移民扶貧工程是解決貧困農(nóng)牧民穩(wěn)定脫貧的重要途徑

內(nèi)蒙古自治區(qū)有計(jì)劃、有組織、成規(guī)模地組織移民扶貧工作是從1998年開(kāi)始的，主要有跨盟市移民和旗縣內(nèi)的移民擴(kuò)鎮(zhèn)兩種形式。內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)的移民扶貧工作，從2000年始，就定位在與自治區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化“三化”建設(shè)的有機(jī)結(jié)合上，充分利用城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完善，交通便利，信息流暢等優(yōu)勢(shì)，把地處邊遠(yuǎn)地區(qū)和革命老區(qū)的貧困人口搬遷出來(lái)，集中安置城鎮(zhèn)周邊及各類園區(qū)，或直接從事二、三產(chǎn)業(yè)，或從事高效農(nóng)牧業(yè)、蔬菜產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)服務(wù)。既從根本上改變了貧困農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活條件，又使城鎮(zhèn)規(guī)模得以不同程度的擴(kuò)大，增加了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和商業(yè)人口，推動(dòng)了小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)移民扶貧的基本情況

邊遠(yuǎn)地區(qū)和革命老區(qū)，交通不便，基礎(chǔ)薄弱，自然條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還相對(duì)滯后，尤其是相當(dāng)一部分地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，貧困面大、貧困人口多、貧困程度較深。如就地扶貧成本高，因?yàn)?zāi)因病等不利因素返貧率高。豐富的移民扶貧的經(jīng)驗(yàn)和時(shí)間充分證明，全面建設(shè)新農(nóng)村和小康社會(huì)。扶貧的重點(diǎn)就在這些地區(qū)。難點(diǎn)也在這些地區(qū)，沒(méi)有這些地區(qū)的小康，就沒(méi)有全區(qū)的小康甚至全國(guó)的小康。而解決貧困地區(qū)和革命老區(qū)的貧困問(wèn)題的重點(diǎn)就是移民扶貧。

將貧困農(nóng)牧民搬遷到交通便利、信息發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育程度高的城鎮(zhèn)，既可以有效利用現(xiàn)有的設(shè)施條件，又可依托城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展自身。

目前內(nèi)蒙古自治區(qū)已形成了以呼和浩特、包頭、鄂爾多斯市為中心的西部城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶，以赤峰、通遼市為中心的東部城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶以及呼倫貝爾、烏蘭浩特市為中心的大興安嶺生態(tài)保護(hù)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶。這3個(gè)經(jīng)濟(jì)帶共有城市20個(gè)，其中地級(jí)市7個(gè)，縣級(jí)市13個(gè)，旗縣所在地鎮(zhèn)68個(gè)，建制鎮(zhèn)437個(gè)。這些具有相當(dāng)規(guī)模的城鎮(zhèn)為內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)移民擴(kuò)鎮(zhèn)項(xiàng)目提供了可能。

針對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，企業(yè)用工大量增加的情況，2003年，自治區(qū)扶貧辦首先在鄂爾多斯市東勝區(qū)、鄂托克旗棋盤(pán)井鎮(zhèn)破題，將貧困農(nóng)牧民遷出直接進(jìn)入工礦企業(yè)，一步到位成為產(chǎn)業(yè)工人，2005年的第四期項(xiàng)目逐步推開(kāi)，有5個(gè)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施無(wú)土安置，到2007年的第五期項(xiàng)目，擴(kuò)大到15個(gè)項(xiàng)目區(qū)，今年下達(dá)的第六期項(xiàng)目仍有15個(gè)項(xiàng)目旗縣采用無(wú)土安置方式。這樣做是為了不造成新的就業(yè)壓力，不跟原有的城鎮(zhèn)的居民競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)，將貧困農(nóng)牧民遷出直接安置進(jìn)城，從事二、三產(chǎn)業(yè)。

為了確保項(xiàng)目實(shí)施效果，從第三期項(xiàng)目開(kāi)始，自治區(qū)持貧辦就采取一次下達(dá)計(jì)劃，分兩年實(shí)施，第一年主要是工程建設(shè)，第二年實(shí)施生產(chǎn)項(xiàng)目和移民安置。同時(shí)，在商都縣、四子王旗、鄂托克旗、東勝區(qū)、正藍(lán)旗等地，還一次規(guī)劃，分期、分年實(shí)施，逐步擴(kuò)大規(guī)模，集中連片，形成規(guī)模。

十年多的移民擴(kuò)鎮(zhèn)工程建設(shè)，在74個(gè)旗縣所在城鎮(zhèn)或建制鎮(zhèn)建成移民村(居委會(huì))100多個(gè)。在四子王、巴林右、商都、庫(kù)倫、東勝、鄂托克前、鄂托克等旗縣，移民區(qū)已形成了勞務(wù)市場(chǎng)，完成了與城鎮(zhèn)工業(yè)化的對(duì)接；特別是鄂爾多斯市東勝區(qū)、鄂托克旗棋盤(pán)井移民一步到位，直接進(jìn)廠成為產(chǎn)業(yè)工人。移民從事的種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)，既為城鎮(zhèn)提供了一部分消贊品，同時(shí)也增加的城鎮(zhèn)消費(fèi)，從而推動(dòng)了小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。移民搬遷入住城鎮(zhèn)后，生產(chǎn)生活方式的改變、外部環(huán)境的影響，使移民逐步地更新了觀念；通過(guò)有效的服務(wù)和管理，是移民盡快適應(yīng)了新環(huán)境，提高了綜合素質(zhì)，增強(qiáng)了使用新技術(shù)的能力，從而不斷提高了移民從事各項(xiàng)生產(chǎn)的本領(lǐng)，增加了收入。據(jù)商都縣、四子王旗等地的調(diào)查，首期移民人均純收入增加了1100元以上，從根本上達(dá)到了脫貧致富的目的。通過(guò)播放有線電視、集中培訓(xùn)、參觀學(xué)習(xí)等培訓(xùn)措施，80％的勞動(dòng)力掌握了生產(chǎn)急需的實(shí)用技術(shù)，素質(zhì)和生活質(zhì)量不斷提高，適齡兒童全部入學(xué)，教學(xué)質(zhì)量普遍提高，對(duì)移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和下一代素質(zhì)的提高奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

經(jīng)過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，在農(nóng)區(qū)，移民遷出后，不僅緩解了遷出區(qū)的人口壓力，還退出了大量的耕地和草場(chǎng)，生態(tài)恢復(fù)效果非常明顯，阿魯科爾沁、巴林右、正藍(lán)旗等牧區(qū)旗縣，經(jīng)過(guò)休養(yǎng)生息，遷出區(qū)植被覆蓋率就達(dá)到90％左右，實(shí)現(xiàn)了人和環(huán)境的雙贏。項(xiàng)目所在科爾沁沙地于2003年首次實(shí)現(xiàn)了治理和植被恢復(fù)速度超過(guò)沙化速度。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)移民扶貧存在的困難

一是資金不足，且不確定。實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)移民擴(kuò)鎮(zhèn)項(xiàng)目以來(lái)，共投入資金27100萬(wàn)元，搬遷了54200人。雖然卓有成效，但規(guī)模過(guò)小，沒(méi)有起到其應(yīng)有的作用。而到2008年仍有絕對(duì)貧匪1人口79萬(wàn)人。其中還有近20萬(wàn)人需通過(guò)移民搬遷的形式解決貧困問(wèn)題。而這些貧困人口大多數(shù)分布在革命老區(qū)、邊疆少數(shù)民族聚集區(qū)。無(wú)論是從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)角度來(lái)看，還是扶持邊疆少數(shù)民族發(fā)展的政策講，都需要中央設(shè)立專項(xiàng)資金，增加資金投入。

二是理順管理渠道，實(shí)行歸口管理。近幾年來(lái)在內(nèi)蒙古自治區(qū)，實(shí)施的移民項(xiàng)目分別有扶貧開(kāi)發(fā)移民擴(kuò)鎮(zhèn)、異地扶貧移民、京津沙源治理移民和生態(tài)移民。由于國(guó)家資金渠道不同，資金分別由扶貧辦和發(fā)改委兩家實(shí)施，管理方式和實(shí)施效果也各不相同。為更有效地實(shí)現(xiàn)《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)十年綱要》確定盼目標(biāo)，建議中央?yún)f(xié)調(diào)各有關(guān)部門，堅(jiān)持以人為本的觀點(diǎn)，圍繞著從根本上解決貧困農(nóng)牧民溫飽乃至貧困問(wèn)題這一中心，理順管理渠道，實(shí)行項(xiàng)目、資金的統(tǒng)一歸口管理。

三是目前移民扶貧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。由于財(cái)力有限，而需要通過(guò)移民扶貧形式解決貧困問(wèn)題的貧困人口數(shù)量大，所以內(nèi)蒙古自治區(qū)的移民扶貧一直按照人均5000元、戶均20000元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。隨著近兩年來(lái)物價(jià)上漲，建筑材料漲幅大，工程成本逐漸增高，項(xiàng)目補(bǔ)貼尤顯不足，因此，建議國(guó)家在安排移民扶貧專項(xiàng)資金時(shí)，適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

三、今后扶貧移民工作的思路

1、加強(qiáng)學(xué)習(xí)考察，拓寬眼界，啟迪思路。國(guó)家扶貧辦范小建主任在山西考察時(shí)，高度評(píng)價(jià)了山西省的扶貧移民工作。同時(shí)，河南、江西、貴州等省份的移民扶貧工作的一些做法也值得借鑒。內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧辦應(yīng)該組織重點(diǎn)地區(qū)的盟市、旗縣到山西、河南、湖北等地進(jìn)行考察，學(xué)習(xí)各地的好的做法，學(xué)習(xí)湖北省將扶貧移民與農(nóng)村安居工程相結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)，拓寬眼界，啟迪思路，走出一條適合自治區(qū)實(shí)際的移民扶貧的路子。

2、采取有力措施，促使移民方式更加多樣化。組織的扶貧移民主要以移民擴(kuò)鎮(zhèn)為主，即遷入?yún)^(qū)主要是建制鎮(zhèn)，全部為旗縣內(nèi)移民。安置方式分為有土的種植、養(yǎng)殖、種養(yǎng)結(jié)合和無(wú)土的直接進(jìn)入工礦、三產(chǎn)打工等形式。今后，移民方式要更加多樣化，遷入?yún)^(qū)向城鎮(zhèn)、并更多的向城鎮(zhèn)周圍各種園區(qū)擴(kuò)展。安置方式從有土、無(wú)土擴(kuò)展到農(nóng)工結(jié)合、牧工結(jié)合，并嘗試插花安置、補(bǔ)貼自行安置等各種形式。

3、整合資源，擴(kuò)大規(guī)模。由于受資金規(guī)模限制，從2000年開(kāi)始，內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧辦用9年時(shí)間，搬遷安置了貧困農(nóng)牧民13550戶、共計(jì)54200人，平均每年搬遷1500戶、計(jì)6000人。今后，內(nèi)蒙古自治區(qū)的扶貧移民將與收縮轉(zhuǎn)移集中戰(zhàn)略相結(jié)合、與產(chǎn)業(yè)化建設(shè)相結(jié)合，積極探討部門問(wèn)的對(duì)接與合作，整合各渠道資金，擴(kuò)大搬遷規(guī)模，按照移民規(guī)劃，爭(zhēng)取每年至少安排移民20000人，投入專項(xiàng)資金1億元。

4、點(diǎn)、面結(jié)合，全面開(kāi)展移民扶貧工作。一是在貧困人口多并相對(duì)集中的重點(diǎn)地區(qū)，設(shè)置集中安置區(qū)，初步計(jì)劃從2009年開(kāi)始分東、中、西三片各設(shè)置一個(gè)安置區(qū)，每個(gè)安置區(qū)每年集中安置300到500戶，連續(xù)投入，利用3-5年的時(shí)間，將集中安置區(qū)擴(kuò)大到2000戶、共計(jì)8000人左右的規(guī)模。同時(shí)，在重點(diǎn)安置區(qū)積極爭(zhēng)取與發(fā)改委各類移民項(xiàng)目捆綁、整合，使扶貧效果更突出、更顯著。二是對(duì)前五期移民擴(kuò)鎮(zhèn)項(xiàng)目實(shí)施好的地區(qū)，繼續(xù)安排續(xù)建項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目區(qū)續(xù)建200戶左右，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，充分發(fā)揮基本建設(shè)資金的規(guī)模效應(yīng)。三是在面上，兼顧老、少、邊地區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部，適當(dāng)安排一部分項(xiàng)目，予以重點(diǎn)支持。

5、積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與移民扶貧。采取政策引導(dǎo)、資金補(bǔ)貼等措施，動(dòng)員社會(huì)力量，特別是企業(yè)開(kāi)展移民扶貧項(xiàng)目，做好企業(yè)用人與移民就業(yè)的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)雙贏。

[作者簡(jiǎn)介]

賈晶亮，內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧辦老區(qū)處處長(zhǎng)。

責(zé)任編輯：劉旭輝