“化工圍城”之憂
化工廠事故一波未平,一波又起。7月28日,南京棲霞區(qū)發(fā)生地下丙烯管道泄漏爆炸事故,造成13人死亡,3百多人受傷;同一天,吉林市永吉縣7000只化工物料桶被洪水沖入松花江。
一系列化工事故都造成了不小的傷害,有的直接帶來人員傷亡,有的則污染環(huán)境,引發(fā)次生災(zāi)害?;仡欉@些化工事故,似乎都可以發(fā)現(xiàn),出事的化工廠都建在居民區(qū)附近,有的甚至被居民區(qū)所包圍。
據(jù)原國家環(huán)保總局2006年的調(diào)查,總投資近10152億元的7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中,81%布局在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域,45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。這些高?;ろ?xiàng)目,已經(jīng)成為城市人們身邊的“定時(shí)炸彈”。
為什么高風(fēng)險(xiǎn)的化工廠要建在居民區(qū)附近?如何破解化工危機(jī)背后的城市化難題?
從“化工圍城”看環(huán)保大是
蘇楊(國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部)
這幾個(gè)月,“大型”環(huán)境污染事故的上鏡率陡然提高,紫金礦業(yè)的污染尚未消停,冀東水泥廠的污染、大連灣的油污染、南京丙烯管道爆炸等等接踵而至。就連洪水也和化工廠一起添亂、害得吉林幾個(gè)城市斷水。這些大事故,肇事的都是大企業(yè),而且都在城市周邊,影響就比通常的環(huán)境污染事故大了不少。
反復(fù)發(fā)生的事情要總結(jié)規(guī)律,普遍發(fā)生的事情要尋找制度成因:都是重化工業(yè),都不同程度地存在用地方保護(hù)對付環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)象,加上偶然因素,就產(chǎn)生了總量不多、但影響不小的“污點(diǎn)”。
要總結(jié)規(guī)律和制度成因,首先要把這些環(huán)境事故做個(gè)分類。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年全國突發(fā)環(huán)境事件171起,主要是安全生產(chǎn)事故、交通事故和企業(yè)排污引發(fā)的污染事故。其中,安全生產(chǎn)事故導(dǎo)致的環(huán)境事故一次性規(guī)模大、給人印象深,如大連灣油污染事故。但因?yàn)槭切「怕适录?,所以總體來看,這類事故其實(shí)沒有常規(guī)的環(huán)境污染危害大。
從科學(xué)角度而言,風(fēng)險(xiǎn)等于事件損失規(guī)模乘以發(fā)生概率,小概率事件往往總體來看損失并不大。真正的危害有兩個(gè)來源:一個(gè)是“小污易成大害”、一個(gè)是“小污易成大污”。
第一類出事就成害,它與這些大廠居然建在居民區(qū)或水源地密不可分,處理污染物幾乎沒有應(yīng)急的時(shí)間和空間,因此即使排污量不大,造成的危害卻不小。南京和吉林的事故就是這樣。
第二類則是日常環(huán)保工作不到位,污染細(xì)水長流難以引起管理部門的應(yīng)急反應(yīng),結(jié)果量變就積攢成了質(zhì)變。冀東水泥廠污染是這樣,紫金礦業(yè)的污染其實(shí)也是這樣。盡管這次因?yàn)榘l(fā)生了重大事故而被媒體曝光,但其長達(dá)10余年的違規(guī)排污,對汀江及其沿岸百姓生活的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這次事故。
無論“小污”還是“大污”,如果相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門和規(guī)劃部門不能有效作為,讓工廠分布在居民區(qū),一樣會(huì)成大害,形成居民區(qū)“坐在地雷上”的效果。
布局不合理與管理不到位
蘇楊(國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部)
從深層次來說,讓“小污”成“大害”和“大污”的制度成因其實(shí)就兩條:產(chǎn)業(yè)布局不合理和環(huán)境管理不到位,這又是管理者用地方保護(hù)對付環(huán)境保護(hù),而公眾參與不夠形成的。
我國長期以來缺少產(chǎn)業(yè)和規(guī)劃部門對環(huán)保的前端控制,直至2007年,國家發(fā)改委《鉛鋅行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》才規(guī)定鉛鋅行業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離為1000米。而迄今為止,發(fā)生血鉛污染事件的所有企業(yè),與居民區(qū)的距離都未能達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),陜西鳳翔、河南濟(jì)源等距離還不到200米。這種情況下,達(dá)標(biāo)排放也肯定出事。
發(fā)生爆炸的南京塑料四廠,居然位于3塊比較集中的居民區(qū)中間,附近還有幼兒園和學(xué)校,那些化工原料的儲(chǔ)罐和周邊居民距離相隔不到100米。這種情況在我國是普遍現(xiàn)象,為什么會(huì)有這樣的現(xiàn)象?
原因很簡單:地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì),招商引資中只求快上大上項(xiàng)目,產(chǎn)業(yè)部門對項(xiàng)目安全選址考慮不上,規(guī)劃部門則和環(huán)保部門缺少溝通。這樣密不可分的工廠和居民區(qū),結(jié)果只能是一損俱損。
而環(huán)境管理不到位,是大家耳熟能詳?shù)摹1M管通常大企業(yè)的環(huán)境管理遠(yuǎn)好于小企業(yè),污染治理也因?yàn)橐?guī)模效益而成本比小企業(yè)低,但許多小地方的大企業(yè)卻因?yàn)槭堑胤秸囊率掣改福陀辛肆桉{法規(guī)之上的特權(quán)?!皰炫票Wo(hù)企業(yè)”等牌子,就是這種現(xiàn)象的寫照。
也是7月出大事的紫金礦業(yè),就一直有“父母官”在當(dāng)其保護(hù)傘。其金礦生產(chǎn)中系統(tǒng)循環(huán)利用不能完全消化的、后期處理困難的廢水,一直以來的做法是將其直接排往汀江。只不過,以往的排污都是細(xì)水長流,且每次發(fā)生小污染事故,縣里就會(huì)分解任務(wù),由每個(gè)單位負(fù)責(zé)解決不同的問題。例如,有的單位負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)網(wǎng)站關(guān)系,保證網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于紫金礦業(yè)的消息都是“正面的”。
這種事情不是個(gè)案,小地方的大企業(yè),總能找到“要統(tǒng)籌社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)關(guān)系”、“要在搞好環(huán)境保護(hù)的同時(shí)不耽擱生產(chǎn)”這樣的說法。于是,許多地方就形成了大企業(yè)“小污易成大污”的“制度環(huán)境”。
城市規(guī)劃“短視效應(yīng)”
顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事物學(xué)院)
筆者認(rèn)為“化工圍城”局面的產(chǎn)生,首先是因?yàn)橐?guī)劃“短視效應(yīng)”所致。規(guī)劃趕不上城市化,總是落后于城市化的發(fā)展進(jìn)程,政府對于社會(huì)發(fā)展的趨勢把握不清。當(dāng)然,如若把“化工危機(jī)”僅僅歸之于城市化,顯然有失偏頗?!盎恰笔录念l頻發(fā)生,也反映了政府監(jiān)督與管理中存在諸多的漏洞與問題。
早在2006年,有關(guān)方面就認(rèn)識到了問題的嚴(yán)重性,但對于這些埋在城市四周,隨時(shí)危害到人民生命安全的“炸彈”,政府又采取了什么樣的處理與監(jiān)管措施呢?我們不禁要問政府作為了嗎?
其次,“化工圍城”現(xiàn)象產(chǎn)生的背后,仍然折射出了G D P在地方政府績效評估中的極端重要性。地方政府仍然以G D P為綱,作為衡量政府績效的重要指標(biāo),將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在高于民生、高于社會(huì)安全的重要戰(zhàn)略地位。在G D P的刺激下,很多省市爭相上馬化工、石化項(xiàng)目,很多地方又缺乏必要的緩沖地帶,導(dǎo)致化工企業(yè)與居民區(qū)和主城區(qū)相鄰而居。
在今后的發(fā)展進(jìn)程中,如何將G D P的增長與民生問題相結(jié)合,如何通過政府的決策將長期利益與短期利益相結(jié)合,是頗值得深思的。
第三,“化工圍城”現(xiàn)象的產(chǎn)生,還要?dú)w結(jié)于我國的城市規(guī)劃中缺乏足夠的公民參與,一些公民在不知情的情況下“被代表”。一些地方政府在對大型化工項(xiàng)目舉行“聽證會(huì)”的時(shí)候,缺乏“程序正義”觀念,不公開聽證會(huì)參加人的基本情況,在召開過程中遮遮掩掩,懼怕公眾提出反對意見。
同時(shí),決策部門急于求成,過于追求效率,而忽視了長遠(yuǎn)的社會(huì)效益。不愿傾聽公眾的意見,也不愿意走正常民主決策程序,而是借用聽證會(huì)的形式,選擇有利于政府的意見,匆忙作出決策,才導(dǎo)致了更多危害人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的“問題化工項(xiàng)目”的上馬。
以人為本,安全至上
顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事物學(xué)院)
為了從長遠(yuǎn)解決化工圍城的問題,首先,辯證地對待城市規(guī)劃近期建設(shè)與遠(yuǎn)期發(fā)展的關(guān)系。任何城市都有一個(gè)形成發(fā)展、改造更新的過程,城市的近期建設(shè)是遠(yuǎn)期發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。
因此,既要保持近期建設(shè)的相對完整,又要科學(xué)預(yù)測城市遠(yuǎn)景發(fā)展的需要,不能只顧眼前利益而忽視了長遠(yuǎn)發(fā)展,要為遠(yuǎn)期發(fā)展留有余地。
其次,進(jìn)一步拓寬公眾參與決策的渠道。在重視科學(xué)規(guī)劃的同時(shí),還應(yīng)當(dāng)給公民更多的話語權(quán),政府應(yīng)當(dāng)相信與市民協(xié)作的功效,讓市民參與城市規(guī)劃。特別是在與群眾利益密切相關(guān)的重大項(xiàng)目中,應(yīng)當(dāng)通過公示、聽證會(huì)等形式廣泛聽取意見和建議。
同時(shí),建立健全政府的政務(wù)公開制度,方便群眾參與政務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)督。定期將重大城市規(guī)劃決定、重大項(xiàng)目建設(shè)等熱點(diǎn)問題向社會(huì)公開。
第三,強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧,處理好城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的辯證關(guān)系。不能片面追求經(jīng)濟(jì)效益,以污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡為代價(jià),避免重復(fù)“先污染,后治理”的老路,而要使城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)同步進(jìn)行。
在城市規(guī)劃中,重中之中是以人為本,安全至上的原則。城市規(guī)劃的主體是政府及其所有的公民,直接的受益者也是公民。因此,在城市規(guī)劃中以人為本是基本原則,而在人的問題中,安全又是第一位的。特別是化工項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)盡可能的遠(yuǎn)離居民區(qū),不要讓悲劇再次重演。
唯有以民生為重,帶有發(fā)展的眼光看待社會(huì)發(fā)展,強(qiáng)調(diào)科學(xué)與民主的規(guī)劃,才能從根本上杜絕“化工圍城”的困境。
治本之策
蘇楊(國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部)
與一般人感覺的不同,在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮最前端、也是最重要功能的不是環(huán)保部門,從實(shí)際效果來說,產(chǎn)業(yè)部門和規(guī)劃部門的影響更大。原因很簡單,有污染不等于有危害,而且污染物治理后仍然是污染物。
如果污染物排放的空間遠(yuǎn)離人居環(huán)境,其危害程度就大打折扣甚至聊近于無了;而污染物的末端治理并不能將污染物無害化,治理過的污水仍然是污水,只是污染程度減輕了,仍然要靠較大量的天然水體來稀釋自凈。如果沒有足夠的空間發(fā)揮自凈作用,則這個(gè)區(qū)域即便所有工廠都達(dá)標(biāo)排放,仍然會(huì)造成環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)。
所以,對工業(yè)污染防治來說,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理布局才是治本之策。主要是末端治理的環(huán)保部門的作為空間并不大,所以現(xiàn)在環(huán)保部門才更加強(qiáng)調(diào),環(huán)境影響評價(jià)一票否決制的前端控制作用。
熟悉美國環(huán)保史的人都知道,美國是靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才真正解決污染問題的。上世紀(jì)70年代大白天都要開燈的鋼鐵城匹茲堡,到如今的鳥語花香,它與北京越來越多的藍(lán)天幾乎是同一個(gè)主要原因——鋼鐵企業(yè)搬遷。
國務(wù)院公布的“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”之一《石化產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中,明確了要“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局”。這要落到實(shí)處,“大污”也不一定成“大害”了。
從環(huán)境管理的角度而言,僅僅靠環(huán)保部垂直管理的幾個(gè)區(qū)域督查中心是不行的,畢竟這幾十個(gè)人沒有監(jiān)測手段、耳目不靈。那靠什么呢?
在目前我國社會(huì)中間組織發(fā)育不夠、且有的地方政府政績觀尚未轉(zhuǎn)變到科學(xué)發(fā)展軌道上的情況下,公眾參與就不僅需要、而且必要了。公眾參與的力量到底多大,可以看廈門“PX事件”,就生生壓倒了地方保護(hù),大企業(yè)的布局就被民意調(diào)整了。
而對地方保護(hù)造成的環(huán)境管理不到位,最近也由NGO介入并成功地對這些企業(yè)施加了壓力。由公眾環(huán)境研究中心《2010IT品牌供應(yīng)鏈重金屬污染調(diào)研》報(bào)告發(fā)布顯示,珠三角地區(qū)長久以來受重金屬污染的狀況沒有得到緩解,并且?guī)砹藝?yán)重后果。
這個(gè)報(bào)告,對一些多年來“享受”地方保護(hù)的企業(yè)施加了很大壓力。它說明在今后的中國,環(huán)保的漏洞會(huì)越來越少,至少這些體量大的企業(yè)漏不過去。
從規(guī)律和制度成因方面總結(jié)大企業(yè)出的大事,讓我們可以明白環(huán)保的大是所在:在公眾參與的助力下,通過產(chǎn)業(yè)合理布局和合理規(guī)劃避免居民區(qū)變成雷區(qū),并積極加強(qiáng)環(huán)境管理。