新階段扶貧開發(fā)工作的幾點思考

“木桶理論”，是指一只水桶能盛多少水，并不取決于最長的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板。對一個國家發(fā)展進步而言，貧困問題相當于最短的那塊木板。減少和消除貧困現(xiàn)象，是我國政府一直高度關注和重視的重大問題。黨的十七大明確提出了“到2020年要基本消除絕對貧困現(xiàn)象”的戰(zhàn)略任務。2009年，國家將扶貧標準提高到人均1 196元，并對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策。這些標志著扶貧開發(fā)已進入了一個新階段。如何適應新階段新要求，順應貧困人口過上美好生活的新期待，在新的起點上推進扶貧開發(fā)，是一項緊迫而現(xiàn)實的課題。

一、新標準給扶貧開發(fā)工作帶來的新變化

改革開放以來，我國的扶貧開發(fā)經(jīng)歷了農(nóng)村體制改革扶貧(1978—1985年)、大規(guī)模區(qū)域開發(fā)扶貧(1985—1993年)、“八七”扶貧攻堅(1994—2000年)、實施《綱要》扶貧開發(fā)(2001年至今)這四個階段，成效舉世矚目。扶貧標準是各個階段開展扶貧工作的重要依據(jù)，是保證貧困人口生存權、發(fā)展權的條件。我國在2007年前有兩個扶貧標準，第一是1986年制定的絕對貧困標準，把農(nóng)民人均年純收入低于206元的農(nóng)村人口視為扶貧對象；第二是2000年制定的低收入標準，為人均年純收入低于865元。此后，這兩個標準根據(jù)國家經(jīng)濟增長情況和物價指數(shù)變動逐年進行調(diào)整(見表一)。2007年農(nóng)村絕對貧困人口和低收人人口的標準分別為785元和1067元。十七屆三中全會和2009年《政府工作報告》將低收入線作為新的扶貧標準，并提高到人均1196元。從支付生存成本向支付發(fā)展成本轉變，是向弱勢群體進行社會財富再分配的需要。在新的扶貧標準下，扶貧開發(fā)工作出現(xiàn)了許多新的變化。

一是扶貧范圍的新變化。扶貧標準的提高，意味著扶貧范圍擴大。扶貧開發(fā)的對象從絕對貧困人口和低收入貧困人口調(diào)整為1196元以下的全部低收入人口。這樣，全國扶貧對象為4007萬人，占全部農(nóng)村人口的4.3％，增加約2310萬人，扶貧面擴大近1.6倍。

二是扶貧功能作用的新變化。新階段扶貧開發(fā)將對新標準下的農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，扶貧開發(fā)的功能已由解決溫飽、增加收入，拓展為減少貧困、縮小差距、促進和諧。

三是扶貧戰(zhàn)略格局的新變化。由于扶貧標準提高后的貧困人口成倍增加，在現(xiàn)行體制下僅僅依靠“專項扶貧”還遠遠不能彌補發(fā)展的欠賬，遠遠不能彌補日益擴大的發(fā)展差距。以專項扶貧為導向，實行專項扶貧與行業(yè)扶貧、社會扶貧有機結合、互為支撐的“太扶貧”格局正在形成。

四是農(nóng)村扶貧政策的新變化。實施新的扶貧標準后，扶貧開發(fā)將進入開發(fā)扶貧與低保救助“兩輪驅(qū)動”的新時期。低保是消除絕對貧困現(xiàn)象“兜底性”的制度安排，而扶貧則是實現(xiàn)脫貧致富的必由之路。扶貧與低保是今后我國完整扶貧戰(zhàn)略不可缺少的兩個重要組成部分。

五是扶貧開發(fā)首要任務與工作重點的新變化。新的扶貧標準下，扶貧開發(fā)的首要任務已由2001年的《綱要》提出--的“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題”，調(diào)整為“盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽并實現(xiàn)脫貧致富”；同時，明確了扶貧開發(fā)工作的重點，是“提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力”。

二、新階段扶貧開發(fā)面臨的新挑戰(zhàn)

進入新世紀，特別是黨的十六大以后，在中央強農(nóng)惠農(nóng)新政策的帶動下，修水縣扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效。隨著扶貧標準的提高，我縣扶貧事業(yè)迎來新的機遇。一方面，國家將出臺更為有利的扶貧政策，投入更多的扶貧資金，使貧網(wǎng)地區(qū)的基礎設施和等社會事業(yè)加快發(fā)展。另一方面，國家實施擴內(nèi)需、促增長、保民生的一系列政策措施，為扶貧開發(fā)創(chuàng)造更好的環(huán)境。機遇難得，挑戰(zhàn)也同時并存，主要是：

1、貧困人口多，貧困程度深。按照新的扶貧標準統(tǒng)計，修水縣農(nóng)村貧困人口有124412人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的17.84％，貧困發(fā)生率比全省高13.84個百分點。2009年，全縣農(nóng)民人均純收人為2557元，僅為全省平均水平的50.6％、全國平均水平的49.6％；比全省21個重點縣平均水平低106元(居第18位)、比全國592個重點縣平均水平低287元。修水縣作為全省扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場之一的位置更加凸顯。

2、農(nóng)民增收困難，發(fā)展差距拉大。在產(chǎn)業(yè)建設方面存在的差距，是當前修水縣扶貧開發(fā)工作面l J缶的最大難題，也是縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的最大困惑。蠶桑、茶葉、畜牧、藥材等特色產(chǎn)業(yè)雖然具有一定的規(guī)模，但高效經(jīng)濟林園相對不足，整體效益目前發(fā)揮不夠，農(nóng)民增收少。在農(nóng)村內(nèi)部，全縣2002年農(nóng)民人均純收入與貧困人口的人均純收入之比為2.23：1，2009年為2.8：1。在城鄉(xiāng)之間，2009年城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村居民人均純收人之比為3，41：1，與2002年的2.82：1相比，收入差距越來越大。

3、致貧因素復雜，返貧機率較高。自然災害頻繁依然是我縣農(nóng)村致貧返貧的主要因素之一，如2008年的雨雪冰凍災害造成大量人員返貧。同時，因病、因?qū)W、因市場風險等致貧仍然突出。目前，受國際金融危機影響，貧困地區(qū)農(nóng)民工回流，失業(yè)一人、返貧一戶。傳統(tǒng)因素和新增致貧因素交織在一起，增加了扶貧工作的不確定性，致貧因素更加復雜。全縣每年減少貧困人口大約在1.5萬人左右，而常年返貧人口至少在l萬人左右。

4、基礎設施落后，發(fā)展要素支撐不足?，F(xiàn)有貧困人口大多居住偏僻分散，經(jīng)濟基礎薄弱，生產(chǎn)生活條件差，扶貧開發(fā)工作難度越來越大。市場經(jīng)濟條件下的“馬太效應”，使農(nóng)村資本、人力、技術等生產(chǎn)要素在市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展中向城市和發(fā)達地區(qū)轉移，貧困地區(qū)支撐經(jīng)濟發(fā)展的要素嚴重不足。全縣有1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有通油路，61個行政村沒有通公路，299個村的公路未硬化。還有3.2萬人居住在缺乏基本生存條件的深山區(qū)。有5.9萬人口飲水困難。

5、農(nóng)民文化素質(zhì)低，自我發(fā)展能力弱。越是貧困的地區(qū)，越是貧困的家庭，越?jīng)]有能力讓他們的后代接受良好的教育，從而改變自己貧困狀況的能力就越缺乏，脫貧致富的希望也就越渺茫。全縣貧困勞動力文化程度為小學以下者的比重高出全省平均水平5.8個百分比，具有初中、高中文化程度的勞動力的比重低于全省平均水平4個百分點，具有中專、大專文化的勞動力低于全省平均水平1.8個百分點。

三、新階段扶貧開發(fā)的工作重點

當前，修水縣的扶貧開發(fā)工作和全國一樣，正處在新的歷史起點上，需要適時調(diào)整工作重點，提升扶貧開發(fā)工作水平。

過去，我們搞扶貧開發(fā)，工作重點放在“一個基本”上(圖一)，即改善基本生產(chǎn)生活條件，這對于改變貧困鄉(xiāng)村面貌起到了極其重要的推動作用。但多年的扶貧開發(fā)實踐證明，窮人稀缺的不僅是財富，更重要的表現(xiàn)為創(chuàng)造財富的能力。農(nóng)村貧困最大的問題之一，就是貧困人口缺乏相應的自我發(fā)展能力。因此，今后扶貧開發(fā)的工作重點由僅僅關注“一個基本”轉變?yōu)殛P注“三個基本”，即基礎設施建設、基本產(chǎn)業(yè)建立、基本素質(zhì)培養(yǎng)。

1、突出改善民生，實施基礎設施扶貧。一是繼續(xù)將扶貧工作納入政府民生工程。讓貧困人口既享受扶貧“特惠性”政策的優(yōu)惠，又獲得強農(nóng)惠農(nóng)“普惠性”政策的好處，通過雙向優(yōu)惠政策的疊加扶持，加快脫貧步伐。二是抓好以水、電、路為重點的基礎設施建設。重點放在區(qū)域開發(fā)上(將幾個或更多扶貧開發(fā)重點村盡量連成一線形成片區(qū)開發(fā))，使鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村有效連接，通過加強鄉(xiāng)村公路建設、基本農(nóng)田建設、水利設施建設，來改善貧困區(qū)域貧困人口的生產(chǎn)生活條件。三是抓好以教育、醫(yī)療衛(wèi)生為重點的社會事業(yè)發(fā)展，努力解決群眾上學難、看病難的問題。四是抓好以沼氣為重點的農(nóng)村生態(tài)建設。結合貧困村“三清三改”，使沼氣普及率達到85％以上。五是抓好以改善深山區(qū)群眾人居環(huán)境為重點的移民搬遷扶貧，解決深山區(qū)人口生存和發(fā)展問題。

2、突出發(fā)展致富，實施產(chǎn)業(yè)化扶貧。脫貧致富的關鍵是增收，增收的途徑在產(chǎn)業(yè)。一是扶持龍頭企業(yè)。對能夠充分發(fā)揮地方特色優(yōu)勢、資源開發(fā)型和勞動密集型龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織，應給予貸款貼息支持。二是建立主導產(chǎn)業(yè)。根據(jù)修水縣實際和市場需求，選定蠶桑、茶葉、藥材、畜牧等主導產(chǎn)業(yè)，覆蓋人口要達到50％以上，提供收入要占農(nóng)業(yè)收入50％以上，占農(nóng)民人均純收入50％以上。財政扶貧資金投入到重點村中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目比例要逐步達到50％以上。三是建設核心基地。開展“村企共建”活動，鼓勵龍頭企業(yè)到貧困地區(qū)建設核心產(chǎn)業(yè)基地，通過基地建設帶動貧困農(nóng)戶調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，增加收入。四是搞好土地流轉。要充分利用好農(nóng)村政策，對農(nóng)民外出打工人員多的地方，要做好土地的流轉工作，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的效益最大化。五是引導金融服務窮人。要創(chuàng)新扶貧貼息資金引導信貸資金投入的倍增機制，擴大貧困村互助資金試點范圍，使金融在貧困農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)能力提高、收入增加等方面等發(fā)揮作用。

3、突出提高能力，實施人口素質(zhì)扶貧。修水縣隨機調(diào)查表明(表二，2007年)，收入水平一般與勞動者的文化程度、技術水平呈正比關系，素質(zhì)低是收入低的原因，收入低是素質(zhì)低的結果。這說明提高人口素質(zhì)，提升自我發(fā)展能力，是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。

因此，要把對貧困人口的教育和培訓作為重要工作。加大對農(nóng)村人力資本的投入力度，大力發(fā)展職業(yè)技術教育，努力提高貧困群眾受教育程度和綜合素質(zhì)。特別要大力實施“雨露計劃”，對“兩后生”(中、高考落榜貧困生)主要以中長期培訓為主。返鄉(xiāng)農(nóng)民工和存量貧困勞動力主要以短期培訓為主，不斷提高貧困人口謀生技能。同時，加大蠶桑、茶葉、藥材和鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)技能培訓，探索組織勞務輸出與就地轉產(chǎn)就業(yè)相結合的新路子。

四、努力探索新階段扶貧丌發(fā)的新機制

目前既是扶貧開發(fā)工作形勢最好的時期，也是對扶貧工作要求更高、任務更重的時期。基層重點縣必須創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，在基礎數(shù)據(jù)收集、基本政策研究、基層舉措探索上做更多、更細、更扎實的工作，全面推進新階段的扶貧開發(fā)工作。

(一)建立和完善貧困戶識別機制

如何科學準確、簡便易行地識別扶貧對象，是一項重要的基礎工作。建議新階段識別貧困戶的標準為“收入靠種糧，住的土坯房，大病拖、小病扛，供不起兒女上學堂”。在此基礎上，采取標準公開、村民評議、村兩委確定、上級核準的步驟進行。同時，要加強扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩項制度的有效銜接，盡快做好貧困人口的建檔立卡工作，以此制定產(chǎn)業(yè)扶貧、“雨露計劃”、搬遷扶貧、貸款貼息、互助資金等分戶扶持措施，確保扶貧政策真正到戶到人。

(二)建立和完善“大扶貧”參與機制

今后要繼續(xù)切實落實黨政一把手扶貧責任制和部門扶貧責任，發(fā)揮扶貧部門跨部門協(xié)調(diào)職能，以專項扶貧政策為導向，實行專項扶貧與行業(yè)扶貧、社會扶貧相結合，發(fā)揮貧困群眾扶貧主體地位，共同推進貧困人口脫貧致富和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。建議對投人到重點縣的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、以工代賑、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等各類支農(nóng)資金和社會幫扶資金，由省政府下文從政策上明確規(guī)定一定的比例，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，各司其職、各負其責，渠道不亂、用途不變，相互配套、形成合力”的原則，集中投向?qū)嵤┱逋七M的重點貧困村，真正形成扶貧資源的整合機制。

(三)建立和完善扶貧管理機制

一是加強扶貧項目的監(jiān)管。堅持“政府主導、群眾參與、專家論證、科學決策”的原則，充分調(diào)動群眾參與的積極性，公選扶貧項目，把與貧困群眾關系最直接、最現(xiàn)實、最迫切的項目選出來，建立扶貧項目庫。二是加強扶貧資金管理。對扶貧資金實行全程跟蹤管理，認真執(zhí)行資金報賬制、使用公示制、工作審計制，對到戶的補助資金一律實行“一卡通”兌現(xiàn)到戶。

(四)建立和完善工作評價機制

扶貧開發(fā)是一項復雜的社會工程，扶貧開發(fā)工作涉及多個職能部門。因此，需要建立一個責任明確的扶貧工作評價體系，公正地評價各個部門的工作成績。新階段扶貧工作考核必須建立在縣級扶貧開發(fā)領導小組成員單位申報的《2010—2020年扶貧開發(fā)綱要》的基礎上，以各單位扶貧開發(fā)年度計劃為依據(jù)，形成一個全縣年度扶貧開發(fā)工作目標考核標準及細則。并由縣扶貧開發(fā)領導小組抽調(diào)人員檢查考核，進一步強化部門的參與度和工作職責，真正形成“大扶貧”的考評機制。

(五)建立和完善政策保障機制

新標準下貧困人口更多，扶貧任務更重。一是要逐年增加財政扶貧資金投入，加大對重點縣財政轉移支付力度。二是確保工作經(jīng)費，專項安排扶貧事業(yè)經(jīng)費，并列入各級財政預算，以保證扶貧工作正常運轉。三是加強農(nóng)村基層黨組織建設，把重點村干部或致富能手培養(yǎng)成脫貧致富的帶頭人。四是加強扶貧系統(tǒng)自身建設，改善扶貧干部的工作條件和生活待遇，不斷提高扶貧開發(fā)工作水平。

[作者簡介]

賴波平，江西省修水縣扶貧辦。

責任編輯：劉旭輝