我國圖書館立法分析

張躍

（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150018）

圖書館是人類文明成果的集散地，是傳播文獻(xiàn)信息資源的樞紐。在我國社會(huì)主義文明建設(shè)中，肩負(fù)著重要的教育職能作用。我國是一個(gè)高度法制化的國家，但我國的圖書館事業(yè)目前尚無一部完整的國家級(jí)圖書館基本法做指導(dǎo)。這種相對(duì)滯后的圖書館法治環(huán)境，已成為影響我國圖書館事業(yè)發(fā)展的重要原因。本文通過考察外國圖書館法的立法過程與特點(diǎn)，結(jié)合我國的實(shí)際國情，對(duì)我國圖書館立法做初步的探討。

1 圖書館法的立法必要性

圖書館法是調(diào)節(jié)國家與圖書館之間、圖書館與其他組織之間以及圖書館與讀者之間等在圖書館活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范，是國家領(lǐng)導(dǎo)、組織和發(fā)展圖書館事業(yè)的重要手段。

目前全世界已有60多個(gè)國家和地區(qū)制定了250多部圖書館法規(guī)，全世界約有1/3的國家有圖書館立法。我國自20世紀(jì)80年代開始頒布單行的圖書館規(guī)章以來，深圳、上海、北京先后進(jìn)行了地方立法和探索，經(jīng)過二十多年的努力，我國圖書館事業(yè)的國家立法已經(jīng)取得了階段性的成果?，F(xiàn)已有全國性的法規(guī)：《中國圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則》，地方性的法規(guī)：《深圳市圖書館條例》、《上海市圖書館條例》、《北京市圖書館條例》等。它們?cè)谝欢ǔ潭壬辖鉀Q了經(jīng)費(fèi)投入、理順了管理體制、保障了業(yè)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)等制約圖書館發(fā)展的重要問題，保證了圖書館各種資源的配置。

但目前，我國尚無一部統(tǒng)一的的綜合性圖書館法。在我國很多地區(qū)，地方性的公共圖書館、高校和科研院所圖書館在規(guī)劃建設(shè)及管理上缺乏法律依據(jù)，存在著無序狀態(tài)。中國圖書館事業(yè)的健康發(fā)展,需要制定適合的法律、法規(guī)作保障,在法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi),調(diào)動(dòng)一切積極因素,使圖書館事業(yè)步入健康發(fā)展軌道。因此，制定出一部符合我國國情的圖書館法是非常必要的。

2 比較國外圖書館立法，我國的圖書館法應(yīng)規(guī)范的一些內(nèi)容

2.1 圖書館法的體系

從國外圖書館立法過程看，多數(shù)國家是先有職能法、專門法，然后才有圖書館基本法，再以基本法為依據(jù)訂立相應(yīng)的具體實(shí)施規(guī)則?？傊?，核心是依靠圖書館法，明確圖書館的法律地位及運(yùn)營的基本原則，確立現(xiàn)代圖書館觀念。

例如日本，其圖書館立法以《圖書館法》為核心，并與《國立國會(huì)圖書館法》、《學(xué)校圖書館法》、《大學(xué)圖書館基準(zhǔn)》以及其它相關(guān)法律相結(jié)合，形成了一個(gè)完整的圖書館立法體系。各法之間雖調(diào)整關(guān)系各有不同，但各法之間仍相互交叉、相互滲透、互為補(bǔ)充，在立法范疇上表現(xiàn)出法律規(guī)范的整體性[1]。

再如美國，它們以全國性的《圖書館服務(wù)和技術(shù)法案》和其他圖書館相關(guān)法律法規(guī)如：《初等和中等教育法》、《高等教育法》、《醫(yī)學(xué)圖書館資助法》等以及各州圖書館法相結(jié)合，構(gòu)成了一個(gè)相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的法律法規(guī)保障體系，保障了圖書館事業(yè)的順利發(fā)展和長遠(yuǎn)進(jìn)步。

圖書館是一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè)，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，單靠一部圖書館專門法不能解決所有問題，我國幅員遼闊，東西部發(fā)展不平衡。各地方人口密度，文化程度也不同。因此，協(xié)調(diào)好圖書館法與我國的教育法、經(jīng)濟(jì)法等相關(guān)法律的關(guān)系,建立以一部國家性圖書館基本法為核心，其它相關(guān)法律法規(guī)以及適應(yīng)本地區(qū)情況的地方性圖書館法律法規(guī)為輔助的完整而系統(tǒng)的法律體系。

2.2 圖書館的管理機(jī)制

我國圖書館分為公共圖書館、科研圖書館和高校圖書館三大體系。各類型圖書館系統(tǒng)各行其是，各自為政，并分別制定了一系列有關(guān)圖書館的條例和文件。這些條例和文件均是根據(jù)本系統(tǒng)的特點(diǎn)而制定的，因此多屬于行政性法規(guī)，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)作性，難以從宏觀的角度去調(diào)控整個(gè)圖書館領(lǐng)域[2]。我國的圖書館事業(yè)由文化部管轄，雖然學(xué)校內(nèi)部設(shè)置的圖書館隸屬學(xué)校管理，但在業(yè)務(wù)指導(dǎo)上仍然歸屬于文化部門。因此，公共圖書館不能很好地為教育服務(wù)。造成社會(huì)上的公共圖書館與教育脫節(jié)。而高校圖書館和科研院所專屬的圖書館又不對(duì)大眾開放，使得一些專業(yè)性較強(qiáng)的資源信息不能被公眾利用，這嚴(yán)重影響了我國圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

日本圖書館事業(yè)始終由文部省領(lǐng)導(dǎo)，屬于教育機(jī)構(gòu)。日本教育界的綱領(lǐng)性文件《教育基本法》明確規(guī)定“國家、公共團(tuán)體必須設(shè)置圖書館、博物館、公民館等，以致力于教育目的之實(shí)現(xiàn)?！?/p>

我國應(yīng)建立圖書館事業(yè)得專門主管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃同一系統(tǒng)、同一地區(qū)和全國圖書館的建設(shè)發(fā)展，各級(jí)政府的相關(guān)部門也要在各自的職責(zé)范圍內(nèi)支持和促進(jìn)圖書館事業(yè)的發(fā)展，通過立法完善圖書館事業(yè)的管理體制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)我國圖書館的全面和系統(tǒng)的管理。

2.3 圖書館的資源共享

伴隨著計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用、圖書館的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與資源共享是當(dāng)今世界圖書館事業(yè)發(fā)展主題。

美國1996年通過的《圖書館技術(shù)與服務(wù)法》，涵蓋到各類圖書館，包括中小學(xué)和大學(xué)圖書館。并規(guī)定了促進(jìn)的相關(guān)內(nèi)容。這從規(guī)定的用于館際互借、信息共享和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)經(jīng)費(fèi)占分配的很大比重就可以看出來。美國的圖書館立法重視加強(qiáng)圖書館之間的合作，實(shí)現(xiàn)資源共享，確保了圖書館事業(yè)的飛速發(fā)展。

日本圖書館法第3條第4項(xiàng)規(guī)定：要與國立國會(huì)圖書館、地方公共團(tuán)體議會(huì)的圖書室、學(xué)校圖書館或圖書室、其他圖書館加強(qiáng)聯(lián)系和協(xié)作，進(jìn)行圖書館資料的館際互借[3]。

“國際圖聯(lián)”在1976年提出了“出版物世界共享”的規(guī)劃，聯(lián)合國教科文組織在1978年將這一規(guī)劃納入該組織的計(jì)劃之內(nèi)并再次重申了“實(shí)現(xiàn)全球文獻(xiàn)資源共享”的思想。從各國的圖書館法可以看出，國外比較注意加強(qiáng)對(duì)圖書館的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。如，英國通過《關(guān)于建立不列顛圖書館的法令》，把國家中央圖書館、國家科學(xué)發(fā)明參考圖書館等5所大圖書館聯(lián)合成為“不列顛圖書館”，統(tǒng)歸“國立圖書館委員會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)，改變各館分散運(yùn)作的模式，以適應(yīng)信息時(shí)代圖書館事業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)[4]。圖書館的立法，可以在很大程度上促進(jìn)我國圖書館事業(yè)資源共享的快速發(fā)展和建立國外圖書館的交流與合作。我國還要通過立法建立統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)和信息平臺(tái)，以達(dá)到資源共享的目的。圖書館法還應(yīng)規(guī)定圖書館有義務(wù)開展館際互借服務(wù)，并鼓勵(lì)圖書館與不同系統(tǒng)的圖書館甚至是國外的圖書館建立資源共享。

2.4 圖書館經(jīng)費(fèi)的來源

通過立法明確圖書館的經(jīng)費(fèi)來源，可以很大程度上確保圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

美國是通過立法來確保圖書經(jīng)費(fèi)來源的，以保障圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。圖書館經(jīng)費(fèi)撥給隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷提高，應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大美國各州圖書館法對(duì)圖書館經(jīng)費(fèi)來源都有明確的規(guī)定：一是根據(jù)財(cái)產(chǎn)征收?qǐng)D書館事業(yè)特別稅；二是從地方政府的財(cái)政收入中撥出一筆?？钭鳛閳D書館資金；美國的公共圖書館還可以通過國會(huì)制定的圖書館法從聯(lián)邦政府那里獲得資金支持。196年通過的《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》規(guī)定，聯(lián)邦政府對(duì)10萬人以上的城市公共圖書館予以特殊補(bǔ)助1982年,美國公共圖書館事業(yè)費(fèi)達(dá)23億美元，其中，地方政府開支占79.2%，州政府補(bǔ)助占7.7%聯(lián)邦政府補(bǔ)助占3.7%，基金會(huì)和私人資助占9.3%。1985年10月，美國佐治亞州亞特蘭大——富爾頓公共館通過了3800萬美元債券的投票表決，用來建設(shè)新的圖書館和改善服務(wù)設(shè)施。這樣美國公共圖書館不僅有靈活的經(jīng)費(fèi)保障、籌措機(jī)制，而且還有完善的法律制度予以保證，使圖書館經(jīng)費(fèi)從獲取到使用的整個(gè)過程都置于民主、透明合法的環(huán)境中。再者，美國成熟健全的法律體系也為圖書館經(jīng)費(fèi)管理體制的有效發(fā)揮提供了保障[5]。

日本圖書館法中明確規(guī)定，國家應(yīng)在其預(yù)算范圍內(nèi)撥?？钪С值胤秸d辦圖書館。日本圖書館法第十九條規(guī)定“：公立圖書館在設(shè)置規(guī)模和經(jīng)營等方面必須達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才能接受由國家支付的經(jīng)費(fèi)?！?。日本《公立圖書館標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)圖書館的職員數(shù)量、圖書資料數(shù)量、外借工作量等都作了具體規(guī)定。如果圖書館的運(yùn)行情況達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)將得不到國家的財(cái)政支持。也就是說對(duì)圖書館經(jīng)費(fèi)的投入，是和社會(huì)效益方面緊密聯(lián)系的。

圖書館是公益性事業(yè)，是政府從事公共服務(wù)的領(lǐng)域。應(yīng)通過立法保障圖書館經(jīng)費(fèi)來源，這將在很大程度上關(guān)系到圖書館事業(yè)的興衰，國家財(cái)政來源于全社會(huì)公民的納稅，因此要取之于民，用之于民，即要將圖書館建設(shè)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算中并與整體財(cái)政增長狀況相適應(yīng)。在立法過程中應(yīng)考慮規(guī)定國家設(shè)立圖書館事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金，明確專項(xiàng)資金以國家撥款為主。另外，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，對(duì)貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)圖書館事業(yè)在投入上應(yīng)有所傾斜，國家要對(duì)貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)圖書館事業(yè)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)上的扶持。將圖書館經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算是對(duì)圖書館生存發(fā)展的一個(gè)基本保證。同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定，按當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量及平均文化程度，確定及適時(shí)增加購書經(jīng)費(fèi)數(shù)額，使圖書館的館藏不斷增加。

國家圖書館事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，是國家對(duì)發(fā)展圖書館事業(yè)支持的體現(xiàn)，對(duì)地方各級(jí)政府也起一種示范的引導(dǎo)作用，同時(shí)又使國家文化行政部門有了一種有效調(diào)控全國圖書館事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)手段。目前國家已經(jīng)設(shè)立了“出版發(fā)展專項(xiàng)基金”、“宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)基金”等[6]，所以，為了圖書館事業(yè)的發(fā)展,我國設(shè)立國家圖書館事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金是非常有必要的。

2.5 版權(quán)保護(hù)

圖書館雖然在保存珍貴文獻(xiàn)復(fù)本等方面享有一定的法定許可權(quán)限,但在通過復(fù)制等行為為服務(wù)讀者的過程中,容易在某種程度上侵犯他人的知識(shí)產(chǎn)權(quán),這需要規(guī)范作品的復(fù)制行為[7]。在實(shí)際工作中,我國圖書館的許多業(yè)務(wù)活動(dòng)都版權(quán)問題,如圖書館復(fù)制與影音服務(wù)中的版權(quán)問題等。英國、日本等國均用法律規(guī)定了圖書館影印品須付版權(quán)費(fèi)。因此，在我國的圖書館建設(shè)中，就需要立法對(duì)圖書館工作中的版權(quán)問題做出規(guī)范，既能夠合理引用文獻(xiàn)，也能維護(hù)版權(quán)權(quán)益。同時(shí),還應(yīng)進(jìn)一步完善《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》、《專利法》、及《著作權(quán)法》等與圖書館法相關(guān)的配套性法律以期與國際管理接軌，擴(kuò)大國際交流和促進(jìn)資源共享。例如現(xiàn)代化圖書館的音像制品、電子閱覽室的多媒體讀物等，都有被大量復(fù)制的現(xiàn)象。雖然我國著作權(quán)法第39條規(guī)定：錄音錄像制作者對(duì)其制作的錄音錄像制品，享有許可他人復(fù)制發(fā)行并獲得報(bào)酬的權(quán)利，但西方一些國家規(guī)定這屬于侵權(quán)行為，因此我們必須建立起與國際相兼容的版權(quán)制度。

3 結(jié)束語

圖書館法是管理圖書館最有力的手段，是圖書館開展一切工作的法律保障和依據(jù)。制定完善一部完整、統(tǒng)一、全面的國家圖書館法,建立健全我國的圖書館法律體系，形成一個(gè)不斷完善的國家圖書館事業(yè)的法律系統(tǒng)，無疑有助于加強(qiáng)國家對(duì)圖書館事業(yè)的宏觀管理,有利于促進(jìn)圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

[1]石玫，滿達(dá)人.現(xiàn)代日本圖書館立法對(duì)我國圖書館界的啟示.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2003(9)

[2]崔曉文.美國圖書館立法發(fā)展及啟示.圖書館建設(shè).2008(8)

[3]吳長領(lǐng).中外圖書館法的比較分析.科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì).2005(24)

[4]胡勤.制定我國圖書館法基本原則的思考.現(xiàn)代法學(xué).1999,(2).

[5]劉衛(wèi)華.美國圖書館立法效果.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2006(10)

[6]陳斌.圖書館立法勢(shì)在必行.科學(xué)咨詢.2008(12)

[7]彭美芳,王瑞菊.我國圖書館立法的幾個(gè)問題.圖書館工作與研究.2008(7)