中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā):回顧與展望

一、中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的成效與經(jīng)驗(yàn)

自新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)政府一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作。但嚴(yán)格意義上的減貧是在改革開(kāi)放以后提出并逐步明確的。中國(guó)以政府主導(dǎo)實(shí)施的有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的專項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)城的加快、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)村社會(huì)服務(wù)發(fā)展水平的提高起到重要促進(jìn)作用，而且著力解決了貧困地區(qū)和貧困人口的基本素質(zhì)低、生產(chǎn)生活條件差和增收門路少的問(wèn)題，推動(dòng)了其自我積累、自我發(fā)展能力的不斷提高，有效促進(jìn)了村民自治進(jìn)程。扶貧開(kāi)發(fā)在促進(jìn)政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)等方面仍繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，中國(guó)的成功減貧也加速了世界減貧的進(jìn)程，為世界消除貧困作出了貢獻(xiàn)。

具體而言，中國(guó)農(nóng)村扶貧成效體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1、改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的數(shù)量顯著下降，一些集中連片的貧困地區(qū)整體解決了溫飽問(wèn)題，農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口已由1978年的2.5億人減少到2008年的4007萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7％下降到4.2％。在沂蒙山區(qū)、井岡山區(qū)、大別山區(qū)、閩西南地區(qū)等集中連片的貧困地區(qū)整體解決了溫飽問(wèn)題；歷史上素有“苦瘠甲天下”之稱的甘肅定西和寧夏西海固地區(qū)貧困狀況有所緩解，貧困地區(qū)的社會(huì)面貌發(fā)生了深刻變化。

2、貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件明顯改善，科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展較快。國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣的通訊設(shè)備發(fā)展較快，在監(jiān)測(cè)的國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣中，2007年通電話的行政村占全部行政村的比例達(dá)到94.2％，比全國(guó)縣市的平均水平低2.2個(gè)百分點(diǎn)；固定電話用戶達(dá)到2702萬(wàn)戶，移動(dòng)電話用戶達(dá)到4374萬(wàn)戶，電話普及率提高到每百人30部。截止到2007年，行政村通電率達(dá)到98，3％，有97.8％的行政村可以接收到電視節(jié)目。貧困地區(qū)人口增長(zhǎng)率明顯下降。辦學(xué)條件明顯改善，適齡兒童輟學(xué)率下降到2007年的5.6％。農(nóng)村新型合作醫(yī)療覆蓋率迅速提高到81.7％，農(nóng)民有病能及時(shí)就醫(yī)比例提高到89.4％。此外，推廣了一大批農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，農(nóng)民科學(xué)種田的水平明顯提高，群眾的文化生活得到改善，精神面貌發(fā)生了很大變化。

3、不斷完善扶貧方式，逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口和低收人人口的廣覆蓋。以2008年開(kāi)始實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入一個(gè)新的階段，扶貧工作實(shí)際上形成了開(kāi)發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧兩輪驅(qū)動(dòng)的新格局，并主要由解決絕對(duì)貧困人口的溫飽問(wèn)題轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村沒(méi)有解決溫飽的貧困人口、低收人人口全面提供扶持和幫助。

4、中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)為世界減貧事業(yè)作出了積極貢獻(xiàn)。一方面，三十多年來(lái)中國(guó)減貧人口數(shù)量占全球的比重超過(guò)70％，成為全球提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口比例減半的國(guó)家。中國(guó)的成功減貧加速了世界減貧的進(jìn)程，扭轉(zhuǎn)了過(guò)去50多年世界貧困人口持續(xù)上升的趨勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)提出的千年發(fā)展目標(biāo)創(chuàng)造了條件。另一方面，中國(guó)也是全球減貧事業(yè)的實(shí)踐者，積極參與著國(guó)際扶貧行動(dòng)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)扶貧事業(yè)所取得的成就有著深刻的背景和不可或缺的條件。而貫穿始終的是思想解放、體制變革、制度創(chuàng)新和政策支持等帶來(lái)的持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為大規(guī)模減貧創(chuàng)造了良好的宏觀環(huán)境。特別是在此過(guò)程中，中國(guó)政府也清醒地看到，市場(chǎng)并不能自動(dòng)惠及左右人群，單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和普惠性政策措施并不能解決所有貧困問(wèn)題，因而組織實(shí)施了針對(duì)貧困人口的專項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，走出了一條符合中國(guó)國(guó)情的扶貧開(kāi)發(fā)道路。

總結(jié)中國(guó)農(nóng)村扶貧工作經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾點(diǎn)：

1、強(qiáng)有力的政治意愿和政府承諾是實(shí)現(xiàn)減貧的根本保證。中國(guó)將促進(jìn)減貧作為國(guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要組成部分，堅(jiān)持以人為本，努力使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果為所有社會(huì)成員所分享。先后多次就減緩貧困向國(guó)際社會(huì)作出承諾，并制定減貧計(jì)劃，集中力量付諸行動(dòng)。

2、堅(jiān)持以發(fā)展消除貧困、以減貧促進(jìn)發(fā)展的理念。政府始終把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為中心任務(wù)，努力保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減貧提供了基本前提。同時(shí)，立足于培養(yǎng)和提高貧困地區(qū)和人口自我積累、自我發(fā)展的能力，堅(jiān)持“開(kāi)發(fā)式扶貧”，引導(dǎo)和幫助貧困人口直接參與貧困活動(dòng)，使之成為反貧困的主體力量，穩(wěn)定了減貧成果，增強(qiáng)了減貧的可持續(xù)性。

3、政府提供相應(yīng)的制度和政策保障。資產(chǎn)分配相對(duì)平等、發(fā)展權(quán)利均衡分享、經(jīng)濟(jì)效益不斷提高是減貧的重要拉動(dòng)因素，需要制度保障；改善窮人的生產(chǎn)生活條件、增強(qiáng)窮人的發(fā)展能力是減貧的關(guān)鍵切人點(diǎn)，需要綜合性的發(fā)展政策和專門的減貧計(jì)劃來(lái)保障。

4、廣泛動(dòng)員社會(huì)力量。在政府積極干預(yù)的同時(shí)，動(dòng)員社會(huì)各種力量加入扶貧濟(jì)困的行列。同時(shí)，需要尊重貧困群眾的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，把政府的意志、社會(huì)的關(guān)愛(ài)與貧困群眾的意愿相結(jié)合，確保減貧項(xiàng)目與貧困人口的實(shí)際需求相吻合。

5、廣泛學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)。一方面，總結(jié)提煉國(guó)內(nèi)各地成功的扶貧經(jīng)驗(yàn)和模式，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展大規(guī)模培訓(xùn)加以推廣；另一方面，通過(guò)國(guó)際合作和交流，引進(jìn)新的理念和方法，并實(shí)現(xiàn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的本土化。

6、采取“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開(kāi)發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的基本模式。所謂政府主導(dǎo)，就是堅(jiān)持把扶貧開(kāi)發(fā)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)，將與扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、發(fā)展規(guī)劃和政策項(xiàng)目等納^政府議事日程。所謂社會(huì)參與，就是發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員和組織包括東部沿海省份、各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在內(nèi)的各方面社會(huì)力量參與貧困地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。所謂自力更生，就是鼓勵(lì)和支持貧困群眾在政府和社會(huì)各界的幫助下，轉(zhuǎn)變思想觀念，賦予其參與權(quán)，促進(jìn)其能力建設(shè)等。所謂開(kāi)發(fā)扶貧，就是堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧的方針，努力改善基本生產(chǎn)生活條件，從農(nóng)田水利、種養(yǎng)殖業(yè)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等方面著手，增加收入，提高貧困地區(qū)和人口的自我發(fā)展能力。所謂全面發(fā)展，就是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，全方位治理貧困，把自然資源開(kāi)發(fā)和人力資源開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，把貧困開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，在生育服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)等方面對(duì)貧困人口加以扶持。

二、中國(guó)農(nóng)村扶貧事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

在中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)陜速發(fā)展的環(huán)境下，徹底消除貧困問(wèn)題既有機(jī)遇，也面臨挑戰(zhàn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)、新特征、新問(wèn)題，中國(guó)政府明確提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的戰(zhàn)略。這一系列新的發(fā)展理念和目標(biāo)任務(wù)，既為中國(guó)扶貧工作的進(jìn)一步發(fā)展明確了方向，帶來(lái)了機(jī)遇，提供了新的環(huán)境，也提出了更高的要求。同時(shí)，中國(guó)的減貧也面臨著許多不容回避的挑戰(zhàn)。

(一)貧困現(xiàn)象依然嚴(yán)重，貧困地區(qū)和貧困群體要實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展任重道遠(yuǎn)

1、貧困人口規(guī)模龐大。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的貧困人口人數(shù)仍然比較多，是世界上貧困人口第二多的國(guó)家，僅次于印度。有專家認(rèn)為，因?yàn)橹袊?guó)采用較為嚴(yán)格的貧困標(biāo)準(zhǔn)，不僅低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，而且相對(duì)于中國(guó)人口迅速提高的收入水平也比較低。而中國(guó)人口基數(shù)大，各地區(qū)發(fā)展不平衡，貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高面臨著諸多難題，相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等制度還有待建立和完善。

2、貧困脆弱性仍普遍存在。在一個(gè)計(jì)算年里，脆弱性貧困人口的數(shù)目比實(shí)際貧困人口的數(shù)目多一倍左右。三年中至少有一年總?cè)丝诘慕?，3屬于貧困之列，而貧困的嚴(yán)重性很大一部分是風(fēng)險(xiǎn)所致。相對(duì)高比例的暫時(shí)性貧困并不意味著貧困的嚴(yán)重性會(huì)降低或者相對(duì)容易解決，社會(huì)政策需要更多地關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)降低和風(fēng)險(xiǎn)管理。

3、貧困家庭規(guī)模大，勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)重且素質(zhì)差。目前，絕對(duì)貧困和低收人家庭人口分別為5.3人和5.1人，均高于全國(guó)平均水平4.1人的水平。勞動(dòng)負(fù)擔(dān)人口1.6人，高于全國(guó)平均數(shù)1.4人的水平。絕對(duì)貧困和低收人人口中勞動(dòng)力人均受教育年限為6.5年和6.8年，分別比全國(guó)水平低0.5年和1.2年。勞動(dòng)力文盲率為16，8％和14.4％，分別比全國(guó)平均水平高9，9個(gè)和7.6個(gè)百分點(diǎn)。

(二)致貧因素多樣，主要扶貧措施效果受到影響，扶貧開(kāi)發(fā)工作的艱巨性、復(fù)雜性增加

1、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧的影響在減弱。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在第六個(gè)五年計(jì)劃期間，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，就能使貧困率下降2個(gè)百分點(diǎn)；而在“十五”期間，貧困率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)已經(jīng)下降到1左右。

2、減貧面臨著更大的資源環(huán)境條件的約束，消除剩余的貧困人口成本更大、困難更多。隨著貧困率的下降，余下的貧困人口在地理上更為分散，需要移民的比例上升；與此同時(shí)，受貧網(wǎng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境的約束，大規(guī)模異地搬遷已難以進(jìn)行。

3、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對(duì)貧困人口脫貧致富的作用有所下降。中同的農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了階段性變化，即由原來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品短缺過(guò)度到農(nóng)產(chǎn)品供需基本平衡，再到須提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。這一變化意味著在目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不變的前提下，對(duì)從解決溫飽問(wèn)題向穩(wěn)定溫飽并逐漸脫貧致富轉(zhuǎn)變中的中國(guó)貧困人口來(lái)說(shuō)，帶來(lái)了影響。

4、在城市，勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組和促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，也給農(nóng)民就業(yè)帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。一方面，城市失業(yè)率上升，勞動(dòng)力參與率下降，且城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的日益非正規(guī)化，引起了大家對(duì)城市職工福利的擔(dān)憂；另一方面，大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移始終是減少貧困的一個(gè)重要渠道，但城市大量人口的存在使得農(nóng)民工及其家庭如何融入也成為了不得不考慮的難題。

5、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入分配不協(xié)調(diào)。一方面，全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)一直保持快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，為城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步提高打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，由于不同地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)不均衡，國(guó)民收入分配不平等程度持續(xù)上升，城鎮(zhèn)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間以及經(jīng)濟(jì)組織之間的收入差距日趨擴(kuò)大。

(三)扶貧政策實(shí)施體系需要完善，減貧效率亟待提高

1、公共服務(wù)與社會(huì)保障體系建設(shè)滯后，綜合消除貧困的基礎(chǔ)依然薄弱。公共服務(wù)與社會(huì)保障并沒(méi)有充分發(fā)揮緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入分配之間矛盾的作用，農(nóng)村和中西部地區(qū)的教育、醫(yī)療問(wèn)題依然嚴(yán)峻，居民生活的保障程度依然較低。公共服務(wù)與社會(huì)保障的供給與需求不對(duì)稱。

2、自然生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾較為突出，貧困地區(qū)與貧困群體發(fā)展的能力與機(jī)會(huì)受到限制。自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾是中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問(wèn)題之一，主要表現(xiàn)在：環(huán)境污染還沒(méi)有得到有效的控制、生態(tài)退化形勢(shì)不容樂(lè)觀、自然資源逐漸減少且分布不平衡的狀況日益突出。這些問(wèn)題加劇了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，對(duì)貧困人群改善生產(chǎn)生活環(huán)境、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大收入來(lái)源、提高收入水平造成了不利影響，且成為了“返貧現(xiàn)象和新增貧困”的原因之一。

3、資源籌集和力量整合機(jī)制需要進(jìn)一步改進(jìn)。目前，中國(guó)實(shí)施社會(huì)發(fā)展與減貧政策項(xiàng)目的資源包括中央與地方政府的投人、社會(huì)捐助、居民個(gè)人負(fù)擔(dān)、外資合作投入等多個(gè)渠道。由于中央投入相對(duì)不足、地方財(cái)政困難、居民個(gè)人收入有限，再加上各項(xiàng)扶貧資源不能有效整合，致使一些社會(huì)發(fā)展減貧政策項(xiàng)目的實(shí)施因資源投入不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、覆蓋范圍有限、扶持力度不足而降低了減貧效率。

4、政策項(xiàng)目實(shí)施管理體系需要進(jìn)一步完善。包括實(shí)施管理的主體與層級(jí)多、規(guī)劃制定與審批不科學(xué)、不同政策與項(xiàng)目之間不協(xié)調(diào)、財(cái)政事權(quán)不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)利不清晰等問(wèn)題，致使一些政策項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、交叉重復(fù)、效率低下，降低了可持續(xù)性。

5、監(jiān)管評(píng)估機(jī)制需要進(jìn)一步健全。由于尚未形成行政體系監(jiān)察、社會(huì)公共監(jiān)督和受益人群參與這三位一體的監(jiān)督體系，導(dǎo)致部分扶貧資源投入與扶貧目標(biāo)規(guī)劃相偏離。

三、對(duì)中國(guó)農(nóng)村扶貧事業(yè)的展望

扶貧開(kāi)發(fā)是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和以人為本發(fā)展理念的體現(xiàn)，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要推動(dòng)力和重要內(nèi)容。展望未來(lái)，中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的總體思路是：繼續(xù)創(chuàng)造有利于扶貧開(kāi)發(fā)的良好宏觀環(huán)境，進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)式扶貧工作機(jī)制，按照大扶貧觀念創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)的途徑與方式，加強(qiáng)扶貧理論研究，完善扶貧開(kāi)發(fā)統(tǒng)計(jì)檢測(cè)機(jī)制。

(一)繼續(xù)創(chuàng)造有利于扶貧開(kāi)發(fā)的良好宏觀環(huán)境

1、深化改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)。進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的效益，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，完善宏觀調(diào)控體系、行政管理體制和經(jīng)濟(jì)法律制度，完善財(cái)稅體系，深化金融改革，努力構(gòu)建促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

2、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)一步調(diào)整第二、三產(chǎn)業(yè)的比例關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，擴(kuò)大就業(yè)，加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會(huì)保障體系建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)。

3、均衡城鄉(xiāng)發(fā)展，完善農(nóng)村社會(huì)保障和救助救濟(jì)體系。完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的問(wèn)題。健全覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。積極推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，落實(shí)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生資源配置。加快建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障工作；建立和推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障制度；完善鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)體系，擴(kuò)大農(nóng)村居民最低生活保障制度覆蓋面，抓好農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，妥善安排受災(zāi)群眾的生產(chǎn)生活。

4、加強(qiáng)治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與自然和諧發(fā)展。加強(qiáng)環(huán)境污染治理，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)，鞏固和發(fā)展退耕還林、退牧還草成果，繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、防沙治沙、石漠化治理等重點(diǎn)生態(tài)工程，加快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

(二)進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)式扶貧工作機(jī)制

1、堅(jiān)持瞄準(zhǔn)貧困群體，采取更有針對(duì)性的幫扶措施。繼續(xù)完善建檔立卡的工作方式，切實(shí)瞄準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)的工作對(duì)象，因戶制宜實(shí)施幫扶。對(duì)喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，給予相應(yīng)的救濟(jì)、救助；對(duì)大部分具有勞動(dòng)能力的貧困人口，通過(guò)多種形式的開(kāi)發(fā)扶貧措施，提高自我發(fā)展能力；對(duì)生活負(fù)擔(dān)沉重的貧困家庭，在給予適當(dāng)補(bǔ)助，保證其基本生活需要的同時(shí)，著力培養(yǎng)其自我發(fā)展的能力；對(duì)遭受自然災(zāi)害沖擊的貧困人口，給予及時(shí)救濟(jì)，并為其災(zāi)后重建與發(fā)展提供幫助。

2、堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針不動(dòng)搖，抓好重點(diǎn)工作。一是因地制宜地實(shí)施整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)。按照扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善生活設(shè)施、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、完善基層民主形式等方面，分期分批地推進(jìn)重點(diǎn)貧困村整村推進(jìn)計(jì)劃的實(shí)施。二是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化扶貧，帶動(dòng)農(nóng)民穩(wěn)定增收。按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的方向，連片規(guī)劃建設(shè)，形成有特色的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)和鼓勵(lì)具有市場(chǎng)開(kāi)拓能力的大中型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，到貧困地區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，形成“公司+農(nóng)戶”、“農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式：加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的建設(shè)，進(jìn)一步搞活流通。三是加大貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的財(cái)政扶貧資金；加強(qiáng)勞務(wù)輸出服務(wù)，溝通勞動(dòng)力輸入地和輸出地的聯(lián)系，及時(shí)提供市場(chǎng)就業(yè)信息，做到培訓(xùn)有針對(duì)、就業(yè)有保障、收入有提高、權(quán)益有保障。此外，要繼續(xù)努力動(dòng)員社會(huì)各界參與扶貧開(kāi)發(fā)。

3、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，完善扶貧資金管理和使用機(jī)制。進(jìn)一步修訂、完善《國(guó)家扶貧資金管理辦法》，健全、規(guī)范資金管理制度；繼續(xù)大力推行扶貧資金項(xiàng)目公告、公示制度，完善報(bào)賬制，探索創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制；加強(qiáng)扶貧資金的審計(jì)，防止和杜絕擠占挪用扶貧資金；開(kāi)展扶貧資金項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)，建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，改革和完善扶貧資金分配方式；探索創(chuàng)新扶貧信貸資金的使用機(jī)制，推行扶貧貸款貼息方式改革。

4、堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，進(jìn)一步完善責(zé)任體系。繼續(xù)堅(jiān)持“省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)、工作到村、扶貧到戶”的方針，完善扶貧開(kāi)發(fā)工作“責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)利到省”的權(quán)責(zé)體系。

(三)按照大扶貧觀念創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)的途徑與方式

1、創(chuàng)新扶貧資源和力量整合機(jī)制。在堅(jiān)持“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各計(jì)其功”原則的基礎(chǔ)上，整合各方資源，協(xié)調(diào)各方職責(zé)。促進(jìn)中央投入、地方配套、社會(huì)捐助、貧困社區(qū)和群眾投入的有機(jī)結(jié)合；促進(jìn)區(qū)域開(kāi)發(fā)、社區(qū)建設(shè)、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)改善、貧困人口資本素質(zhì)提高等不同項(xiàng)目的協(xié)調(diào)規(guī)劃；促進(jìn)各相關(guān)部門和社會(huì)組織加強(qiáng)溝通、信息公開(kāi)、相互協(xié)作，從而集中力量、整合資源、確保重點(diǎn)。

2、結(jié)合國(guó)家公共服務(wù)與社會(huì)保障體系建設(shè)的投入與政策措施，統(tǒng)籌安排整村推進(jìn)規(guī)劃的制定與實(shí)施。切實(shí)做到缺什么補(bǔ)什么，更好地改善貧困地區(qū)和人群的生產(chǎn)生活條件，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展能力。

3、結(jié)合國(guó)家在農(nóng)村教育衛(wèi)生領(lǐng)域的新政策，相應(yīng)調(diào)整教育扶貧、衛(wèi)生扶貧的規(guī)劃，切實(shí)降低因病、因教育支出返貧、致貧現(xiàn)象發(fā)生的比率。

4、結(jié)合國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育、技術(shù)培訓(xùn)和建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的戰(zhàn)略，強(qiáng)化資源整合力度，完善實(shí)施機(jī)制，改進(jìn)服務(wù)方式，提高勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)扶貧開(kāi)發(fā)的效率。

5、結(jié)合國(guó)家在實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)政策，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化扶貧開(kāi)發(fā)，為貧困人群創(chuàng)造更多更好的增收項(xiàng)目。

6、利用貧困地區(qū)農(nóng)民因生活保障程度逐步提高而有能力擴(kuò)大投資與消費(fèi)的機(jī)遇，提高扶貧開(kāi)發(fā)的效率，為徹底轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的局面奠定基礎(chǔ)。

7、結(jié)合國(guó)家加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)戰(zhàn)略，切實(shí)推進(jìn)各類移民搬遷，使貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾得以適度緩解。

8、結(jié)合國(guó)家農(nóng)村科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施，適時(shí)調(diào)整科技扶貧工作規(guī)劃，為貧困地區(qū)的農(nóng)村居民提供實(shí)用的生產(chǎn)技術(shù)和就業(yè)技能。

(四)加強(qiáng)扶貧理論研究，完善扶貧開(kāi)發(fā)統(tǒng)計(jì)檢測(cè)機(jī)制

在理論研究方面，應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)脫貧的作用是否在減弱，是否存在有效途徑進(jìn)一步促進(jìn)貧困人口分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果；以扶貧工作重點(diǎn)縣和整村推進(jìn)為標(biāo)志的瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)的政策的效果如何，是否有更有效的瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)的政策；農(nóng)村公共財(cái)政政策特別是農(nóng)村教育、農(nóng)村低保等制度對(duì)扶貧的影響程度如何，財(cái)政專項(xiàng)扶貧政策如何瞄準(zhǔn)貧困人群等都需要審視和思考。這些問(wèn)題不僅關(guān)系到扶貧體制的完善，而且關(guān)系到專項(xiàng)財(cái)政扶貧的政策方向。

在統(tǒng)計(jì)檢測(cè)工作方面，應(yīng)做好扶貧開(kāi)發(fā)信息的采集、整理、反饋和公布工作，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧工作考核機(jī)制。制定扶貧工作考核辦法，建立考核評(píng)價(jià)體系，堅(jiān)持獎(jiǎng)優(yōu)懲劣政策，使扶貧資金的分配和使用同扶貧效果掛鉤，努力提高扶貧資金的使用效益。同時(shí)，加大社會(huì)監(jiān)督力度，堅(jiān)決杜絕貪污、挪用和揮霍浪費(fèi)。采用多種方法，全面、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)地反映貧困人口的收入、生產(chǎn)、就業(yè)、生活變化以及貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步情況，為科學(xué)決策提供科學(xué)的依據(jù)。

[作者簡(jiǎn)介]

段應(yīng)碧，中國(guó)扶貧基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)。

■責(zé)任編輯：李志敏