟斷法或者競(jìng)爭(zhēng)法足以解決。

在這種形勢(shì)下，若人為地排除特定行業(yè)的反壟斷法適用，將迎合國(guó)內(nèi)壟斷勢(shì)力和既得利益集團(tuán)的不合理需求，并阻礙我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步發(fā)展。為了完善我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在大多數(shù)行業(yè)形成有效競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)當(dāng)前應(yīng)明確反壟斷法“統(tǒng)一適用、例外豁免”的適用模式。在今天的中國(guó)，由獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)制定的部門(mén)法規(guī)，在合法性和內(nèi)容上都存在不一致的情形，并且存在只服務(wù)于本部門(mén)利益并架空反壟斷法的巨大風(fēng)險(xiǎn)。如果其他法律和法規(guī)優(yōu)先于反壟斷法，那么就無(wú)法形成一個(gè)統(tǒng)一適用反壟斷問(wèn)題的法律標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要對(duì)《反壟斷法》第7條做出明確的立法解釋?zhuān)赋觥皣?guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)”仍然屬于反壟斷法的規(guī)制范圍；即便特定行業(yè)根據(jù)公益性要求需要排除適用，也應(yīng)該通過(guò)立法的方式將其列明。否則，對(duì)法律條文的理解和解釋極易朝消極方向發(fā)展，嚴(yán)重阻礙我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的有效實(shí)施。

四、反壟斷法適用豁免的內(nèi)容與范圍

在明確反壟斷法統(tǒng)一適用的基礎(chǔ)之上，接下來(lái)需要考慮的是根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展情況和所處的階段，哪些領(lǐng)域應(yīng)該或可以實(shí)行豁免。如前文所述，根據(jù)豁免是通過(guò)立法排除還是個(gè)案分析來(lái)實(shí)現(xiàn)，可以將反壟斷法的豁免分為個(gè)案豁免和法定豁免兩大類(lèi)。個(gè)案豁免主要包括壟斷協(xié)議豁免、濫用市場(chǎng)支配地位豁免、經(jīng)營(yíng)者集中豁免和知識(shí)產(chǎn)權(quán)豁免，我國(guó)的《反壟斷法》已經(jīng)對(duì)其確立了相關(guān)規(guī)則。法定豁免則主要是指行為豁免和行業(yè)豁免。其中，行為豁免主要是指美國(guó)法上的“州政府行為豁免”和“請(qǐng)?jiān)感袨榛砻狻薄8]而行業(yè)豁免則涉及到對(duì)包括電信、電力、郵政、鐵路運(yùn)輸?shù)仍趦?nèi)的自然壟斷行業(yè)和關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的政策性壟斷業(yè)務(wù)是否適用反壟斷法的問(wèn)題，關(guān)乎我國(guó)國(guó)企改革、壟斷行業(yè)改革和政府管制改革的一系列內(nèi)容，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗憂戚相關(guān)，因此下文對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)分析。

從現(xiàn)有的世界各國(guó)立法例來(lái)看，行業(yè)豁免對(duì)象主要包括兩大類(lèi)：一是自然壟斷行業(yè)，主要包括電信、電力、鐵路運(yùn)輸、煤氣和自來(lái)水供應(yīng)等具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)；二是政策性壟斷行業(yè)，主要包括國(guó)防、石油、媒體、煙草、農(nóng)業(yè)和金融等涉及國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的相關(guān)行業(yè)。我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的自然壟斷行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)的總體情況可參見(jiàn)表1。

表1 中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的自然壟斷性行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)③

在自然壟斷行業(yè)領(lǐng)域，從世界范圍來(lái)看，對(duì)自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制已經(jīng)發(fā)生了兩個(gè)巨變：第一，規(guī)制范式的轉(zhuǎn)變。在自然壟斷行業(yè)規(guī)制的早期，很多國(guó)家都是由一家國(guó)有企業(yè)實(shí)行一體化壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)行政企合一的管制體制。它以承認(rèn)行業(yè)一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的合理、合法性為前提，直接約束企業(yè)行為，包括“準(zhǔn)入禁止、決定價(jià)格、確定產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和條件，以及規(guī)定經(jīng)營(yíng)者以合理?xiàng)l件服務(wù)于所有用戶的義務(wù)”。[9]而現(xiàn)代意義上的自然壟斷行業(yè)已經(jīng)在壟斷的層次上發(fā)生改變，開(kāi)始從由一家國(guó)有企業(yè)實(shí)行一體化壟斷經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向在上游的網(wǎng)絡(luò)行業(yè)實(shí)施壟斷和在下游市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。由此導(dǎo)致在規(guī)制目標(biāo)上也開(kāi)始從防止自然壟斷企業(yè)利用市場(chǎng)勢(shì)力肆意抬高產(chǎn)品價(jià)格，轉(zhuǎn)向在這些行業(yè)內(nèi)推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)，包括在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的下游市場(chǎng)和不同的網(wǎng)絡(luò)間實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。[10]第二，區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，并實(shí)施不同的規(guī)制手段。從整體而言，電信、電力、鐵路運(yùn)輸、煤氣和自來(lái)水供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)都屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，但并不等于這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性質(zhì)。大量的國(guó)內(nèi)外研究表明，自然壟斷業(yè)務(wù)主要是指具備網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的業(yè)務(wù)，如電力、煤氣和自來(lái)水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)中的線路、管道等輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和鐵路運(yùn)輸中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)等。以電信行業(yè)為例，固線網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)需要投入大量的沉沒(méi)成本，因此重復(fù)建設(shè)本地網(wǎng)絡(luò)會(huì)造成嚴(yán)重浪費(fèi)。但是，借由通信網(wǎng)絡(luò)所實(shí)現(xiàn)的電信服務(wù)卻并不涉及所謂的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和沉沒(méi)成本，只要市場(chǎng)進(jìn)入得以保障，就不可能阻止競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的出現(xiàn)。即便是固線網(wǎng)絡(luò)，如果是長(zhǎng)距離線路，盡管也存在沉沒(méi)成本，但是重復(fù)建設(shè)可能仍然是經(jīng)濟(jì)的，實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)也是可行的。比如在德國(guó)，就有超過(guò)十個(gè)以上的公司擁有自己的長(zhǎng)途固線網(wǎng)絡(luò)在長(zhǎng)途電信市場(chǎng)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)這些網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的投資非?；钴S，越是在網(wǎng)絡(luò)下游這種效應(yīng)越明顯。[10]因此，要在自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，就必須區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中獨(dú)立出來(lái)，政府繼續(xù)對(duì)其嚴(yán)格管制；而對(duì)于大量競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，則應(yīng)允許多家企業(yè)進(jìn)入并使其展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。關(guān)于自然壟斷行業(yè)中自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的區(qū)分，可參見(jiàn)表2。

表2 自然壟斷性行業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)[11]

在政策性壟斷行業(yè)領(lǐng)域，對(duì)涉及國(guó)家安全的特殊行業(yè)如國(guó)防工業(yè)，以及各國(guó)反壟斷法中普遍豁免的行業(yè)如農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行豁免，并不存在爭(zhēng)議。但是對(duì)于某些專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)行業(yè)如煙草業(yè)，以及可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)如金融業(yè)，反壟斷法是否適用以及在多大程度上適用卻一直爭(zhēng)議不斷。實(shí)際上，政策性壟斷的范圍往往會(huì)隨著時(shí)代變遷、技術(shù)進(jìn)步以及各國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力狀況的變化而不斷改變。而且，由于不同國(guó)家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平、自然地理環(huán)境、收入與消費(fèi)需求水平等方面存在較大的差異，使各國(guó)對(duì)政策性壟斷的取舍會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)。比如，在煙草專(zhuān)賣(mài)領(lǐng)域就存在著逐步取消政策性壟斷的發(fā)展趨勢(shì)。從世界同行業(yè)的發(fā)展來(lái)看，上個(gè)世紀(jì)80年代共有70余個(gè)國(guó)家實(shí)行煙草專(zhuān)賣(mài)制度，到2003年僅余20個(gè)。[12]以日本為例，在經(jīng)濟(jì)全球化的壓力下，日本政府在1985年取消了煙草專(zhuān)賣(mài)制度，代之以經(jīng)濟(jì)性壟斷，最終改革持續(xù)了10年才基本完成；[13]而韓國(guó)于1999年開(kāi)始進(jìn)行煙草行業(yè)的私有化，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也在2002年完成了改革。[14]在金融領(lǐng)域，盡管金融部門(mén)本身并非屬于必不可少的公共品，但是其常常排除在競(jìng)爭(zhēng)法的嚴(yán)格適用之外。因?yàn)楸M管單個(gè)銀行的失敗與一個(gè)公司的破產(chǎn)并無(wú)特別不同，但是其可能造成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)常常被視為造成對(duì)其區(qū)別對(duì)待的理由。④實(shí)際上，各國(guó)都不同程度地出現(xiàn)過(guò)對(duì)銀行保險(xiǎn)等金融行業(yè)的反壟斷法豁免。例如，美國(guó)曾于1913年制定《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》以允許銀行在信貸政策及利率方面采取合作行動(dòng)，但1960年的《銀行兼并法》、1970年的《銀行持股公司法》又對(duì)銀行業(yè)的各種不當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)行為予以嚴(yán)格限制。日本銀行法也規(guī)定，沒(méi)有主管大臣批準(zhǔn)，銀行的合并不發(fā)生效力。[15]美國(guó) 1945年《麥克卡蘭—飛古森法》曾授權(quán)州政府對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制，規(guī)定只有在州政府沒(méi)有規(guī)制保險(xiǎn)業(yè)時(shí)，反壟斷法豁免制度才適用保險(xiǎn)行業(yè)，但保險(xiǎn)業(yè)中的聯(lián)合抵制、強(qiáng)迫、威脅行為或協(xié)議，不能豁免適用聯(lián)邦反壟斷法。但近年來(lái)，保險(xiǎn)業(yè)正受到國(guó)會(huì)的調(diào)查以確定是否撤銷(xiāo)對(duì)他的適用除外。[16]在過(guò)去，反壟斷法的實(shí)施并非是金融監(jiān)管要考慮的因素，但是，隨著政府放松管制和私有化進(jìn)程的推進(jìn)，以及外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)和不斷壯大，在金融領(lǐng)域重視反壟斷法的作用已經(jīng)越發(fā)成為共識(shí)。反壟斷法已經(jīng)成為國(guó)際組織要求進(jìn)行銀行業(yè)監(jiān)管的一大支柱性內(nèi)容。比如，國(guó)際貨幣基金組織的金融部門(mén)評(píng)估計(jì)劃(Financial Sector Assessment Program)就將競(jìng)爭(zhēng)政策作為其評(píng)估的關(guān)鍵性因素之一。⑤在目前的我國(guó)，考慮到金融行業(yè)的特殊性，將其有限地納入反壟斷法的豁免范疇，可能具有一定的合理性。但是這種豁免不一定要以法定豁免的形式予以體現(xiàn)，在依靠競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)一般的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制進(jìn)行個(gè)案分析足以解決反壟斷法適用問(wèn)題的情況下，利用個(gè)案豁免的方式對(duì)一個(gè)行業(yè)的特定行為進(jìn)行個(gè)案分析更能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的政策目標(biāo)。

在反壟斷法適用豁免的范圍方面，筆者認(rèn)為，豁免的范圍應(yīng)隨著時(shí)間和條件的變化而做相應(yīng)改變?？傮w的趨勢(shì)是逐步縮小豁免的范圍，在絕大多數(shù)自然壟斷行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有制資本進(jìn)入法律并未明確禁止的行業(yè)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于暫時(shí)還不宜引入競(jìng)爭(zhēng)的壟斷性業(yè)務(wù)，則應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的政府管制，特別是采取激勵(lì)性政府管制，引入“對(duì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”。[17]這意味著即便是豁免適用反壟斷法的自然壟斷業(yè)務(wù)和政策性壟斷行業(yè)，也并非完全地排斥競(jìng)爭(zhēng)，而是可以引入替代性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。比如，可以通過(guò)特許投標(biāo)制度、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)制度、價(jià)格上限制度等激勵(lì)性管制措施，促進(jìn)效率的提高和競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)化。

注釋?zhuān)?/p>

①比如1980年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》，1993 年的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，1997的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》，2001 年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等。

②國(guó)資委在《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)主要包括：(1)涉及國(guó)家安全的行業(yè)；(2)重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源；(3)提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)；(4)支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。目前依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)主要有四種：(1)煙草業(yè)；(2)食鹽；(3)甘草和麻黃草；(4)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜。

③根據(jù)我國(guó)的行業(yè)現(xiàn)狀和相關(guān)規(guī)定編制，并參考了王學(xué)慶：《壟斷性行業(yè)的政府管制問(wèn)題研究》，《管理世界》2003年第8期。

④C.A.E.Goodhart,The Evolution of Central Banks (MIT Press,1988),at p.61 and George Kaufman,“Bank Failures,Systemic Risk,and Bank Regulation” 16(1)Cato J.(1996),P 39.

⑤Chapter 2 of IMF and World Bank,Financial Sector Assessment Program—Review,Lessons,and Issues Going Forward: A Handbook (February 22,2005),P 24.

[1]于立,吳緒亮.產(chǎn)業(yè)組織與反壟斷法[M].大連: 東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2008: 185.

[2]鄭鵬程.反壟斷法適用除外制度探微[J].山西師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2001,(4): 37?41.

[3]齊虹麗.例外與豁免：中國(guó)〈反壟斷法〉適用除外之觀察[J].法學(xué)雜志,2008,(1): 15?17.

[4]史際春,楊子蛟.反壟斷法適用除外制度的理論和實(shí)踐依據(jù)[J].學(xué)海,2006,(1): 73?78.

[5]Philip E.Areeda,Louis Kaplow,Aaron Edlin.Antitrust analysis:problems,texts and cases [M].New York: Aspen Publishers,2004: 80.

[6]Aurelio Pappalardo,Huang Yong.Exemptions in Competition Policy: Evolution of the EU System and Prospects for China,[EB/OL].http://cplaw.cupl.edu.cn/upload/temp-0804072131103-2.pdf,2008?01?20.

[7]亞格紐.競(jìng)爭(zhēng)法[M].南京: 南京大學(xué)出版社,1992: 188.

[8]唐要家.反壟斷法豁免制度的比較分析[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2006,(1): 23?27.

[9]Alfred E.Kahn.The economics of regulation: Principles and institutions [M].New York: Wiley,1971: 3.

[10]Martin Hellwig.Competition policy and sector-specific regulation for network industries [EB/OL].http://ssrn.com/abstract= 1275285,2008?09?29.

[11]王俊豪.中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組分類(lèi)管制與協(xié)調(diào)政策[M].北京: 商務(wù)印書(shū)館,2005: 76.

[12]張晨穎.反壟斷法的適用與豁免——兼論我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)制度的存與廢[J].法學(xué),2006,(7): 30?36.

[13]唐翔羽.論我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)制度及其改革[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(2): 66?67.

[14]張德榮.煙草專(zhuān)賣(mài)制度的兩難選擇：財(cái)政效率還是市場(chǎng)效率[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2005,(7): 49?54.

[15]孫晉.反壟斷法適用除外制度構(gòu)建與政策性壟斷的合理界定[J].法學(xué)評(píng)論,2003,(3): 48?56.

[16]馬俊.銀行保險(xiǎn)業(yè)的反壟斷法適用除外問(wèn)題探討[J].實(shí)事求是,2009,(2): 53?54.

[17]王俊豪,王建明.中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷及其管制政策[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì),2007,(12): 30?37.