把握好關(guān)鍵點(diǎn)與難點(diǎn)——關(guān)于12365舉報(bào)處置指揮系統(tǒng)建設(shè)的思考

■文/范春光

把握好關(guān)鍵點(diǎn)與難點(diǎn)
——關(guān)于12365舉報(bào)處置指揮系統(tǒng)建設(shè)的思考

■文/范春光

當(dāng)前質(zhì)檢系統(tǒng)建設(shè)一舉而能帶動(dòng)全局的工作之一是：從信息化建設(shè)入手，全面建設(shè)好、管理好、應(yīng)用好12365舉報(bào)處置指揮系統(tǒng)。

當(dāng)前12365系統(tǒng)舉報(bào)、投訴、咨詢(xún)等工作運(yùn)行有序、成效明顯。但是，還應(yīng)采取有效措施，進(jìn)一步深入發(fā)掘12365系統(tǒng)的功能作用。

一、建立全系統(tǒng)統(tǒng)一的監(jiān)管對(duì)象（企業(yè)）數(shù)據(jù)庫(kù)

自國(guó)家質(zhì)檢總局定位為生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管以來(lái)，多個(gè)業(yè)務(wù)司局分頭部署了企業(yè)調(diào)查摸底工作，建立了若干個(gè)分散的企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。雖有成效，但也有弊端：一是數(shù)據(jù)不全面。目前各司局分別建立的企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)中，最多的只有幾十萬(wàn)家。二是地方局重復(fù)勞動(dòng)。三是調(diào)查摸底目的性不強(qiáng)。有些調(diào)查有“為調(diào)查而調(diào)查”的味道，企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)建立起來(lái)后沒(méi)有應(yīng)用。四是企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)更新情況不佳，建立后過(guò)一段時(shí)間即不能反映企業(yè)的真實(shí)情況，最終形成多個(gè)“死庫(kù)”、“假庫(kù)”。

為解決上述問(wèn)題，需要在總局統(tǒng)一部署下，以代碼中心數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)各業(yè)務(wù)司局需要增補(bǔ)完善，建立一個(gè)全面反映監(jiān)管需要的統(tǒng)一、權(quán)威的企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。這是質(zhì)檢部門(mén)開(kāi)展企業(yè)質(zhì)量監(jiān)管和宏觀質(zhì)量管理的最基本條件之一。

二、建立基于信息化手段的風(fēng)險(xiǎn)分析平臺(tái)——實(shí)現(xiàn)五類(lèi)主要風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)化分析

風(fēng)險(xiǎn)分析是當(dāng)前質(zhì)檢工作的重大課題之一。通過(guò)在12365系統(tǒng)中開(kāi)發(fā)專(zhuān)用功能軟件，可以對(duì)質(zhì)檢工作的五類(lèi)主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析：

一是產(chǎn)品監(jiān)管缺失風(fēng)險(xiǎn)。如果我們將全系統(tǒng)建立的企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)與國(guó)家產(chǎn)品分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對(duì)，會(huì)發(fā)現(xiàn)有一些行業(yè)未納入我們的監(jiān)管當(dāng)中?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》明確規(guī)定，除法律另有規(guī)定以外，所有制造業(yè)產(chǎn)品都屬于我們監(jiān)管范圍，但在實(shí)踐中，很多地方主觀地把很多應(yīng)由我們監(jiān)管的產(chǎn)品甚至行業(yè)排除在了監(jiān)管視野之外。一個(gè)或多個(gè)行業(yè)完全游離于監(jiān)管視野之外，這是很大的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)檢查可以較好地發(fā)現(xiàn)和排除此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

二是企業(yè)監(jiān)管缺失風(fēng)險(xiǎn)。目前質(zhì)檢工作人、財(cái)、物嚴(yán)重不足，據(jù)有些地方反映，在投入全部力量的情況下，每年也僅能對(duì)每家企業(yè)平均檢查2次～3次?？紤]到我們企業(yè)調(diào)查摸底還不全面，還有一些需要監(jiān)管的行業(yè)未納入監(jiān)管范圍，事實(shí)上監(jiān)管能力的缺口可能更大，恐怕有大量應(yīng)當(dāng)監(jiān)管的企業(yè)基本沒(méi)有開(kāi)展過(guò)應(yīng)有的檢查，這就是“企業(yè)監(jiān)管缺失”的重大風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)12365系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分析平臺(tái)，可以有效地監(jiān)控、分析和促進(jìn)消除這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

三是產(chǎn)品質(zhì)量低劣風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)執(zhí)法信息化系統(tǒng)，對(duì)企業(yè)執(zhí)法檢查記錄、12365舉報(bào)投訴記錄進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題頻發(fā)的產(chǎn)品及其生產(chǎn)企業(yè)，有助于鎖定質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，及早處理。此外，對(duì)12365舉報(bào)投訴記錄的分析中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“傷害監(jiān)測(cè)”功能，即：凡是消費(fèi)者反映對(duì)其人身健康和安全造成了現(xiàn)實(shí)損害的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，要全部預(yù)警、件件調(diào)查、件件有結(jié)論，避免三鹿奶粉類(lèi)似事件再次發(fā)生。

四是產(chǎn)品缺陷風(fēng)險(xiǎn)分析。產(chǎn)品缺陷風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上也屬于質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)之一，但在實(shí)踐中這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致特殊的媒體炒作和群體性事件，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)監(jiān)測(cè)與分析。在12365系統(tǒng)舉報(bào)投訴記錄分析功能建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)對(duì)消費(fèi)者反復(fù)投訴同一產(chǎn)品的同一問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)分析，從中找出可能的產(chǎn)品缺陷信息。此外，應(yīng)當(dāng)選擇部分重點(diǎn)產(chǎn)品的大型維修站，對(duì)其維修記錄進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)分析，找出多次反復(fù)維修的同一問(wèn)題，啟動(dòng)缺陷調(diào)查。這是惠普筆記本事件的啟示。

五是執(zhí)法與監(jiān)管工作自身的風(fēng)險(xiǎn)分析。在12365舉報(bào)處置指揮系統(tǒng)建設(shè)中，下一步應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)化指揮功能，推進(jìn)執(zhí)法辦案全過(guò)程的信息化，以便全程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)上級(jí)交辦事項(xiàng)不落實(shí)、辦案違反程序、應(yīng)當(dāng)移送的案件不移送、罰沒(méi)物品處理不合法合規(guī)等問(wèn)題，及時(shí)向其上級(jí)單位發(fā)出預(yù)警，由上級(jí)單位及時(shí)糾正。

三、推進(jìn)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)“分段監(jiān)管”體制下的案源線(xiàn)索最大化

由于對(duì)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)廠(chǎng)檢查難度大，非法窩點(diǎn)隱蔽難以發(fā)現(xiàn)等原因，在2001年以前，執(zhí)法檢查一直以市場(chǎng)為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的主要渠道?！胺侄伪O(jiān)管”體制確立后，我們發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的能力受到一定削弱。

通過(guò)以12365為核心的行政執(zhí)法信息化建設(shè)，可以較好地解決這個(gè)問(wèn)題。方法是開(kāi)發(fā)專(zhuān)用軟件，凡質(zhì)檢機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量不合格的，在打印檢驗(yàn)報(bào)告的同時(shí)，有關(guān)信息即自動(dòng)上傳到12365指揮平臺(tái)，再由平臺(tái)自動(dòng)分轉(zhuǎn)到相關(guān)企業(yè)所在地質(zhì)檢局，由當(dāng)?shù)刭|(zhì)檢局立即開(kāi)展執(zhí)法檢查。在當(dāng)前國(guó)務(wù)院對(duì)各執(zhí)法部門(mén)信息共享有明確要求的大形勢(shì)下，我們可以與工商等部門(mén)簽訂協(xié)議，約定各部門(mén)送檢的產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)不合格時(shí)，一律通過(guò)該軟件系統(tǒng)立即通報(bào)到所有相關(guān)部門(mén)。工商、衛(wèi)生、建設(shè)等任何部門(mén)送檢產(chǎn)品的不合格信息中，一定有產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)信息，十分便于我們開(kāi)展調(diào)查和執(zhí)法。

四、開(kāi)發(fā)全系統(tǒng)統(tǒng)一的執(zhí)法辦案流程軟件，加強(qiáng)對(duì)地方執(zhí)法辦案的規(guī)范管理

前文已述，為加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法與監(jiān)管工作自身的風(fēng)險(xiǎn)分析，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)執(zhí)法辦案全過(guò)程的信息化，也就是要開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法辦案流程工作軟件（即“執(zhí)法打假快速反應(yīng)系統(tǒng)”）。目前金質(zhì)工程一期已經(jīng)初步具備這一功能，但還需要一些修改完善。關(guān)鍵在于執(zhí)法辦案關(guān)鍵環(huán)節(jié)的執(zhí)法文書(shū)（例如處罰決定書(shū)、封存通知書(shū)等）必須從網(wǎng)上下載，否則即視為無(wú)效文書(shū)，這樣才能保證各地方局普遍應(yīng)用該信息系統(tǒng)。各級(jí)執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法辦案全過(guò)程就都處于上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)控之下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的執(zhí)法管理就能順利開(kāi)展。

這個(gè)做法有一定難度，但其他部門(mén)已經(jīng)有成功的先例。今年8月，公安部制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面推行“執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核”的執(zhí)法辦案新模式。這一模式的思路與本文想法大體相似。

五、建立行政執(zhí)法“判例”制度，規(guī)范自由裁量權(quán)力行使

英美法系國(guó)家的“判例法”，核心是“先例約束”——在法無(wú)規(guī)定或規(guī)定不明確時(shí)，第一起判決即形成“先例”（也稱(chēng)“判例”，“判例法”之名即由此而來(lái)）。此后其他法官審理同類(lèi)案件必須考慮是否遵守“先例”。不遵守者要在案卷中記錄理由，接受上級(jí)審查。這套制度對(duì)行政處罰案件審理很有借鑒意義。

目前質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法處罰決定在一些地方隨意性較大，對(duì)涉及同種產(chǎn)品的相同違法行為處罰決定差異很大。因此，可在12365執(zhí)法指揮功能中增加“案審支持系統(tǒng)”：確定若干處罰適當(dāng)?shù)陌咐鳛椤跋壤变浫胂到y(tǒng)，地方局辦理同類(lèi)案件時(shí)，自動(dòng)提示相關(guān)案例要求參考。不遵守“先例”的要說(shuō)明理由并在系統(tǒng)中記錄，由上級(jí)局重點(diǎn)審查。審查不通過(guò)的予以糾正，通過(guò)的則成為新的“先例”。這對(duì)于加強(qiáng)上級(jí)局對(duì)下級(jí)局的執(zhí)法管理、促進(jìn)執(zhí)法公平、規(guī)范執(zhí)法辦案、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)都意義重大。

六、全面建立企業(yè)“執(zhí)法檢查記錄”，分行業(yè)逐步公開(kāi)

上文已述，為做好“企業(yè)監(jiān)管缺失”風(fēng)險(xiǎn)分析，需要在建立統(tǒng)一的企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，全面建立企業(yè)的“執(zhí)法檢查記錄”。建立這一記錄的意義和作用并不止于此，更重要的是信息的逐步公開(kāi)。

企業(yè)執(zhí)法檢查信息公開(kāi)是一個(gè)大方向。胡錦濤總書(shū)記在2009年度中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上講話(huà)指出：要“建立規(guī)范的產(chǎn)品質(zhì)量和安全信息發(fā)布制度，發(fā)揮社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督作用，形成有效的社會(huì)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)?！?008年在國(guó)務(wù)院辦公廳大力推動(dòng)下公布實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》明確規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)政府信息中，包括“產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況”。2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》明確要求,農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門(mén),應(yīng)當(dāng)建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法行為記錄制度，對(duì)違法行為的情況予以記錄并公布。

盡管“執(zhí)法檢查記錄”公開(kāi)有不少困難，但其價(jià)值卻無(wú)法估量：一是能夠促使“中國(guó)制造”產(chǎn)品質(zhì)量快速提升，支持質(zhì)檢部門(mén)成為推動(dòng)中國(guó)“十二五”期間“改造提升制造業(yè)”的主流部門(mén)之一；

二是解決基層質(zhì)監(jiān)局過(guò)度依賴(lài)罰沒(méi)收入的問(wèn)題，保障質(zhì)檢部門(mén)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展；

三是有利于迫使質(zhì)檢執(zhí)法機(jī)構(gòu)提高水平，把質(zhì)檢部門(mén)建成一流的執(zhí)法部門(mén)。

七、建立政商信息通報(bào)系統(tǒng)，推動(dòng)違法企業(yè)有效整改

所謂“政商通報(bào)系統(tǒng)”，就是我局與部分大型、連鎖商場(chǎng)、超市聯(lián)網(wǎng)，對(duì)各地查獲企業(yè)質(zhì)量違法信息，凡不需要保密的，一律通報(bào)這些商業(yè)單位。這些商業(yè)單位根據(jù)我們的通報(bào)暫停銷(xiāo)售其產(chǎn)品，直到企業(yè)整改合格。

政商信息通報(bào)可以解決目前執(zhí)法工作的兩個(gè)難點(diǎn)：一是辦大案難。部分企業(yè)拒不執(zhí)行處罰，罰款難以到位。為保證罰款到位，很多地方質(zhì)監(jiān)局不得不大案化小。有了“政商通報(bào)系統(tǒng)”，企業(yè)關(guān)心的就不再是罰款多少，而是我們何時(shí)能夠指導(dǎo)其整改合格，并向商業(yè)企業(yè)發(fā)出整改合格通報(bào)。企業(yè)拒不執(zhí)行處罰的情形會(huì)減少。二是違法企業(yè)整改難。由于沒(méi)有強(qiáng)制約束手段，我們對(duì)違法企業(yè)只能處罰，難以督促其整改，實(shí)質(zhì)上就是罰過(guò)放行，結(jié)果就是部分企業(yè)反復(fù)違法、“假冒偽劣屢禁不止”。有了“政商通報(bào)系統(tǒng)”，企業(yè)未經(jīng)整改合格就很難進(jìn)入主流市場(chǎng)銷(xiāo)售，這對(duì)于防止企業(yè)反復(fù)違法很有意義。

國(guó)家質(zhì)檢總局執(zhí)法監(jiān)督司）