我國城市化進程中失地農(nóng)民社會保障模式分析

■徐經(jīng)意

我國城市化進程中失地農(nóng)民社會保障模式分析

■徐經(jīng)意

近些年來，我國城市化進程加快，農(nóng)村土地大量被征用，農(nóng)民失地問題日益凸顯，解決好失地農(nóng)民的社會保障已關(guān)系到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展兩個大局。一些發(fā)達城市如北京、上海、杭州、蘇州、成都和重慶等地都做過積極探索并做出合理的制度安排，形成較為成熟的保障模式。

我國城市化進程加快，農(nóng)村土地大量被征用，農(nóng)民失地問題日益凸顯，解決好失地農(nóng)民的社會保障已關(guān)系到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展兩個大局。

養(yǎng)老保險項目城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一體化模式

北京市率先實現(xiàn)在全市范圍內(nèi)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)一，在其他保險項上農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)對接的社會保障方式。

2009年，北京市率先打破戶籍藩籬，在養(yǎng)老制度上實現(xiàn)了完全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。其主要特點是“五統(tǒng)”。一是統(tǒng)一的保險制度。城鎮(zhèn)居民、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、農(nóng)民獲得同等參保權(quán)利。二是統(tǒng)一的繳費標準。最低繳費標準為農(nóng)村居民上年人均純收入的9%；最高繳費標準為城鎮(zhèn)居民上年可支配收入的30%。三是統(tǒng)一的保險待遇。養(yǎng)老保險的賬戶類型、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準（280元/人·月）、資金來源一致。四是統(tǒng)一的銜接辦法。在與其他基本養(yǎng)老保險的銜接上按照最有利于繳納人利益的方式進行換算，按照統(tǒng)一的方式銜接。五是統(tǒng)一的基金管理。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金納入?yún)^(qū)（縣）財政專戶，以區(qū)（縣）為單位核算，統(tǒng)一管理。

納入城鎮(zhèn)社會保障體系的綜合改革模式

成都和重慶兩市是國家批準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)。失地農(nóng)民（含勞動年齡內(nèi)人員和超齡人員）完全被納入城鎮(zhèn)社會保障體系，參照享受城市居民社會保障待遇。

2008年重慶市實施新的管理辦法，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系。勞動年齡內(nèi)人員在征地時一次性補交足額的基本養(yǎng)老保險費后，建立個人賬戶，并根據(jù)繳費年限換算系數(shù)，計算養(yǎng)老金，享受城鎮(zhèn)職工退休養(yǎng)老金待遇。超齡人員（男性60周歲、女性55周歲以上）在繳納基本養(yǎng)老保險費后，不建立養(yǎng)老保險的個人賬戶，直接領(lǐng)取城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員最低基本養(yǎng)老金，并享受高齡增發(fā)養(yǎng)老金待遇。被征地農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶主要來自于征地土地補償費，個人賬戶主要來自于征地安置補償費。

部分納入城鎮(zhèn)社會保障體系的混合模式

杭州市和蘇州市是我國東部率先發(fā)展起來的城市，城市化起步早，進程快。這兩座城市的解決辦法是勞動年齡內(nèi)的失地農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)社會保障體系，超齡人員被排除在城鎮(zhèn)社會保障體系之外。超齡人員社會保障的主要來源是一次性獲得的征地貨幣補償、集體經(jīng)濟組織股份收益、房租收益、征地人員生活保障金等。未成年人員獲得一次性生活補助費。

2003年杭州市頒布全市統(tǒng)一的失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障辦法。勞動年齡內(nèi)人員依照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老法律法規(guī)參保，但繳費門檻降低，實施“低標準繳費、低標準享受”的雙低辦法。其基本養(yǎng)老金的計提單獨計算，不執(zhí)行城鎮(zhèn)最低基本養(yǎng)老金規(guī)定，但養(yǎng)老金的管理機構(gòu)、基金賬戶、管理方式和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金相同?；踞t(yī)療保險與城鎮(zhèn)居民的方式完全相同，并領(lǐng)取就業(yè)補助金、獲得就業(yè)援助和享受城鎮(zhèn)勞動者相同的失業(yè)保障。失地農(nóng)民家庭的人均收入低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準，可享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇。征地時超齡人員（男性60周歲、女性50周歲以上）和未達勞動年齡人員（16周歲以下）一次性獲得征地貨幣補償。

2004年蘇州市頒布失地農(nóng)民的生活保障辦法并在2008年進一步完善。年齡較大的勞動年齡內(nèi)人員（男性46-60周歲,女性36-55周歲）參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并可領(lǐng)取最長二年的生活補助費，也可不參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險而領(lǐng)取生活補助費。住院醫(yī)療保險享受征地農(nóng)民單獨的醫(yī)療保障待遇。年齡較輕的勞動年齡內(nèi)人員（男性16-46周歲，女性16-36周歲）參加城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等各項保險，享受城鎮(zhèn)居民社會保障的同等待遇。勞動年齡內(nèi)人員還可獲得就業(yè)和創(chuàng)業(yè)上的援助和補貼。超齡人員（男性60周歲、女性55周歲以上）領(lǐng)取征地保養(yǎng)金，并獲得被征地農(nóng)民住院醫(yī)療保險的醫(yī)療保障，征地保養(yǎng)金按不低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準發(fā)放。未成年人員（16周歲以下）一次性獲得生活補助費（6000元），不納入社會保障體系。市財政建立被征地農(nóng)民基本生活保障基金和住院醫(yī)療保障基金。資金來源于各項征地補償安置費用。

獨立于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障體系之外的專屬模式

上海市是城市空間規(guī)模大幅擴張較早的城市，失地農(nóng)民的社會保障問題具有階段性特征。失地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，參加獨立的社會保障體系，保障資金由財政管理，?？顚Ｓ?。

上海市的社會保障制度有城鎮(zhèn)基本社會保險制度（簡稱城保）、小城鎮(zhèn)社會保險制度（簡稱鎮(zhèn)保）、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱農(nóng)保）、外來人員綜合保險制度（簡稱綜保）和新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等。2003年建立的鎮(zhèn)保，專門為原村隊撤制的小城鎮(zhèn)戶籍人員（含失地農(nóng)民）服務(wù)。鎮(zhèn)保項目包括基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等基本保險，是強制征繳項目，還設(shè)立五項補充保險，是自愿繳納項目。勞動年齡內(nèi)人員參加鎮(zhèn)保，鎮(zhèn)保繳費基數(shù)、比例和期限由各區(qū)縣政府確定，資金來源主要是征地補償費用、集體經(jīng)濟組織繳納費用和區(qū)縣政府財政補貼等。養(yǎng)老保險金的發(fā)放標準將根據(jù)城鎮(zhèn)職工工資標準、物價指數(shù)等變化進行調(diào)整。鎮(zhèn)保資金的最后責任主體是區(qū)縣政府。超齡小城鎮(zhèn)戶籍人員（男性60周歲、女性55周歲以上）原則上不參加鎮(zhèn)保，而是享受征地生活補助費。

不同社會保障模式的比較和利弊分析

以上四種保障模式與城市的經(jīng)濟總量、財政實力、財政管理體制、城鎮(zhèn)化率、城市治理結(jié)構(gòu)、改革發(fā)展階段和社會福利理念等密切相關(guān)。

一體化模式既有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)共享經(jīng)濟發(fā)展成果，也有利于釋放農(nóng)村消費需求，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。但這種模式對城市經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)社保資金支付能力要求較高，適合于那些經(jīng)濟總量大、財政實力強、城市化水平高、城市帶動面廣的大都市。

綜合改革模式是成渝地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中探索出的模式。綜合改革模式破解了超齡人員的社會保障問題，體現(xiàn)土地主體權(quán)利平等，為城市空間拓展和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型解決了瓶頸問題。但成渝地區(qū)總體經(jīng)濟實力不強，城鎮(zhèn)社會保障支付標準總體不高。該地區(qū)必須要以征地空間的有效利用、土地收益迅速提高來增強征繳水平和支付能力。

混合模式綜合考慮了城鎮(zhèn)社會保障基金的支付能力和失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀。但混合模式區(qū)別對待土地使用同等享有權(quán)的年齡主體，明顯向勞動年齡內(nèi)群體傾斜。超齡人員靈活的保障措施有利于發(fā)揮下級政府解決問題的創(chuàng)造力，但也導(dǎo)致了超齡人員養(yǎng)老保障收益的地區(qū)性差異和隨經(jīng)濟周期波動。

專屬模式是上海在浦東等郊縣區(qū)開發(fā)開放過程中形成的一種保障模式，發(fā)揮過積極的歷史作用。如鎮(zhèn)保繳費標準普遍低于城保標準，并且各區(qū)縣的標準可以自行制定，既緩解了城鎮(zhèn)社保資金的壓力，又活躍了郊區(qū)經(jīng)濟和促進征地農(nóng)轉(zhuǎn)居人員就業(yè)。但專屬模式將失地農(nóng)民擋在城市正常的社會保障體系之外，造成新的二元結(jié)構(gòu)。同時失地農(nóng)民社會保障基金單獨管理，由區(qū)縣財政兜底，基金規(guī)模不夠，支付風險較大。

妥善處理好失地農(nóng)民的社會保障問題是推進城市化的重要內(nèi)容，也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑。解決好失地農(nóng)民的社會保障問題必須要考慮好幾個因素：一是體現(xiàn)土地承包主體間平等的保障權(quán)利，避免年齡差異和歧視，特別是超齡主體的保障問題。二是體現(xiàn)新老市民的平等保障權(quán)益，避免城市內(nèi)的新城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即要給予失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障項目，如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等保險和經(jīng)濟適用房等。三是維護失地農(nóng)民的自我發(fā)展權(quán)。社會保障只解決了失地農(nóng)民的生存權(quán)，但就業(yè)和創(chuàng)業(yè)是他們實現(xiàn)自我發(fā)展的重要手段。在給予他們同等的保障權(quán)益時，特別要重視就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持，引導(dǎo)他們在生產(chǎn)生活方式上、物質(zhì)生活水平上、精神文化素質(zhì)上加速與城市的融合，避免出現(xiàn)新的城市貧民階層和城市貧民街區(qū)。

中共大連市委政策研究室）