成安：關(guān)鍵部位動手術(shù)

■本刊記者 賀海峰

成安：關(guān)鍵部位動手術(shù)

■本刊記者 賀海峰

2010年8月21日，河北省成安縣迎來一批特殊的客人。他們風(fēng)塵仆仆，徑直趕往位于“有所為”大道的成安縣委。在黨務(wù)政務(wù)公開欄下，在一站式服務(wù)大廳里，在印有每位官員照片、職位、手機號碼的辦公室門牌前，賓主雙方一邊駐足查看，一邊熱烈探討。

這批客人來自江蘇省睢寧縣委。其實，早在2009年3月中紀(jì)委、中組部啟動試點之前，睢寧、成安就一直以大膽探索、銳意革新著稱。尤其是成安縣，早在2005年之初就開始推行“通透式”辦公，試行“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣委書記用人行為”，從而被中紀(jì)委確定為全國黨務(wù)公開工作聯(lián)系點。

如今，在成安這塊改革熱土上，兩縣的主政者走到一起，共同切磋“縣委權(quán)力公開透明運行試點”這一尖端性、前沿性的課題。

透明的力量

改革之前，成安縣委、縣政府一直坐落在民國時期的老縣衙里。2002年，一位南方客商前來辦事，進了一個門，又進一個門，層層有門崗，人人需盤問。書記、縣長在最里邊的小院辦公，客商開玩笑說：“見‘縣太爺’真是比見皇帝還難?。　笨蜕躺星胰绱?，遑論普通群眾。衙門作風(fēng)、官僚主義、權(quán)力暗箱操作等現(xiàn)象不同程度地存在，致使成安一度成為在全國排得上號的上訪大縣。

“一個人民的政府，難道還怕人民嗎？”成安縣委主要領(lǐng)導(dǎo)決心革除這一積弊。

通過與開發(fā)商進行資產(chǎn)置換，成安縣委、縣政府在縣城西側(cè)另造新樓，并將59個縣直部門、1000多名公務(wù)員集中在一個院子里辦公。在縣委大門兩側(cè)，樹起32塊黨務(wù)政務(wù)公開欄，清清楚楚標(biāo)明各項行政事務(wù)的辦事程序。令人驚嘆的是，縣委、縣政府所有領(lǐng)導(dǎo)的分管事項及其本人的手機號碼、辦公電話、辦公室門牌號等也歷歷在目。

成安官員的辦公方式，更是堪稱全國罕見。這里，每個局機關(guān)除了一把手可以單獨享有一間透明的、用大塊玻璃隔開的辦公室外，其余的領(lǐng)導(dǎo)一律和普通工作人員一起在大辦公室里辦公，辦公區(qū)同樣用玻璃隔開，既透明又不會互相打擾。為不干擾其他人工作，每個局還另外設(shè)有透明的群眾接待室?！安坏切问缴系膭?chuàng)新，更重要的是制度上、理念上的創(chuàng)新，這樣的模式打破了辦公機關(guān)的神秘，密切了干群關(guān)系，是一種黨政機關(guān)應(yīng)該具備的執(zhí)政理念?！眹鴦?wù)院糾風(fēng)辦副主任李中華評價說。

值得一提的是，全國行政權(quán)力公開透明運行大會全體與會人員曾經(jīng)前往成安考察，時任國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長華建敏親自帶隊。中紀(jì)委也先后多次赴成安調(diào)研，成安還因此成為河北省推行行政權(quán)力公開透明運行試點縣。

不過，成安并沒有就此裹足不前?！案銠?quán)力公開透明不能光是政府搞，黨委必須帶頭！”成安縣委做出了一個讓人吃驚的決定：把常委會票決制和民意否決制作為民主集中的新方式，取代內(nèi)部決議和舉手表決的舊方式。

“過去提拔干部，一般都是書記一個人定盤子，先在書記碰頭會上統(tǒng)一意見，再拿到常委會上來。怎么定的，其他常委一概不知。發(fā)表意見的方式是舉手表決，書記都提名了誰還能不舉手？”原成安縣政協(xié)主席常五香認(rèn)為，當(dāng)集體意見惟有通過一把手綜合才能轉(zhuǎn)化為集中意見時，集中意見的不確定性和暗渡陳倉式的結(jié)果很難避免。

很快，成安出臺了一攬子措施。但凡提拔和調(diào)整干部，首先由群眾把關(guān)，1/3群眾不同意的不予提拔。然后交由常委會投票表決。正職的提拔或重要崗位的調(diào)整，還必須通過全委會票決。

比如，縣文教體局民主推薦副局長，在3名干部中推薦兩名。起先3人得票相等，接著又進行第二輪投票，當(dāng)場唱票。3人票數(shù)緊咬不放，候選人與推薦人神情都相當(dāng)緊張，這與從前走走形式其實早就知道結(jié)果的情況大相徑庭。當(dāng)票數(shù)后來又追為平票時，會場響起了一陣熱烈的掌聲。

成安縣委領(lǐng)導(dǎo)坦然地說，增加大家的話語權(quán)，不會削弱“一把手”的權(quán)威，削弱的只是狹隘意義上、個人利益上的私心的權(quán)力。如果把這個權(quán)力看作是公共權(quán)力的話，那反而是一種強化，使這個權(quán)力更加有效，更有威信。

單刀直入

根據(jù)中紀(jì)委的部署，成安首先依據(jù)黨章、地方委員會工作條例以及各單項法規(guī)文獻、文件，全面清理縣委職責(zé)和權(quán)力。最終，確定縣委職權(quán)50項、縣委常委職權(quán)185項，其中，縣委書記職權(quán)27項。據(jù)稱，這可能是全國首份“縣委書記權(quán)力清單”。

但是，在具體執(zhí)行過程中，縣委職權(quán)與行政職權(quán)有很大不同，相當(dāng)一部分縣委職權(quán)沒有明確的工作流程和程序界定。倘若沒有剛性約束，很有可能導(dǎo)致權(quán)力運行過程中的隨意和濫用。如何給這些職權(quán)“套上韁繩”？成安的做法是，對縣委50項職權(quán)的行使流程進行明確再造，逐項繪制出73個流程圖。如此一來，權(quán)力運行邁入了規(guī)范化、制度化的軌道，就不會因執(zhí)行人的更替而改變，更不會因執(zhí)行人的主觀意愿而改變。

以會議上“一把手”的發(fā)言順序問題為例。一般而言，如果“一把手”率先作出傾向性的發(fā)言，就會給其他所有的發(fā)言人造成一股無形的壓力，從而在會議上“環(huán)顧左右而言它”，最后只得按照“一把手”引導(dǎo)的思路表態(tài)。有鑒于此，成安在《關(guān)于縣委常委會監(jiān)督縣委書記的實施意見》中明文規(guī)定：“常委會研究議題，應(yīng)先討論后決策。縣委書記不首先表態(tài)，在參會常委充分發(fā)表意見的基礎(chǔ)上，集思廣益最后表態(tài)，按照民主決策程序形成決議?！薄翱h委書記在常委會召開過程中一般不臨時動議增加新的議題?！贝伺e無疑抓住了要害。

而在縣委的職權(quán)中，干部人事任免權(quán)的效力最大，其他一切權(quán)力都可以由此派生出來。成安正是把干部選拔任用作為推進縣委權(quán)力公開透明運行的突破口和著力點，不斷推進制度創(chuàng)新。比如公開操作機制。對于擬調(diào)整的干部，紀(jì)檢、計生和綜合治理部門，必須作出能否調(diào)整提拔的明確結(jié)論，并向社會公開。縣委常委會、全委會投票時，邀請黨代表、人大代表、政協(xié)委員和群眾代表旁聽，將干部決策過程置于群眾監(jiān)督之下。又如公開預(yù)提名制度。領(lǐng)導(dǎo)班子集體或個人可依據(jù)有關(guān)規(guī)定，提前向縣委預(yù)提名擬提拔人選，填寫預(yù)提名責(zé)任書，并在一定范圍內(nèi)公開，對預(yù)提名行為承擔(dān)相應(yīng)政治責(zé)任，并公開處理結(jié)果。這些制度實行以來，全縣2862多名現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部履行了相關(guān)程序，其中有12名干部被免去職務(wù)和取消資格，有3名干部在審查中被“叫?！?，采用公開預(yù)提名制度選拔任用了4名科級干部。

更厲害的一招是，2009年4月，成安探索實施了社會監(jiān)督員制度。從人大代表、政協(xié)委員和群眾中聘請社會監(jiān)督員，對縣委職權(quán)公開以及運行情況進行監(jiān)督，并通過座談會、信函、網(wǎng)絡(luò)、電話等形式，向縣委提出相關(guān)意見和建議?；顒娱_展以來，共處理干部14人，涉及單位和部門8個，其中給予1名單位正職撤職處分。

封閉的結(jié)果只能走向畫地為牢，而開放的胸懷則無所排斥。成安縣委對權(quán)力公開透明的提倡和踐行，其用意無疑正是要根斬官僚主義的神秘性，使之在開放的政治空氣中無所遁形。截至目前，成安已經(jīng)連續(xù)6年沒有發(fā)生進京赴省集體上訪。

不過，一位知名黨建學(xué)者也提醒說，成安的改革并沒有改變現(xiàn)行的權(quán)力運作機制，因而其作用不應(yīng)被無限放大。它的價值在于，完成了一個長期被忽略的基礎(chǔ)工作，因為此前一直在說黨務(wù)公開、政務(wù)公開，卻連到底應(yīng)該公開哪些權(quán)力都不清楚?！斑@項基礎(chǔ)性工作在運作過程中還可以繼續(xù)完善?！?/p>

改革者的低調(diào)與謹(jǐn)慎

與同時進行試點的江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區(qū)相比，成安顯得格外低調(diào)。

原因在于，這項試點是一項難度極高的改革，稍有不慎就有可能前功盡棄。比如曾掀起過“長治變法”的著名改革家呂日周，在基本安全著陸（升任省政協(xié)副主席）后，感慨萬千：“看看歷史上的改革者們，我的遭遇已經(jīng)算很好了，好歹算是提拔了，這也算是組織對我的一種肯定?！爆F(xiàn)在，他正在利用一切機會，與盡可能多的人接觸，推動中國各地的改革步伐，對處境艱難的改革者予以增援。呂日周曾多次考察成安改革，對高懸在縣委大樓頂部的“水可載舟，亦可覆舟”8個大字印象尤為深刻。

對于改革，成安的官員認(rèn)為不能走得太快：“現(xiàn)在有個問題：下改上不改，左右都不改，改后沒評估，爭議四處有。這種改革相當(dāng)艱難。”

盡管艱難，成安縣委還是決心要在近期推出一個“大動作”：對縣委所有崗位進行腐敗風(fēng)險評估，并根據(jù)其風(fēng)險程度大小分別采取有效的預(yù)防、監(jiān)控措施。對權(quán)力行使的風(fēng)險因素和苗頭性問題，及時向權(quán)力行使的當(dāng)事人發(fā)布預(yù)警信號，采取應(yīng)急措施。

這不能不讓人聯(lián)想到曾任成安知縣的北宋清官寇準(zhǔn)。當(dāng)年，每當(dāng)收稅和征役時，他都禁止巧立名目加額攤派，并在縣衙前張貼布告，上邊寫清應(yīng)征對象的姓名、住址等，其推行的清明政治深受百姓愛戴。而成安今天的改革，則蘊涵著另外一重邏輯：為權(quán)力搭建起一個公開透明的運行平臺，去謙卑而細(xì)心地創(chuàng)造一個讓人民放心愜意的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，而創(chuàng)造財富的真正主體，應(yīng)該還給社會，還給全體人民。

一組數(shù)據(jù)可資佐證：2005年以來，財政收入年均遞增32.7%，全縣生產(chǎn)總值增速、固定資產(chǎn)投入、財政收入以及稅收占財政收入的比例，在邯鄲東部10縣中一直遙遙領(lǐng)先。更讓人刮目相看的是，在河北省縣域經(jīng)濟排名中，成安縣5年晉升了40位。

如今，整座成安縣城儼然就是一個“大工地”，吊車云集，廠房林立。離開成安縣的那一天，我想到了一句古訓(xùn)：“政聲人去后。”若干年后，在成安縣的“有所為”大道上，不知道還能留下多少人的“有所為”？