我國森林采伐管理制度的完善

馬景龍 付思明

（1、五常市林業(yè)局，黑龍江 五常 150200 2、五常市小黑河林，黑龍江 五常 150200）

1 前言

在市場經濟條件下，森林采伐管理制度遇到了挑戰(zhàn)也暴露出了許多不相適應的方面，甚至阻礙了林業(yè)的進一步發(fā)展。完善我國森林采伐管理制度對提高我國森林資源的生產供給和生態(tài)效益，對促進我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論和實踐意義。

2 建立適應性強的森林采伐管理制度

我國在制止亂砍濫伐現(xiàn)象，改善生態(tài)狀況的目標下，實行采伐限額管理制度是毋庸置疑的。采伐限額管理制度應該根據不同的經營主體采取不同的政策措施。當采伐限額制度作用的主體是公有林，公有林中林木的所有權屬于國家，而采伐限額是由國家制定從而控制采伐量，在這種情況下，國家可以在其所有的林地上同時考慮生態(tài)效益和經濟效益兩個方面進行經營管理。非公有制主體經營的商品林特別是私人投資的商品林，應該在總量控制、限期更新的原則下，商品林、集體林和非公有林，特別是人工商品林、工業(yè)原料林、速生豐產林采伐，要適度放活，在確保不會對當?shù)厣鷳B(tài)產生較大影響和符合采伐技術指標的前提下，按需發(fā)放采伐許可證。

3 建立科學有效的森林采伐限額調整制度

3.1 調整森林采伐限額結構設置

3.1.1 根據《森林法》和《森林法實施條例》“防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風景林，只準進行撫育和更新性質的采伐”的規(guī)定，以及人工用材林存在大面積低產林的實際建議采伐類型增加更新采伐和低產效林改造兩種類型，保留主伐、撫育采伐、其它采伐。

3.1.2 根據社會對木材需求的基本情況以及南方商品林經營區(qū)的實際，將消耗結構中的農民自用材和燒材限額整合為非商品材限額，保留商品材限額，并根據社會對木材的需求實際合理確定商品材與非商品材限額。

3.2 改進采伐限額編制與管理方法

(1)改革和調整現(xiàn)行的限額編制方法。(2)省級適當預留商品材限額，以應對突發(fā)事件林木采伐的需要。(3)工業(yè)原料林采伐限額分年度測算，按年度編制、下達;經核實，上年度未使用完的，允許其結轉下一年度使用。(4)人工林商品材采伐限額不足的，可使用天然林商品材采伐限額撫育間伐采伐限額不足的，可使用主伐限額。(5)根據社會對木材的需求和森林資源消耗實際，適當增加限額總量同時，減少非商品材限額，增加商品材限額，切實提高森林資源利用的商品率。

4 建立健全森林采伐技術指標體系

即對現(xiàn)行的森林采伐限額指標進行整合、分離，形成新的指標體系。

4.1 森林經濟成熟與輪伐期的確定

我國確定主伐年齡的依據是，一般用材林以工藝成熟，薪炭林以數(shù)量成熟作為主伐年齡。這是林業(yè)產品經濟的產物，長期以此為指導來進行森林采伐，對于我國森林資源的利用、更新、保護起到了一定作用。森林成熟是指森林在生長過程中，達到最符合經營目的和任務時的狀態(tài)，經濟成熟是其中的一種。

4.2 森林年采伐量的確定

森林采伐量是指采伐林木的蓄積量或采伐林木所能生產商品材的數(shù)量，即生產部門常說的采伐量，森林采伐包括用材林采伐、防護林衛(wèi)生伐、薪炭林采伐和特用林采伐等，由于除用材林采伐外的其他采伐大多是根據林況具體確定的，采伐量較少，且其采伐量的計算也較簡單，一般只有一種方案，用材林采伐按采伐方式分有皆伐和擇伐兩種，按采伐類型分則有主伐，撫育間伐和補充主伐、低產林改造共四種。

4.3 森林年采伐限額的確定

確定采伐限額的關鍵在于正確區(qū)別年采伐限額與年合理采伐量的內在關系。年合理采伐量是在一定范圍和一定時間內的年最適宜的采伐數(shù)量指標而年采伐限額指標是在一定范圍和一定時間內的年允許最大的采伐量指標;確定年合理采伐量是一種技術手段，而編制采伐限額是一種行政行為年合理采伐量主要考慮森林自身狀況，而年采伐限額除考慮合理采伐量條件外，還要考慮到現(xiàn)實森林資源消耗以及相關的社會經濟問題。

5 保證森林采伐管理制度執(zhí)行效果的措施

5.1 依法管理加強培訓

林木采伐許可證的發(fā)放是一項專業(yè)性、責任性極強的工作，發(fā)證人員要具備一定的林業(yè)專業(yè)知識和法律知識，才能做到依法管理。因此，要加強對發(fā)證人員的培訓工作，實行全國統(tǒng)一的培訓標準經考試合格后核發(fā)上崗資格證，才能從事林木許可證的核發(fā)工作，并將發(fā)證人員報國家林業(yè)局備案，每年定期進行崗位考核，確保林木采伐管理制度的執(zhí)行在發(fā)證環(huán)節(jié)不出現(xiàn)問題。應用先進的計算機和網絡技術，建立以省級為總體的全省聯(lián)網的林木采伐許可證管理系統(tǒng)。

5.2 嚴格執(zhí)行伐區(qū)調查設計規(guī)程

國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位以及非重點林區(qū)的林業(yè)部門要建立專門的林業(yè)調查隊伍，林業(yè)調查人員應具有相應的設計資質。在進行伐區(qū)調查設計時，要嚴格按照國家已頒布的伐區(qū)調查設計規(guī)程，嚴禁弄虛作假。對于不符合要求的調查設計應視為無伐區(qū)調查設計文件，不得發(fā)放林木采伐許可證。

5.3 采取有效措施杜絕超證采伐

采取有效措施，把伐區(qū)設計、申請、撥交、驗收的伐區(qū)管理制度真正落實到實處，把好驗收關，杜絕伐區(qū)超證采伐現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于伐區(qū)超證采伐要依據合同及國家法律的規(guī)定追究直接責任人的責任，構成刑事犯罪的要依法追究刑事責任,從而杜絕超證采伐現(xiàn)象。

6 森林采伐管理制度中尋租行為的治理

6.1 實行森林分類經營減少政府管制

政府實行森林限額采伐政策的本意是為了彌補市場的不足，減少森林采伐面積，保證森林木材類產品和生態(tài)環(huán)境類產品的可持續(xù)利用，但是在實施的過程中由于對經濟生活的干預和介入而“無意創(chuàng)租”。解決這一矛盾需要利用政府和市場的雙向互補性，通過他們的協(xié)調配合來完成各自的職責。

6.2 完替森林資源法律保陣體系

增強法律的懲罰力度既可以增加尋租人和設租人的尋租和設租成本，又可以減少尋租人和設租人的預期收益，從而能夠有效地遏制尋租和設租行為。一方面要加大打擊行賄、受賄的力度和擴大打擊面積，另一方面要進一步加大對濫砍盜伐、無證采伐林木等破壞森林資源違法案件的打擊力度，減少和杜絕各類毀林行為，保護森林資源。

6.3 實行對森林采伐指標分配權的有效監(jiān)督

要提高森林資源管理部門權力運作過程的透明度。透明度不高，尋租、設租行為便不能得到很好的監(jiān)督與制約。只有將采伐指標分配公開化、透明化，才能避免經營者與管理者之間的暗地交易，才能使人們公平競爭。

7 完善森林采伐管理制度的配套措施

7.1 重視森林采伐計劃的公眾參與

公眾參與一方面能使計劃易于為各方所接受，便于計劃的實施;另一方面，對整個采伐活動起到有效的監(jiān)督作用。目前我國現(xiàn)行的森林采伐管理制度未涉及林業(yè)部門以外的其他利益者，在新的采伐管理制度的運行中，要增加公眾參與的內容，以提高全社會關注林業(yè)和森林生態(tài)環(huán)境的意識和積極性。

7.2 建立非公有制公益林征用補償制度

目前中國政府一般采用森林管制的辦法，限制非公有制森林財產權的使用，如限額采伐制度，采伐許可證制度等。這種行為在法律上叫準征用，即由于政府行使經濟管制權力，在財產的使用、收益等方面設定限制，致使森林財產價值下降的情況。對于因政府管制經濟造成森林所有者財產價值實質降低的，在法律上應該視同征用予以調整。如果非公有制林業(yè)被劃為公益林或者因為公共利益的原因不能被批準，那么國家應給予一定數(shù)額的公益林征用補償，確保非公有制林業(yè)投資者的經濟利益，同時也可調動其投資積極性，促進我國林業(yè)跨越式發(fā)展。

7.3 逐步實施森林采伐管理制度的經濟激勵與約束機制

使林業(yè)企業(yè)有所發(fā)展，同時又不對環(huán)境造成影響，解決這一問題的關鍵是要在不束縛林業(yè)生產者自主權的基礎上保護環(huán)境。一方面要讓林業(yè)生產者有充分的自主生產的權力，確保生產者的經濟利益，提高它們從事林業(yè)生產的積極性。另一方面，由于必須采取一定的“預警機制”來防止不良結果的發(fā)生。

8 結語

建立適應性強的森林采伐管理制度研究提出包括科學有效的森林采伐限額調整制度和健全森林采伐技術指標為核心內容的基礎性制度研究提出了在新的采伐管理制度的運行中要增加公眾參與的內容。從理論上提出，在社會主義市場經濟條件下，政府可以通過逐步實施森林采伐管理制度經濟激勵與約束機制，來達到森林采伐管理的目的并盡可能地降低現(xiàn)行森林采伐管理制度的負作用。

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[3]魏東晨.非公有制造林與林業(yè)采伐政策[J].中國林業(yè)，2003